O Financiamento da reforma do ensino médio e da educação profissional nos anos

O financiamento da reforma do ensino médio e da educação profissional nos anos 1990 foi associado ao Programa de Melhoria do Ensino Médio (PROMED) e ao Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP), com recursos internacionais provenientes de empréstimos solicitados pelo governo federal ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)19.

O PROEP, resultado do acordo MEC/MTb/BID, ou seja, entre o Ministério da Educação e do Desporto, o Ministério do Trabalho e o Banco Interamericano de

19 _{O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), instituição financeira regional criada em 1959 e sediada} em Washington D.C., objetiva contribuir para o progresso econômico e social da América Latina e do Caribe mediante a canalização de seu capital próprio, de recursos obtidos no mercado financeiro e de outros fundos sob sua administração para financiar o desenvolvimento nos países prestatários; complementar os investimentos privados; e prover assistência técnica para a preparação, financiamento e execução de projetos e programas de desenvolvimento. O BID conta hoje com 46 membros, entre países regionais e extra-regionais (Fonte: <http://www.mre.gov.br. Acesso em: 04/11/2007).

Desenvolvimento para a reforma da educação profissional, foi veiculado pela imprensa oito dias antes da publicação do Decreto nº 2.208/1997, revelando a associação de seus pressupostos com as orientações internacionais. Abaixo apresentamos os pontos principais desta reportagem:

O ministro da educação, Paulo Renato Souza, afirmou ontem, em São Paulo, que o modelo de ensino técnico adotado até hoje no Brasil beneficia as classes médias e altas e tem um gasto social elevado.

... O ministro afirmou que até junho um programa do BID deve tornar disponível R$ 500 milhões que serão investidos na formação de profissionais e no ensino técnico no Brasil. Desse total, o BID entrará com R$ 250 milhões e o governo brasileiro, com outros R$ 250 milhões. O Ministério da Educação vai bancar metade desse valor. Os outros 50% ficarão por conta do Ministério do Trabalho. ... A intenção do governo é desmembrar o ensino técnico do ensino secundário regular – possibilidade aberta pela nova LDB – e estimular as escolas técnicas já existentes a continuar a oferecer também cursos básicos. Com essa separação, o governo espera aumentar o número de vagas no 2º grau e diminuir os custos ... (Folha de São Paulo, 09/04/1997, grifo nosso).

Diante da reportagem que relaciona a reforma do ensino médio e educação profissional dos anos 1990 com uma “diminuição de custos” segundo orientações internacionais, Gouveia (2005, p. 36) argumenta que

As políticas educacionais passam a ser recomendadas, para não dizer ditadas, pelas agências multilaterais de financiamento que no caso da América Latina, além do Banco Mundial e do FMI, conta-se com a CEPAL20_{. Os empréstimos para} investirem na área de educação ficam condicionados à total aceitação das orientações dessas organizações.

No entanto, Ball (2004, p. 1115) alerta que é necessário atentar para as especificidades, resistências e variações locais, relacionadas com a questão da recontextualização das políticas educativas, levantando “perguntas a respeito das maneiras como os atores políticos locais ‘engolem’ as ‘soluções’ políticas oferecidas por agências supranacionais que financiam a educação no Brasil”.

Sobre as orientações internacionais, Kuenzer (1997, p. 64), ao analisar o processo de constituição do PL nº 1.603/1996 que deu origem ao Decreto nº 2.208/1997, argumenta que este Projeto de Lei atropelou o processo de “discussão e o projeto específico que já existia no MTb em 1995”, o qual deu origem ao Plano Nacional de Formação Profissional (PLANFOR), assistido com recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT)21. Segundo a autora, as

20 _{CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe.}

21 _{Segundo Manfredi (2002, p. 172-173), “este fundo, previsto na Constituição de 1988 (artigo 239), foi} regulamentado pela Lei 7.998 de 1990. Essa lei dispõe a vinculação do FAT ao então MTb, e seus recursos, provenientes de contribuições sociais do setor público e privado e incidentes sobre o faturamento das empresas (PIS e Pasep), além de outros encargos, serviriam para o custeio do Programa de Seguro-Desemprego (que

razões do atropelo teriam sido os acordos do MEC com os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento22 _{para a implantação da reforma da educação profissional dos anos 1990.}

Esses bancos não financiam “projetos a não ser a partir de certas condições, que já vinham sendo negociadas pelos seus consultores, resolvidos os termos e os montantes do acordo pelo MEC/SEMTEC, que passam pelo ajuste normativo”.

Segundo Ramon de Oliveira (2003, p. 53-54),

Para o Banco Mundial, as nações pobres necessitam implementar políticas concretas de qualificação profissional de forma a aumentar o número de trabalhadores capazes de se adequarem às novas necessidades postas no mercado de trabalho. Ao mesmo tempo, a maior qualificação dos trabalhadores contribuirá diretamente para o aumento da capacidade de competição de suas economias, o que implicaria o aumento do número de empregos e, conseqüentemente, a diminuição da pobreza.

A educação profissional é concebida pelo Banco Mundial (BM) como alvo da iniciativa privada.

[...] a presença da iniciativa privada na oferta da educação profissional assenta-se em dois pressupostos. O primeiro refere-se ao fato de que o poder público, em virtude da sua burocracia, mostra-se incapaz de acompanhar as mudanças e as necessidades do setor produtivo. O segundo diz respeito ao fato de que a qualificação profissional tem repercussão direta no aumento da produtividade das empresas e na renda dos trabalhadores. Nesse sentido, nada mais justo que os beneficiados pagarem por estes serviços (Ibid., p. 54).

Estas sugestões do Banco Mundial (BM) encontraram aceitação por parte do governo brasileiro, pois uma das características da política educacional dos anos 1990 no Brasil “é o afastamento do poder público da oferta de educação profissional”, com sua oferta prioritária pela iniciativa privada23. Como forma de explicitar esta aceitação, Oliveira, R. (Ibid.) destaca, também, o fato de o Ministério do Trabalho, por meio da Secretaria de Formação Profissional (SEFOR), ter assumido a coordenação das políticas de educação profissional.

Deve-se considerar também o papel desempenhado pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), enquanto orientadora de políticas.

inclui, além do seguro, programas de intermediação, de qualificação profissional e de informação sobre o mercado de trabalho, pagamento de abono salarial e financiamento de programas de desenvolvimento)”. 22 _{Os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento englobam o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e}

o grupo do Banco Mundial (BM), composto por um conjunto de cinco instituições: Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD); Agência Internacional de Desenvolvimento (AID); Corporação Financeira Internacional (CFI); Agência Multilateral de Investimento (AMGI); Centro Internacional para Conciliação de Divergência nos Investimentos (CICDI). (Ver as funções do grupo BM em: Manfredi, 2002 – Quadro 2 – p. 70).

23 _{A iniciativa privada era responsável, em 1999, por 75% das matrículas da educação profissional, segundo} dados estatísticos de 2000 do MEC/INEP.

A educação profissional, segundo a Cepal, tem o papel de garantir o aumento da qualificação de trabalhadores, o que repercutirá no incremento da competitividade industrial, elemento fundamental para estas nações despontarem no cenário internacional. Para ela, a conjugação de mudanças no setor produtivo, investimento em ciência e tecnologia e trabalhadores qualificados terá como conseqüência a geração de produtos com maior valor agregado. Será exatamente a geração deste tipo de produto que poderá viabilizar uma nova inserção destas economias no cenário internacional, uma vez que as economias identificadas com a agroexportação mostram sinais de empobrecimento e de perda de competitividade (Ibid., p. 59).

Assim, a educação profissional deveria estar atenta aos interesses do setor produtivo, devendo existir mecanismos concretos que possibilitem uma coerência entre o demandado pelo mundo do trabalho e a oferta de educação profissional. Para isso, a CEPAL defendia que deveria haver uma maior articulação entre a iniciativa privada e o poder público. A CEPAL também destacava “a importância do poder público em implementar mecanismos mais eficazes, visando o aumento dos níveis de escolarização da população”, não se restringido às ações aos jovens, mas envolvendo também os trabalhadores já inseridos no mercado de trabalho, tornando-se “necessário que o setor empresarial invista na qualificação de seus trabalhadores” (OLIVEIRA, R., 2003, p. 60).

Destacamos que as orientações da CEPAL se aproximam muito das mudanças implementadas pela reforma do ensino médio e educação profissional dos anos 1990 pelo governo brasileiro.

É notório que o processo de difusão de reformas educacionais, especialmente das reformas neoliberais, tem uma intensa participação de atores nacionais e internacionais com interesses comuns. Segundo Rosemberg (2000), deve-se atentar para não se cair em falácias habituais: de se considerar que as orientações políticas das organizações intergovernamentais (OIs) ou multilaterais24 _{são impostas aos governos nacionais sem sua anuência; de que as}

organizações sejam instituições homogêneas e que suas orientações sejam formuladas em base perfeitamente harmônica.

[...] as OIs facilitam e restringem a ação dos Estados-membros numa dinâmica de “toma lá dá cá”. Por exemplo: Empréstimos atuais do BM na área social impõem condições prévias na área econômica (o que denomina de condicionalidade) que devem ser seguidas pelos países demandatários (Ibid., p. 72).

O tipo de financiamento pode orientar o rumo das decisões tomadas pelas organizações intergovernamentais, principalmente quando associado, estatutariamente, ao

24 _{As organizações intergovernamentais (ou multilaterais) são aquelas que institucionalizam relações entre} Estados (por exemplo, a ONU), nas quais os representantes nacionais são encarregados de defender os interesses e políticas de seu país.

processo decisório. As decisões de mais alto nível são tomadas pela junta de governos, cujo poder de voto é diretamente relacionado ao montante de capital aportado por cada um dos países-membro25_{. Como um dos países que possui maior poder de voto e de veto, as políticas}

de financiamento das organizações multilaterais para o Brasil têm a anuência do governo brasileiro, pois o Estado brasileiro é acionário dessas instituições (Ibid.).

Portanto, estamos conscientes de que o governo brasileiro é formulador das políticas educativas para América Latina, as quais, segundo Carnoy e Castro (1997), pautam-se por quatro orientações básicas: descentralização administrativa; maior atenção à escola básica; estabelecimento de instrumentos de avaliação na educação; privatização do ensino médio e superior. Diante dessas orientações, Dalila A. Oliveira (2005, p. 770-771) afirma que

O trabalho docente não pode mais ser definido apenas como atividade em sala de aula, ele agora compreende a gestão da escola, no que se refere à dedicação dos professores ao planejamento, à elaboração de projetos, à discussão coletiva do currículo e da avaliação.

O financiamento das organizações intergovernamentais (ou multilaterais) às reformas educacionais brasileiras, segundo Ramon de Oliveira (2003), tem priorizado a idéia de descentralização das ações educacionais. Pelo pensamento crítico, a proposta de descentralização representa a possibilidade de democratizar o sistema educacional, permitindo à sociedade civil organizada intervir diretamente nos órgãos responsáveis. Já no âmbito do pensamento neoconservador, a proposta de descentralização caracteriza-se como uma tentativa de flexibilizar a manutenção e a destinação dos recursos educacionais, criando no sistema educacional a mesma lógica existente no mercado.

Assim, os programas de financiamento das reformas educacionais ao destacar maior abertura para a iniciativa privada estimulam o surgimento de diversas propostas de reformulação do sistema de ensino, as quais restringem a problemática educacional às questões de “inovação” metodológica da gestão escolar e do desenvolvimento do currículo. Oliveira, R. (Op. cit., p. 75) afirma que “o mais importante que defender a entrada de artefatos tecnológicos no interior da escola é pensar quais as contribuições desta inserção para implementar um novo projeto-pedagógico”.

25 _{Exemplo: Brasil é membro do BID desde sua criação e possui 11,07% do capital ordinário e do poder de voto} do organismo. O Brasil é um dos maiores tomadores de recursos do BID e os projetos financiados pelo Banco concentram-se atualmente nos setores de reforma e modernização do Estado e redução da pobreza (e.g.: Programa de Administração Fiscal dos Estados; Projeto de Reforma do Setor de Saúde - Reforsus; Programa de Melhorias nas Favelas de São Paulo; Programa Comunidade Solidária) (Fonte: <http://www.mre.gov.br. Acesso em: 04/11/2007).

Objetivando analisar o significado da “inovação”, tendo em vista o tipo de aplicação do conhecimento didático produzido, Veiga (2006, p. 475) classifica a inovação como: “técnica” e “edificante”. Em seus estudos sobre inovação, a autora destaca as características que deverão estar presentes em suas concepções: bases epistemológicas, natureza do processo inovador e resultados da inovação. Quanto à inovação técnica, a autora afirma que “as idéias de eficácia, normas, prescrições, ordem, equilíbrio, permeiam o processo inovador”.

Destaca-se que em nossa pesquisa consideramos a “inovação” como uma série de mecanismos e processos que são o reflexo mais ou menos deliberado e sistemático por meio do qual se pretende introduzir e promover certas mudanças nas práticas educativas vigentes. Ou seja, mecanismos e processos que são o reflexo de uma série de dinâmicas explícitas que pretendem alterar idéias, concepções e metas, conteúdos e práticas escolares, em alguma direção renovadora em relação à existente (GONZÁLEZ; ESCUDERO, 1987).

Concordamos com Hernández et al. (2000, p. 27) quando afirmam que “uma reforma pode mudar a legislação, o vocabulário, os objetivos do ensino, mas talvez não consiga introduzir uma mudança na prática diária da classe. Por outro lado pode existir inovação sem mudança, como se pode produzir uma reforma sem mudança”.

Assim, amparado nas diretrizes da LDB – Lei nº 9.394/1996, regulamentada pelo Decreto nº 2.208/1997, o MEC estruturou o Programa de Melhoria do Ensino Médio (PROMED) – acordo MEC/BID – e o Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP) – acordo MEC/MTb/BID, para o período de 1997-2003, sob gestão da Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC), para implantar a reforma educacional e implementar um novo projeto pedagógico no ensino médio e na educação profissional. “O foco da reforma é a melhoria de qualidade e da pertinência” do ensino médio e “da Educação Profissional em relação ao mercado de trabalho, construindo e fortalecendo parcerias entre sociedade e Estado, entre escola e setor produtivo” (MANFREDI, 2002, p. 173).

Dentre os dois programas, destacamos em nossos estudos o PROEP, resultado do acordo MEC/MTb/BID, por ter repercussões diretas em nosso campo de pesquisa, ou seja, o cotidiano do CEFET-PE. Para atingir os objetivos da reforma da educação profissional, o PROEP contempla expansão e melhoria de infra-estrutura (instalações, equipamentos), capacitação de técnicos e docentes, adequação e atualização de currículos, por meio de três subprogramas:

• transformação das instituições federais de educação tecnológica – programa relacionado aos Cefets e às Escolas Técnicas e Agrotécnicas Federais, para que constituam uma rede de referência para a Educação Profissional no País, englobando ensino, pesquisa e extensão em educação e trabalho.

• reordenamento dos sistemas estaduais de educação profissional – para ampliar e diversificar a oferta de cursos, otimizar o atendimento e evitar duplicidade ou paralelismo nas ações, de modo que se crie uma rede descentralizada de educação profissional em todas as unidades federativas;

• expansão do segmento comunitário – desenvolvimento e fortalecimento de entidades municipais (prefeituras), sindicatos patronais ou de empregados e instituições sem fins lucrativos que atuem ou pretendam atuar no campo da Educação Profissional. (MANFREDI, 2002, p. 174).

Dados de 2002 sobre a execução do PROEP são apresentados por Manfredi (Ibid.):

Até o presente, o Proep assinou 230 convênios para a reforma ou construção de unidades escolares em todo o País, com previsão de investimento total de 476,2 milhões de reais até 2003, distribuídos da seguinte forma:

• instituições federais – 49 convênios = 100,4 milhões de reais; • instituições estaduais - 88 convênios = 169,6 milhões de reais; • segmento comunitário – 93 convênios = 206,2 milhões de reais.

A autora (Ibid.) certifica que os recursos do PROEP eram compostos por dotações orçamentárias do governo federal (25% do MEC e 25% do FAT, por meio do MTE26_{) e 50%}

de empréstimo do BID. Esses recursos foram destinados, prioritariamente, para incrementar o atendimento da Educação Profissional de nível básico e técnico, financiando projetos escolares que visavam à expansão e à melhoria da qualidade desses níveis de ensino.

Em 2003, o Governo Luis Inácio Lula da Silva (Governo Lula) renovou os financiamentos internacionais do BID referentes ao PROMED27 e PROEP28, implementando a segunda etapa das ações.

26 _{MTE – Ministério do Trabalho e Emprego.}

27 _{O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio (PROMED) tem por objetivos melhorar a qualidade e a} eficiência do ensino médio, expandir sua cobertura e garantir maior eqüidade social. Para isso, tem como metas apoiar e implementar a reforma curricular e estrutural, assegurando a formação continuada de docentes e gestores de escolas deste nível de ensino; equipar, progressivamente, as escolas de ensino médio com bibliotecas, laboratórios de informática e ciências e equipamentos para recepção da TV Escola; implementar estratégias alternativas de atendimento; criar 1,6 milhão de novas vagas; e melhorar os processos de gestão dos sistemas educacionais dos estados e do Distrito Federal. Com um orçamento de US$ 220 milhões, dos quais 50% são provenientes de contrato de empréstimo firmado entre o Ministério da Educação e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a outra metade, de contrapartida nacional - sendo U$ 39,3 milhões do Tesouro Nacional e U$ 70,7 milhões dos estados -, o PROMED tem por objetivos melhorar a qualidade e a eficiência do ensino médio, expandir sua cobertura e garantir maior eqüidade social. O acordo entre o MEC e o BID terminou em janeiro de 2007, e agora o programa está em fase de finalização e avaliação (Fonte: <http://www.fnde.gov.br.> Acesso: 08/11/2007).

28 _{O Programa de Expansão da Educação Profissional (Proep) visa à implantação da reforma da educação} profissional, determinada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB). Abrange tanto o financiamento de construção ou reforma e ampliação, aquisição de equipamentos de laboratórios e material pedagógico, como ações voltadas para o desenvolvimento técnico-pedagógico e de gestão das escolas, como capacitação de docentes e de pessoal técnico, implantação de laboratórios, de currículos e de metodologias de ensino e de avaliação inovadoras, flexibilização curricular, adoção de modernos sistemas de gestão que contemplem a autonomia, flexibilidade, captação de recursos e parcerias. O programa decorre do Acordo de Empréstimo nº 1.052/0C-BR, assinado entre o Ministério da Educação e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e tem vigência até maio de 2007. O valor total de investimentos é de US$ 312 milhões, dos quais 50% provenientes do financiamento do BID e 50% de contrapartida brasileira, por meio do Ministério da Educação.

No entanto, em 2004, com a revogação do Decreto nº 2.208/1997 e promulgação do Decreto nº 5.154/2004, propostas de redirecionamento do PROMED e do PROEP são apresentadas, visando a implementação do ensino médio integrado à educação profissional técnica de nível médio. Na compreensão de Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005b, p. 1091- 1092),

No caso da rede federal, o Programa de Melhoria e Expansão da Educação Profissional (PROEP) poderia ser utilizado como fonte de financiamento dessa iniciativa, juntamente com o processo de convencimento político, tanto das instâncias dirigentes quanto da comunidade em geral. [...] No caso das redes estaduais, além do PROEP, também o Programa de Melhoria do Ensino Médio (PROMED) poderia redirecionar seus objetivos e prioridades de financiamento.

Kuenzer (2004, p. 114) vê com desconfiança as proposições de integração do ensino médio com a educação profissional de nível técnico presentes no Decreto nº 5.154/2004, argumentando que só com a definição das prioridades pelo financiamento da educação que se poderão avaliar os interesses do governo na implementação do ensino médio integrado (EMI), ou seja, será “o montante de recursos investidos pelo governo na expansão da versão integrada com qualidade, o indicador de suas verdadeiras intenções”.

Nessa discussão destaca-se a aprovação em 06 de dezembro de 2006, pela Câmara de Deputados do Congresso Nacional, do Fundo de Manutenção da Educação Básica (FUNDEB)29_{, com recursos exclusivos para o oferecimento do ensino médio integrado}

(EMI)30, como também, projetos de lei que criam um Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional e Qualificação do Trabalhador (FUNDEP) encontram-se em tramitação no Congresso Nacional, visando libertar os governos brasileiros dos financiamentos internacionais ainda necessários à manutenção da educação profissional. Diante de um novo quadro relacionado ao financiamento do ensino médio e educação profissional, partimos para compreender as (re)significações do projeto educativo nacional dos anos 2000.

Ao encerrar suas atividades em 2007, o PROEP terá financiado ações em 262 escolas de educação profissional, que terão a capacidade de atender 926.994 alunos(as) em cursos técnicos, tecnológicos e de formação inicial ou continuada (Fonte: <http://www.fnde.gov.br.> Acesso: 08/11/2007)

29 _{Em 20 de junho de 2007 foi sancionada a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e} Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB. Em vigor desde o dia 1º de janeiro deste ano, por Medida Provisória, o novo Fundo substitui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF.

30 _{Para Zibas (2005, p. 1079) “a instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica} (FUNDEB) significa a inusitada criação de uma fonte estável de recursos para a escola média, que tem, historicamente, sobrevivido apenas à sombra do financiamento do ensino fundamental ou, como no caso da recente reforma, atrelada à insegurança e ao alto custo dos empréstimos internacionais”.

1.3 A (RE)SIGNIFICAÇÃO DO PROJETO EDUCATIVO NOS ANOS 2000 E A