Falhas nas políticas e instrumentos de gestão

Um grupo de seis analistas considerou que a política ambiental no Brasil carece de organização e sustenta muitas fragilidades, portanto, não existe uma regulação aprimorada para sugerir os elementos necessários para evitar conflitos ambientais e poder chegar a acordos múltiplos entre atores interessados. Nesse sentido, ferramentas encarregadas de garantir a responsabilidade dos empreendedores, como o escopo e os TRs, acabam sendo vulneráveis e muito genéricos, o que pode trazer efeitos negativos na elaboração dos EIAs, incluindo volumes extensos de informação. Nessa ótica, o MPF (2004) alertou sobre as lacunas da legislação ambiental há mais de uma década e fez alusão a diferentes falhas na AIA e licenciamento, principalmente na etapa do escopo. No entanto, estas falhas ainda permanecem intactas, segundo o informado pelos respondentes. Aliás, a mesma debilidade, afeta diretamente os TRs. No questionário, 13 analistas afirmaram que há uma incompetência do órgão ambiental que nem sequer sabe o que se deve solicitar, exigindo informações inúteis e extensas. Um dos analistas acrescenta que: “Os termos cobram dos empreendedores informações que não estão disponíveis no conhecimento do poder público de forma sistematizada”, ainda que este gargalo esteja vinculado também à capacidade institucional que dispõem os entes licenciadores.

Um analista sugeriu que os TRs “precisam ter um limite legal técnico que não faça do empreendedor um gestor público obrigado a elaborar estudos que não sejam de sua atribuição”. Esta apreciação insinua que os termos de referência devem ser tomados como indicações técnicas para determinadas ações, mas não devem ser adotados como soluções a questões administrativas. Os efeitos desta divergência, sem dúvida, têm efeito nos volumes de informação, já que o empreendedor está obrigado a subministrar os dados que se lhe solicitaram.

A pressão burocrática é considerada por muitos um entrave no processo da tomada de decisão (ALMEIDA et al., 2015). Três respondentes sinalizaram no questionário que a burocracia é um problema, pois percebem que há um jogo político nos órgãos ambientais que promove a exigência de estudos desnecessários, dando uma falsa segurança para os técnicos analistas. Ademais, os tomadores de decisão estão mais interessados em não gerar polêmicas políticas a ir mais afundo na análise e implementação de medidas ambientais, assegurou um dos analistas. De igual modo, outro analista susteve que o EIA/RIMA, ao invés de ser um meio para a obtenção das licenças, transformou-se em um instrumento de pressão burocrática com grande possibilidade de servir para criar dificuldade.

Nessa linha, os três analistas concordam que as instituições licenciadoras, para evitar conflitos e disparidades em suas apreciações técnicas com o ministério público, defensores, promotores, entre outros agentes, terminam solicitando quantidades robustas de estudos que expliquem a fundo detalhes mínimos. Os analistas mencionam também o medo do órgão ambiental ir contra os pareceres do poder executivo, o que, por conseguinte, gera TRs mais simples para evitar questionamentos e solicitações às vezes sem critério técnico, uma ampla quantidade de informações no EIA acaba diretamente aumentando o tempo de análise dos processos.

Um dos analistas técnicos indica que “há uma cultura majoritária no licenciamento de que este deve identificar/mitigar/compensar, ao invés de se escolherem focos e prioridades de ataque”. Em virtude disso, Gibson (2002) e Sadler (1996) já tinham percebido que as recomendações técnicas advindas das autoridades ambientais baseiam-se principalmente em instrumentos e métodos dirigidos às sínteses e tratamento de impactos que, apesar de serem muito importantes, deixam-se de lado outros recursos para a tomada de decisão. Com relação ao mesmo tópico, um dos participantes indicou que: “muitas vezes o maior problema não está nos impactos diretos do empreendimento (que dependem do executor), mas sim nos impactos indiretos e posteriores, cuja responsabilidade de solução passa por decisões de governança que extrapolam a atuação do empreendedor”. Em outras palavras, o empreendedor/consultor, na tentativa de lidar com informações que deveriam ser tratadas em conjunto com as autoridades ambientais e outros entes, insere quantidade de dados no EIA e adquire compromissos fora de sua competência. Em vista disso, precisa-se que cada um dos atores envolvidos no licenciamento e AIA reconheça seu papel, separando obrigações e compromissos.

No que tange às apreciações anteriormente mencionadas, um analista sugeriu que por meio dos TRs, cada tipologia poderia ser tratada de acordo com seus impactos, medidas de mitigação e programas de acompanhamento. Esta recomendação poderia ter resultados positivos sempre que as recomendações nos TRs sejam disciplinadas e ajustadas a cenários compatíveis. Snell e Cowell (2006) e Fonseca (2015) mencionam que os TRs, no Brasil e outros países, são muito genéricos, inclusive recomendações nos TRs podem ser similares para tipologias distintas. Portanto, legisladores, especialistas e entes de controle devem juntar esforços para gerar procedimentos e ferramentas que se adaptem aos contextos e classificar os TRs de acordo com a tipologia, como uma base inicial.

Por outro lado, um dos respondentes manifestou “As informações não decisivas deveriam ter regras para diminuírem”. Esta exposição se ajusta às recomendações do CEQ (1978) que sugere pôr limites de páginas a elementos do EIA que contribuem pouco ou nada na tomada de decisão. Exemplos desses elementos são as listas de colaboradores, descrições do empreendedor/consultor e outros elementos relacionados. Nessa linha, um analista estimou que, para diminuir informações desnecessárias no EIA, precisa-se automatizar o pagamento prévio por volume de informação, ou seja, estimar taxas por volume no EIA. Esta alternativa poderia estimular que o empreendedor/consultor sintetize sua informação em formatos mais exequíveis e incorpore técnicas de formatação e sínteses de texto, mas os efeitos na prática são desconhecidos. Uma proposta similar foi citada por outro respondente que sugeriu criar taxas de acesso para pagar por estudos realizados. Esta proposta ajudaria a combater problemas como o copy – paste e reduzir informações desnecessárias, posto que o empreendedor simplesmente pode consultar os dados que acredite convenientes para seu projeto, ainda que esta proposta esteja ligada também com a capacidade institucional (e.g. dispor de uma boa plataforma de dados).