Finalidade da exigência de fundamentação da decisão administrativa condenatória:

A questão fundamental que se coloca é a de saber se e em que medida as finalidades apontadas em 3.2 fazem sentido no que concerne à decisão prevista pelo artigo 58.º do RGCO. Mais uma vez – na sequência daquilo que referi em 2.3 – friso que não está em discussão qualquer equiparação desta última decisão a uma sentença. São peças processuais de natureza diversa, proferidas por entidades também diversas. Aquilo que vier a concluir-se através da indagação subsequente em momento algum constituirá importação de regras da sentença para o regime da decisão administrativa condenatória.

A haver identidade em algum ponto, a mesma resultará do reconhecimento da existência de princípios comuns que, concluir-se-á então, não são exclusivos da sentença, ao contrário daquilo que, de forma indemonstrada, por vezes parece pressupor-se.

3.3.1 Auto-controlo da autoridade decisora

Como vimos, a primeira finalidade apontada à fundamentação da sentença é a imposição, à autoridade decisora, da ponderação dos motivos de facto e de direito da sua decisão.

Não vejo razão para afastar esta finalidade quando se trate da decisão prevista no artigo 58.º do RGCO. Se a obrigação de fundamentação proporciona, ao juiz, ganhos ao nível da ponderação e, por essa via, da probabilidade de acerto da sua decisão, não há razão para privar o órgão administrativo competente para a prolação da decisão prevista no artigo 58.º do RGCO de ganhos idênticos.

Vistas as coisas sob a perspectiva que realmente interessa, que é a da garantia do arguido de que qualquer decisão que lhe imponha uma ou mais sanções seja devidamente ponderada à luz do Direito, venha ela de onde vier e seja em que fase processual for, não há razão para circunscrever o âmbito dessa garantia às decisões judiciais quando, por razões que não são difíceis de adivinhar, ela é posta em risco com uma intensidade muito maior pelas decisões das autoridades administrativas. Suponho que seja evidente que as decisões judiciais são muito menos susceptíveis de serem influenciadas por factores perversos que as decisões administrativas em processo contra-ordenacional, como sejam a parcialidade do órgão decisor – note-se que a por alguns reclamada, aliás justamente, estrutura acusatória da fase

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administrativa, permanece uma miragem4041 –, ou a frequente subordinação hierárquica desse mesmo órgão e consequente vinculação a orientações superiores baseadas em critérios que de jurídico nada têm, ou ainda – deixei o principal para o fim – o interesse em obter receitas através da imposição de coimas, sendo certo que é a própria lei a abrir as portas a esta reprovável prática em vez de, como seria a todos os títulos desejável, a vedar absolutamente42

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Sobre esta problemática, RAUL SOARES DA VEIGA, Legalidade e oportunidade no Direito Sancionatório

das Autoridades Reguladoras, in Direito Sancionatório das Autoridades Reguladoras, em especial pp. 147,

148, 153, 154, 165, 166 e 170, e, com referência ao processo administrativo sancionatório espanhol, NUNO LUMBRALES, ob. cit., p. 208. Na jurisprudência, leia-se o Acórdão da Relação do Porto de 11/03/2009 (processo n.º 0843225).

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O mais que se conseguiu em recentes diplomas legais de Direito Contra-Ordenacional foi a tímida consagração de um impedimento na fase administrativa. Assim, o n.º 1 do artigo 48.º da Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de Agosto, esta última rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 70/2009, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 1 de Outubro de 2009), dispõe que o autuante ou participante não pode exercer funções instrutórias no mesmo processo. É também o caso do artigo 16.º da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro (aprova o regime processual aplicável às contra-ordenações laborais e de segurança social), que estabelece regime idêntico. Não se pode, porém, sem uma grande dose de irrealismo, pensar que este impedimento resolva o essencial do problema, já que, em princípio, autuante e instrutor fazem parte da mesma autoridade administrativa.

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Exemplos: Lei n.º 99/2009, de 4 de Setembro (aprova o regime quadro das contra-ordenações do sector das comunicações), cujo artigo 33.º atribui 40% do produto das coimas e sanções pecuniárias compulsórias aplicadas à autoridade administrativa, o ICP – ANACOM; Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais, anteriormente referenciada, cujo artigo 73.º, n.º 1, atribui 25% do produto das coimas à autoridade que as aplique e 15% à entidade autuante; Decreto-Lei n.º 274/2007, de 30 de julho, cujo artigo 10.º, n.º 2, alínea e), estabelece que constitui receita própria da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) o produto das coimas cobradas em processos de contra-ordenação.

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Insiste neste problema, com inteira razão, RAUL SOARES DA VEIGA, ob. cit., pp. 148, 165, 166 e 170. Já em 1997, MANUEL FERREIRA ANTUNES, ob. cit., p. 22, chamava a atenção para a “ressonância económica” do ilícito contra-ordenacional – a evolução posterior, que trouxe, em várias áreas, os '”enxames de contra- ordenações” a que este autor aludia no mesmo ponto da referida obra, tantas vezes puníveis com coimas de montantes astronómicos e sanções acessórias não menos implacáveis, demonstrou que as suas palavras foram, em grande medida, premonitórias.

3.3.2 Permitir, aos restantes sujeitos processuais e ao tribunal competente para o conhecimento do recurso, o perfeito conhecimento das razões da decisão:

O mesmo se diga relativamente à finalidade de permitir, ao arguido, o perfeito conhecimento das razões de facto e de direito da decisão. Parece-me uma evidência o direito do arguido que seja condenado pela autoridade administrativa a conhecer, com precisão, os fundamentos dessa condenação.

Também neste ponto não existe razão para circunscrever aquele direito às decisões judiciais, quando as garantias de imparcialidade e de justiça destas últimas até são, pelas razões acima referidas, muito superiores às das decisões das autoridades administrativas. O mínimo que uma decisão administrativa condenatória deve fazer é fornecer uma explicação à pessoa que condena sobre as razões dessa condenação, em vez de se basear exclusivamente num argumento de autoridade. Como se afirma no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 10/01/2007 (processo n.º 06P2829), “a fundamentação da decisão deve exercer, também aqui, uma função de legitimação interna, para permitir aos interessados conhecer, mais do que reconstituir, os motivos da decisão e o procedimento lógico que determinou a decisão em vista da formulação pelos interessados de um juízo de oportunidade e a viabilidade e os motivos para uma eventual impugnação (...)”.

Numa formulação próxima, decidiu o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 29/01/2007 (processo n.º 06P3202) que “a fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respectivos destinatários”.

A falta de fundamentação, de facto ou de direito, da decisão condenatória da autoridade administrativa, poderá, nomeadamente, prejudicar o direito ao recurso, contendendo assim com o direito de defesa do arguido, constitucionalmente garantido (artigo 32.º, n.º 10, da Constituição). Mais uma vez recorro às certeiras palavras do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 29/01/2007 (processo n.º 06P3202): “a indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do art. 58. º, n.º 1, do RGCC constitui elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem”. Do texto do mesmo acórdão respigo a seguinte passagem: “a função dos elementos da decisão no procedimento por contra- ordenação consiste, tal como na sentença penal, em permitir, tanto a apreensão externa dos

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fundamentos, como possibilitar, intraprocessualmente, o controlo da decisão por via de recurso”.

Sublinho: a razão de ser da obrigação de fundamentação da decisão administrativa condenatória não se esgota neste segundo aspecto, ou seja, na garantia do direito ao recurso, como parece depreender-se da afirmação, recorrente na doutrina e na jurisprudência, de que “os requisitos previstos neste artigo (58.º do RGCO) para a decisão condenatória do processo contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão”44, donde se extrai a consequência de que “as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos”45.

A garantia de um efectivo direito ao recurso é, sem dúvida, uma das finalidades daquela obrigação de fundamentação, mas não é a única.

3.3.3 Convencimento da comunidade acerca da sua correcção e justiça:

Também esta finalidade não poderá deixar de estar presente quando se discute a necessidade de fundamentação da decisão administrativa condenatória.

Se a obrigação de fundamentação da sentença se justifica, também, pela necessidade de transparência do exercício do poder judicial, não vejo como possa defender-se que tal exigência de transparência não se faça sentir quando está em causa a decisão administrativa condenatória. Relembro aquilo que afirmei em 3.3.1: estando a decisão administrativa condenatória infinitamente mais exposta a factores perversos, ali mencionados, que a sentença, as exigências de transparência são, no tocante à primeira, muitíssimo maiores, a exigir, portanto, uma fundamentação adequada, uma fundamentação digna desse nome. Recorro novamente às palavras do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 10/01/2007 (processo n.º 06P2829), “a fundamentação da decisão deve exercer, também aqui, uma função de legitimação (...) externa, para possibilitar o controlo, por quem nisso tiver interesse,

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MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-0rdenações – Anotações ao Regime Geral, Vislis Editores, 3.ª edição, anotação 2 ao artigo 58.º. Na jurisprudência, Acórdão da Relação de Guimarães de 24/09/2007 (processo n.º 1403/07-1).

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sobre as razões da decisão”. A correcção e a justiça das decisões condenatórias proferidas pelas autoridades administrativas em processo contra-ordenacional é assunto que diz tanto respeito à comunidade quanto a correcção e a justiça das decisões judiciais.

3.4 Conclusão

São, pois, semelhantes as razões que justificam o dever de fundamentação, quer da decisão administrativa condenatória, quer da sentença. É claro que daí não resulta, sem mais, que a extensão e a intensidade do dever de fundamentação sejam idênticas numa e noutra decisões, dadas as óbvias diferenças entre, de um lado, o n. º 1 do artigo 58. º do RGCO, e, do outro, os

artigos 374.º e 375.º, n.º 1, do CPP. Com a determinação das finalidades do dever de fundamentação da decisão administrativa condenatória, apenas pretendi encontrar um elemento que me parece ser da maior importância para a correcta interpretação dos requisitos

previstos pelo n. º 1 do artigo 58. º do RGCO, tal como frisei em 3 .1.