Durante os primeiros anos que seguiram no encalço do final da Guerra Fria, as relações entre os Estados Unidos e a nova Rússia ficam pautadas por um “degelo”, relativamente àquilo que tinha sido o relacionamento entre Washington e Moscovo soviética, uma relação na qual pesavam décadas de rivalidade, confronto ideológico, esgrima retórica e demonstrações de força.
Num mundo pós-Guerra Fria, os centros dos dois antigos blocos conflituantes parecem procuram uma aproximação mútua, através, por exemplo, da redução de armas de destruição massiva e de mísseis ou da cooperação. Deve, no entanto, sublinhar-se que esta relativa, e bastante relutante, convergência dos Estados Unidos e da Rússia em certas matérias acontece porque, por um lado, Washington procurava consolidar uma posição de preeminência a nível internacional e uma projeção global sem obstáculos levantados pelo sucessor da URSS, e porque, por outro lado, Moscovo pretendia estabelecer, e ver reconhecido internacionalmente, o seu estatuto como principal potência euroasiática, numa tentativa de não cair na sombra cada vez maior da China no teatro regional asiático.
Existem dois fatores que, da minha perspectiva, constituem-se como fundamentais na construção do novo quadro relacional entre os Estados Unidos e a Rússia nos anos que se seguem ao fim da Guerra Fria a 8 de dezembro de 1991, com a assinatura da declaração tripartida entre Rússia, Ucrânia e Bielorrússia: a expansão da NATO para Leste e os acordos de não proliferação e a cooperação no combate ao nuclear. A par destes elementos, é igualmente importante verificar os “avanços e recuos” na relação entre os dois países, que advêm dos fatores anteriormente mencionados.
Para os Estados Unidos, o alargamento da Aliança Atlântica às novas democracias do espaço pós-soviético é, a um tempo, essencial para proteger os interesses do país, para consolidar a presença do ocidente no leste europeu, para refrear eventuais ímpetos expansionistas da Rússia e para inviabilizar a emergência de uma potência regional que possa vir a ter capacidade para colocar em questão as instituições internacionais impulsionadas pelos
Estados Unidos e que, por conseguinte, auxiliam a potência norte-americana a difundir os seus valores e a enraizar, à escala planetária, a sua influência, política, militar, económica e ideológica.
Expansão da NATO para Leste e a difusão da democracia
No dia 4 de abril de 1949, 12 países assinavam o Tratado do Atlântico Norte e formalizavam a criação uma aliança política e militar que unia duas margens de um oceano para fazer frente ao expansionismo soviético, que se considerava ser uma ameaça crescente que colocava em xeque os princípios, o modus vivendi e as instituições que saíram da Segunda Guerra Mundial e que eram as pedras-angulares da chamada “ordem liberal internacional” orientada pelos Estados Unidos.
A Organização do Tratado do Atlântico Norte, ou NATO, na sigla inglesa, passa a ser a principal plataforma de defesa das democracias ocidentais e de combate aos apetites imperialistas soviéticos. Contudo, o fim da Guerra Fria, radicado na dissolução da União Soviética, levou académicos e políticos a questionar a validade da continuação da NATO, considerando que a sua raison d’être se havia desvanecido. Assim, com o fim do conflito bipolar entre Estados Unidos e Rússia, Washington – a par das suas democracias aliadas do hemisfério ocidental – tinha de procurar justificar a manutenção de uma instituição que parecia já não ter propósito. Com vista à realização desse desígnio, surgem, por exemplo, as Parcerias para a Paz e a missão do presidente Bill Clinton de alargamento da «comunidade de nações democráticas», ou, por outras palavras, a estratégia de enlargement.
Em setembro de 1993, Anthony Lake, conselheiro de segurança nacional do presidente Bill Clinton entre 1993 e 1997, fez um discurso na Universidade Johns Hopkins, em Washington DC, intitulado From Containment to Enlargement (Da Contenção ao Alargamento), durante o qual apresentou a visão da nova administração democrata para a política externa dos Estados Unidos no mundo pós-Guerra Fria.
uma doutrina de contenção tem de ser uma estratégia de alargamento – alargamento da comunidade mundial de democracias de mercado livres» (Lake, 1993). O conselheiro de segurança nacional afirmava que a segurança dos Estados Unidos está diretamente dependente dos regimes de outros países, pelo que o alargamento da comunidade de países democráticos ia necessariamente aumentar a segurança dos Estados Unidos no mundo. Lake afirmou também que a NATO precisava de se redefinir e assumir um papel mais abrangente no novo sistema internacional, correndo o risco de perder apoio público e de cair na irrelevância.
Quanto à Rússia, Lake mostra-se esperançoso relativamente ao processo de reforma democrática que o país abraçou, relembrando, contudo, que ainda existiam resistências por parte da elite burocrática herdada da União Soviética e que ainda detinha alguma influência em Moscovo.
O discurso de Anthony Lake demonstra que a Administração Clinton quer reconstruir as relações com a Rússia, trazê-la para o seio do universo das democracias ocidentais e fazer do país um parceiro em matérias de segurança e de estabilidade europeias.
Cerca de dois meses após o discurso de Lake, o Secretário de Estado Warren Christopher, também em Washington DC, vai um pouco mais longe no que diz respeito à Rússia, mas sempre com cautela no que toca a fazer compromissos e ao alcance dos mesmos. O então chefe da diplomacia norte-americana declara que, para Administração Clinton, «ajudar a garantir o sucesso» (Christopher, 1993) das reformas na Rússia é a prioridade da política externa norte-americana. No entanto, transmite a ideia de que esta transformação pós- comunista em direção à democracia não é uma certeza absoluta, afirmando, em tom condicional, que «Se o povo da Rússia for bem-sucedido na sua luta heroica para construir uma sociedade livre e uma economia de mercado» (Ibid.), os Estados Unidos poderão mitigar uma ameaça nuclear, cortar nas despesas no setor da Defesa, alcançar novos mercados e conquistar um novo parceiro para cooperação em assuntos de âmbito global e regional. Sobre a NATO, tal como Anthony Lake, Christopher apela aos aliados para reinventarem a organização, para lhe darem um novo propósito, agora que a União Soviética já não figurava como única e grande ameaça à segurança e interesses dos Estados Unidos.
Um ano após ter tomado posse, Bill Clinton, em janeiro de 1994, convoca uma cimeira da NATO que aprova a criação das Parcerias para a Paz (PfP), um programa de iniciativa norte- americana que, embora não tenha sido concebido como uma via rápida de integração de novos membros na Aliança Atlântica mas sim como uma via facilitadora, visa reforçar a cooperação política e militar entre as democracias ocidentais e os antigos Estados soviéticos ou que estavam sob domínio comunista. A Casa Branca considera que as PfP são instrumentos essenciais «para assegurar que a NATO está preparada para dar resposta aos desafios desta era à segurança europeia e transatlântica», ao mesmo tempo que visa ser uma plataforma de aproximação dos novos países do antigo espaço soviético ao resto da Europa (The White House, 1994, 5). Desta forma, Washington pretendia contornar a possível, mas altamente provável, obsolescência de uma estrutura de cooperação militar e política que poderia não mais ter lugar na realidade de um mundo pós-Guerra Fria. No entanto, os Estados Unidos não se podiam dar ao luxo de deixar cair por terra um instrumento tão valioso de difusão dos seus princípios, valores e poderio militar como era a NATO, pelo que a sua preservação era essencial para a manutenção de um estatuto de superpotência e para poder manter uma capacidade de projeção à escala global.
Também em 1994, Bill Clinton anunciava em Varsóvia, na Polónia, a Iniciativa de Varsóvia, um programa da Administração norte-americana, gerido pelos departamentos de Estado e de Defesa, cujo objetivo era prestar assistência às novas democracias que surgiam na Europa central e de Leste, de forma a colocá-las em conformidade com os requisitos exigidos para integração na NATO. Por outras palavras, a Iniciativa de Varsóvia permitia aos Estados Unidos “moldar” os novos Estados democráticos nascidos do fim da Guerra Fria, aos princípios basilares da ordem internacional liberal, liderada pelos Estados Unidos e pelas nações do ocidente.
Ainda em 1994, Clinton sublinhava o seu compromisso para com o alargamento da NATO, afirmando que as PfP são uma boa forma de os aspirantes a novos membros demonstrarem que partilham dos valores da Aliança e que estão determinados a integrá-la. Contudo, o presidente norte-americano assegura que a futura expansão da NATO não tem como objetivo «desenhar uma nova linha na Europa mais para Leste» (The White House, 1994, 22) - algo que se pode entender como uma referência à “cortina de ferro” e ao Murro de Berlim – mas
sim garantir que outros países europeus possam partilhar dos valores promovidos e defendidos pela NATO. Aos olhos do Secretário de Estado Warren Christopher, o programa da Parcerias para a Paz «Não exclui nações e não forma novos blocos», «iria desempenhar um papel importante no processo evolutivo de expansão da NATO» e «reflete a nossa [do governo Clinton] forte crença de que os movimentos reformistas na Europa de Leste devem ser fortalecidos pela expectativa de cooperação securitária com o ocidente» (Christopher, 1993).
Os Estados Unidos querem reafirmar a centralidade da NATO no mundo do pós-Guerra Fria, nomeadamente na Europa, onde consideram que a colaboração da Rússia é essencial para evitar que a guerra e o conflito armado regressem, uma vez mais, ao “velho continente”. As intervenções das forças militares das principais potências europeias, dos Estados Unidos e da Rússia (o chamado Grupo de Contacto, criado em abril de 1994) nas guerras dos Balcãs foi essencial para confirmar a indispensabilidade da organização no que diz respeito à resolução de conflitos e à prevenção de guerras às portas da Europa, cujos países constituintes não têm os meios nem a convergência suficiente de interesses e opiniões que lhes permitam tomar um decisão conjunta e eficaz relativamente à segurança do continente.
Mesmo depois da assinatura do Acordo de Paz de Dayton, a 14 de dezembro de 1995, que pôs termo ao massacre étnico resultante do conflito entre a Sérvia e a Bósnia, a NATO tomou a dianteira da Força de Implementação (IFOR) do cessar-fogo.
Os próprios Estados Unidos declaram que, no mundo pós-Guerra Fria, «a missão da NATO está a evoluir» e que as forças da Aliança Atlântica têm desempenhado «um papel crucial no auxílio à gestão de conflitos étnicos e nacionais na Europa» (The White House, 1994, 22). Em 1995, o número de países integrantes das PfP chegava aos 27. Nesse mesmo ano, a NATO preparava-se para dar início a negociações com os países das PfP sobre a eventual integração efetiva na Aliança. A Administração Clinton considera que a NATO continuará o pilar- mestre do envolvimento dos Estados Unidos na Europa e «a pedra-angular da segurança transatlântica» (The White House, 1995, 37).
Contrariamente ao primeiro documento estratégico de segurança nacional emitido pela Casa Branca em 1994, o que foi publicado em 1995 deixa abundantemente claro que os Estados
Unidos estão altamente determinados a conservar a relevância da NATO, afirmando que esta sempre foi mais do que «uma resposta transitória a uma ameaça temporária» (Ibid.) e justificando a sua continuidade com o facto de a sobrevivência das democracias europeias – antigas e recém-formadas – dependerem disso. «É por isso que a sua missão [da NATO] perdura, mesmo depois da Guerra Fria se ter tornado parte do passado» (Ibid.).
O presidente Clinton está convicto de que o alargamento da NATO não se trata mais de uma questão de “se” mas sim de uma questão de “quando”. Assim, em setembro de 1995, os membros da Aliança concluem uma primeira fase do processo de expansão da NATO, com a finalização de um estudo que pretende definir as condições de integração de novos membros. Três meses depois, era anunciada a segunda fase do processo, que teria início em 1996 e que teria como objetivo começar conversações bilaterais entre a NATO e membros das PfP, que desejem integrar efetivamente a Aliança, sobre as condições de integração. Em maio de 1995, num encontro no Kremlin, os presidentes Clinton e Iéltsin acordavam que a integração de novos membros na NATO só deveria acontecer depois de 1996, ano de eleições presidenciais nos Estados Unidos e na Rússia, depois de Boris Iéltsin ter, no início da conversa, começado por pedir a Clinton para adiar até ao virar do milénio para começar a expandir a NATO. A este pedido de adiamento, Clinton disse a Iéltsin que o processo de alargamento não seria acelerado e que seria metódico e ponderado, e
respondeu que se Iéltsin lhe estava a pedir para abrandar o processo de expansão a NATO teria de «continuar a dizer que não» à entrada da Rússia na Aliança Atlântica. Caso Iéltsin tivesse aquiescido à expansão da NATO para Leste, poderia ter perdido as eleições para a sua oposição, algo que deixaria também Washington sem um interlocutor familiar na Rússia e seria prejudicial para os interesses norte-americanos em matéria de expansão da comunidade de nações democráticas. Durante a reunião, Iéltsin diz sentir humilhação com os planos de expansão da NATO para perto das fronteiras russas e mostra-se indignado pelo facto do Pacto de Varsóvia ter sido dissolvido ao passo que a NATO, que serviu de inspiração para o Pacto de Varsóvia, continuava ativa e caminhava em direção às delimitações da Federação Russa. Clinton mostra determinação no alargamento da NATO e diz que não vai recuar, e insta o homólogo russo a facilitar a construção de relações bilaterais entre a NATO e a Rússia.
Em dezembro de 1995, as eleições para a Duma serviram para demostrar que o espírito do comunismo ainda pairava sobre a Rússia e que as reformas democráticas que haviam sido, até à altura, realizadas não eram necessariamente irreversíveis.
Os Estados Unidos acreditam que a expansão da NATO para Leste é fundamental para assegurar a paz numa região do mundo da qual brotaram conflitos de grandes dimensões e catastrofismo. Washington pretende “empurrar” para Leste as fronteiras da comunidade de Estados democráticos, procurando impedir não só a ressurgência de autocracias e regimes ditatoriais que possam desestabilizar o continente europeu e gerar o conflito, mas também aumentando a sua própria esfera de influência – política, militar e económica – do outro lado do Atlântico.
Clinton não quer que a expansão para Leste seja vista por Moscovo como uma provocação, e quer que a NATO e a Rússia desenvolvam uma «relação saudável» (The White House, 1995, 38), criem uma plataforma de partilha mútua de preocupações e que sejam dois elementos importantes e envolvidos na segurança europeia.
Contudo, o Secretário de Estado Christopher, em janeiro de 1995, na Universidade de Harvard, deixa um recado a Moscovo e a Boris Iéltsin sobre a atuação da Rússia na Chechénia. O chefe da diplomacia norte-americana considera que a atuação das forças militares russas sobre as demonstrações secessionistas tem sido excessiva e pode frustrar o processo de transformação democrática e colocar em xeque a integração da Rússia no ordem internacional do pós-Guerra Fria. «O que nós [Estados Unidos] não queremos ver é a Rússia num conflito militar que erode a reforma e tende a isolá-la [a Rússia] na comunidade internacional» (The White House, 1995). O Secretário de Estado norte-americano apelou ao governo russo para dar cessar as hostilidades e dar início a um «processo de reconciliação», levando em linha de conta «as visões do povo da Chechénia e a necessidade de lhes providenciar assistência humanitária», no que pode ser entendido como uma inclinação, ainda que tentativamente velada, para o respeito pela autodeterminação dos povos, algo que se fosse, neste caso particular, abertamente proclamado pela Administração Clinton colocaria em risco as renovadas relações entre Washington e Moscovo.
um sério dilema: deveriam os Estados Unidos continuar a apostar numa aproximação da Rússia ao ocidente, deixar o país resolver os seus próprios problemas internos, mesmo que isso signifique flagrantes violações de direitos humanos? Ou deveria Washington apoiar a secessão chechena e arriscar o progresso das reformas políticas e económicas da Rússia? William G. Hyland afirma (Hyland, 1999, 100) que, no início, a reação da Casa Branca foi relativamente branda, procurando escudar-se atrás de uma postura que defendia que os assuntos internos devem ser resolvidos pelo próprio país. No entanto, à medida que o conflito recebia uma crescente cobertura por parte dos meios de comunicação social, o presidente Clinton foi sendo cada vez mais crítico da atuação russa na Chechénia e apelava, com renovado vigor, à expansão da NATO como garante da estabilidade e segurança europeias, independentemente da oposição de Moscovo.
Ao longo da sua presidência, Bill Clinton continua a ver a NATO como a coluna vertebral da defesa e segurança da Europa, e esses imperativos securitários, à lente de Washington, só podem ser garantidos se a presença e influência da Aliança Atlântica forem expandidos para Leste, aos países que antes se encontravam sob o domínio do centro comunista soviético de Moscovo. Ao abrigo da estratégia da Administração norte-americana, plasmada na Estratégia de Segurança Nacional de 1997, o novo lema da NATO poderia encontrar-se no Prefácio deste documento estratégico: «Países que outrora foram nossos adversários agora podem tornar-se nossos aliados» (The White House, 1997, 2).
Em 1997, Bill Clinton reafirmava que era do interesse dos Estados Unidos construir uma parceria forte entre a NATO e a Rússia que forneça as bases para a partilha de conhecimentos «e, quando possível, para a ação conjunta sobre desafios securitários comuns e que contribua para a participação ativa de uma Rússia democrática no sistema de segurança europeu pós- Guerra Fria» (Ibid.).
Paralelamente, o programa das Parcerias para a Paz continua a ser um instrumento de grande importância no processo de alargamento da NATO para a Europa de Leste e uma forma de manter a Rússia envolvida no processo, sem, com isso, deixar que a Rússia – ou mesmo a Ucrânia, país com o qual também a NATO quer reforçar as suas relações bilaterais – façam parte da Aliança enquanto membros efetivos.
A conversão da Rússia num Estado democrático e que se baseie nos princípios da aliança das nações ocidentais da economia de mercado, do respeito pelos direitos humanos e pela liberdades de imprensa e de expressão é, para os Estados Unidos, um elemento indispensável da devida integração do herdeiro da União Soviética na comunidade internacional e para ser reconhecido pelos membros da NATO e por Washington como um país com o qual seja possível colaborar em questões tão fulcrais no mundo pós-Guerra Fria, como o combate à proliferação de armas de destruição massiva e à produção e utilização de armas químicas e biológicas. Esta visão da Casa Branca radica no conceito de “paz democrática” de Immanuel Kant, que defende que a guerra entre democracias é altamente improvável, considerando bases de valores e interesses comuns que não só atuam como dissuasores de conflitos armados inter pares, como tornam escassas as probabilidades do surgimento de práticas que possam suscitar a agressão.
A Casa Branca acredita que «É mais provável que os governos democráticos cooperem uns com os outros contra ameaças comuns e encorajem o comércio livre e aberto e o desenvolvimento económico – e é menos provável que façam a guerra ou violem os direitos dos seus povos» (The White House, 1995, 5). Na perspetiva norte-americana, é fundamental promover a democracia em todo o mundo e que cada vez mais países abandonem regimes autocráticos e caminhem em direção aos princípios democráticos. Só assim, argumenta a potência norte-americana, é possível tornar o mundo mais seguro. Ora, considerando que Moscovo era antes o centro de um país, de uma união – ainda que sob coação militar – de países, que suprimia as liberdades dos povos que abrangia no seu território e que se pautava por um regime ditatorial, a aproximação às democracias do ocidente era virtualmente uma impossibilidade prática. Contudo, com o fim da Guerra Fria, com a dissolução da União Soviética e com a emergência da Rússia como o novo centro de poder e legitimidade no espaço pós-soviético, que professava a liberdade política, a abertura da economia, a transparência governamental e a participação pública na construção do novo país, a convergência entre os dois antigos polos adversários do conflito bipolar afigura-se possível, ainda que relativamente pouco provável, mas possível. E essa aproximação acontecerá no