6. Fontes do Direito do Trabalho
6.1. Fontes internacionais
A ideia da criação de normas supranacionais destinadas a promover a dignificação do trabalho a uma escala universal é algo que tem acompanhado o desenvolvimento do movimento associativo dos trabalhadores e a evolu- ção das relações económicas a nível internacional.
O direito internacional (ou transnacional) do trabalho caracteriza-se pelo facto de as suas fontes (e as normas que destas derivam) possuírem uma origem supranacional e de terem como finalidade (e conteúdo) principal fixar regras aplicáveis às relações laborais, cuja força vinculativa está dependente da eficá- cia que lhes atribuída ou reconhecida e da respectiva incorporação nas ordens nacionais. Embora seja constituído por um número variado de fontes — com origem, designadamente, em organismos internacionais, acordos bilaterais ou multilaterais entre Estados, ou decisões arbitrais transnacionais —, adquirem particular destaque as normas adoptadas pela Organização das Nações Uni- das e pela Organização Internacional do Trabalho.
6.1.1. Fontes internacionais de carácter geral ou comum
Embora as Convenções da OIT sejam a principal fonte internacional do direito do trabalho, há outros textos legais que, não sendo específicos das relações laborais, contêm normas com repercussão directa nesta área. É o caso da Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (1976) e do Pacto Interna- cional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (1976) — todos aprovados pela Organização das Nações Unidas22.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem consagra no art. 23°: o direito ao trabalho, à livre escolha do trabalho, a condições equita- tivas e satisfatórias de trabalho e à protecção contra o desemprego (n.º 1); o direito, sem discriminação alguma, a salário igual por trabalho igual (n.º 2); o direito a uma remuneração equitativa e que permita uma existência conforme à dignidade humana, e o direito à protecção social (n.º 3); e o direito de todas as pessoas fundar a sindicatos e de se filiar em sindicatos para a defesa dos seus interesses (n.º 4). O artigo 24° da mesma Declaração estabelece ainda que «toda a pessoa tem direito ao repouso e aos lazeres e, especialmente, a uma limitação razoável da duração do trabalho e a férias periódicas pagas».
O Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Cul- turais reconhece o direito ao trabalho (art. 6º), o direito a condições de trabalho justas e favoráveis (art. 7º), o direito à liberdade sindical (art. 8º),
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o direito à segurança social (art. 9º), o direito à assistência das trabalhado- ras em razão da maternidade (art. 10º) e o direito à saúde e segurança no trabalho (art. 12º).
Por sua vez, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos proíbe a escravidão e o trabalho forçado (art. 8º), e reconhece o direito de associação sindical (art. 22º).
A Declaração Universal deve considerar-se recebida de forma au- tomática no ordenamento timorense, como decorre do art. 9º, n.º 1, da Constituição (“a ordem jurídica timorense adopta os princípios de direito internacional geral ou comum”).
Por sua vez, o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais e Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políti- cos, ambos aprovados pela Assembleia Geral da ONU em 1966, entraram em vigor na ordem timorense na sequência, respectivamente, da Resolução do Parlamento n.º 8/2002, de 10-12, e da Resolução do Parlamento n.º 3/2003, de 23-5.
6.1.2. A Organização Internacional do Trabalho
i) Competência e organização interna
A Organização Internacional do Trabalho (OIT)23 — a instituição da
23 ILO (International Labour Organization) na designação em língua inglesa. A Organização Internacional do Trabalho foi criada em 1919 pelo Tratado de Versalhes, que instituiu a Sociedade das Nações, passando, após a 2ª Guerra Mundial, a ser um organismo autónomo da Organização das Nações Unidas.
O texto original da Constituição da OIT foi estabelecido em 1919. Posteriormente, foi objecto de alterações: pela emenda de 1922, em vigor desde 4-6-1934; pela emenda de 1945, em vigor desde 26-9-1946; pela emenda de 1946, em vigor desde 20-4-1948; pela emenda de 1953, em vigor desde 2-5-1954; pela emenda de 1962, em vigor desde 22-5-1963 e pela emenda de 1972, em vigor desde 1-11-1974.
Com a Declaração na Conferência Geral de 10-5-1944 (Declaração de
Filadélfia), os fins e os objectivos da OIT foram redefinidos e a sua competência
alargada. Nessa Declaração foram enunciados como princípios fundamentais da acção da OIT: ‹‹a) o trabalho não é uma mercadoria; b) a liberdade de expressão e de associação é uma condição indispensável para um progresso constante; c) a pobreza, onde quer que exista, constitui um perigo para a prosperidade de todos; d) a luta contra a necessidade deve ser conduzida com uma energia inesgotável por cada nação e através de um esforço internacional contínuo e organizado pelo qual os representantes dos trabalhadores e dos empregadores, colaborando em pé de igualdade com os dos governos, participem em discussões livres e em decisões de carácter democrático tendo em vista promover o bem comum››.
Em 1988, a OIT aprovou a Declaração relativa aos princípios e direitos fundamentais
no trabalho: a liberdade de associação e o reconhecimento efectivo do direito de negociação
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Organização das Nações Unidas (ONU) especializada para as relações labo- rais, e a que Timor-Leste pertence desde 2003 — tem contribuído desde a sua fundação, de forma decisiva, para a criação de um direito internacional do trabalho, uma vez que os princípios e as regras que adopta não só que reflectem o desenvolvimento da actividade económica e das relações de tra- balho a nível global como, principalmente, exercem uma profunda influên- cia na legislação laboral dos Estados, mesmo quando não sejam objecto de incorporação interna24.
A composição da OIT obedece ao chamado princípio do tripartismo, na medida em que é integrada por representantes dos Estados, dos trabalha- dores e dos empregadores. É constituída por três órgãos principais:
— A Conferência Geral dos Representantes dos Membros — é o órgão ple- nário e deliberativo da OIT no qual estão representados todos os Es- tados-membros. Desempenha funções legislativas, competindo-lhe aprovar, por maioria de dois terços, convenções e recomendações. A Conferência reúne anualmente; cada Estado-membro faz-se repre- sentar por dois delegados do governo, um delegado dos sindicatos mais representativos e um delegado das associações patronais (tripar- tidarismo). Os delegados têm direito de voto individual.
— O Conselho de Administração — é o órgão executivo responsável pela concretização dos mecanismos adoptados pela Conferência. É com- posto por cinquenta e seis membros, sendo vinte e oito represen- tantes dos governos, catorze representantes dos empregadores e ca- torze representantes dos trabalhadores. Das vinte e oito pessoas que representem os governos, dez serão nomeadas pelos membros cuja importância industrial seja a mais considerável e os restantes dezoito serão nomeados pelos membros designados para esse efeito pelos de-
efectiva do trabalho das crianças e a eliminação de todas as discriminações em matéria de emprego e profissão.
Em 2008, foi adoptada a Declaração sobre a justiça social para uma globalização justa. Estas três Declarações (vide Anexo) integram o que se designa por “direito constitucional da OIT”.
Por seu turno, o Conselho de Administração da OIT qualificou oito convenções como sendo aquelas que consagram os princípios e os direitos fundamentais do trabalho. São elas: a) a Convenção n.º 87, sobre a liberdade sindical e a protecção do direito sindical (1948); b) a Convenção n.º 98, sobre o direito de organização e de negociação colectiva (1949); c) a Convenção n.º 29, sobre o trabalho forçado (1930); d) a Convenção n.º 105, sobre a abolição do trabalho forçado (1957); e) a Convenção n.º 138, sobre a idade mínima (1973); f) a Convenção n.º 182, sobre as piores formas do trabalho infantil (1999); g) a Convenção n.º 100, sobre a igualdade de remuneração (1951); e h) a Convenção n.º 111, relativa à discriminação no emprego e na profissão (1958).
24 A OIT tem uma implantação (quase) universal, cujo âmbito de acção tem vindo a ampliar-se em consequência da adesão de novos membros; actualmente conta com 187 Estados.
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legados governamentais à Conferência. As pessoas que representem os empregadores e os trabalhadores são eleitas, respectivamente, pe- los delegados dos empregadores e pelos delegados dos trabalhadores à Conferência. A composição deste órgão é renovada de três em três anos. (ver a emenda de 1986 relativa à composição do Conselho). — O Bureau International du Travail (BIT) — é o órgão de execução téc-
nica, composto não por representantes dos Estados como acontece nos restantes órgãos, mas por funcionários contratados. Estes são indepen- dentes dos Estados e de qualquer autoridade externa à OIT, e respon- dem apenas perante esta. O BIT tem como funções a ‹‹centralização e a distribuição de todas as informações relativas à regulamentação internacional das condições dos trabalhadores e do regime de traba- lho e, em particular, o estudo das questões que se propõe submeter a discussão na Conferência, tendo em vista a adopção de convenções in- ternacionais, assim como a execução de quaisquer inquéritos especiais prescritos pela Conferência ou pelo Conselho de administração›› (art. 9º, n.º 4, da Constituição da OIT). O Bureau desenvolve assim fun- ções de formação, de estudo das condições de trabalho e presta apoio técnico aos Estados, sindicatos e empregadores.
ii) Instrumentos jurídicos: convenções e recomendações
Os principais instrumentos jurídicos adoptados pela OIT são as con- venções e as recomendações; são aprovadas pela Conferência e exigem o voto favorável de 2/3 dos delegados25.
As convenções contêm preceitos que se destinam a ser adoptados pelos Estados com assento naquela organização (Estado-membro)26; no
entanto, a sua incorporação ou transposição para o direito interno não é obrigatória, muito embora os Estados-membros estejam comprometidos a
25 A Conferência pode ainda adoptar, por maioria simples, resoluções; constituem meras sugestões relativas à orientação da política da Organização e à realização de estudos que se julgam desejáveis. Cfr. os arts. 15º e 17º do regulamento da Conferência.
26 No que respeita à eficácia em Timor-Leste da convenções da OIT, o primeiro pressuposto a observar tem a ver com a entrada em vigor a nível internacional da própria convenção (o que em regra acontece doze meses após o registo de ratificação por dois Estados-membros); o segundo reside na aprovação para ratificação pelo Parlamento Nacional da convenção (art. 95º, n.º 3, alínea f), da CRDTL); a terceira condição diz respeito à publicação da convenção no jornal oficial. Porque a aplicação na ordem interna está dependente da vinculação internacional do Estado timorense, há ainda que considerar a exigência do registo da ratificação da convenção junto da OIT e o prazo que cada uma estabelece para que essa vinculação internacional produza efeitos a nível nacional, o qual é em regra de doze meses contados a partir da data daquele registo.
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submeter aos órgãos internos competentes a convenção para ratificação, no prazo de um ano após a sua aprovação27. A eficácia vinculativa interna das
convenções não está dependente de uma lei interna específica, mas da res- pectiva ratificação — declaração solene de vinculação à Convenção emitida pelo órgão nacional competente — e posterior publicação no jornal oficial pela entidade nacional competente. Uma vez em vigor, as convenções cons- tituem, no plano material, autênticos tratados internacionais, ficando, por isso, a sua aplicação sujeita à supervisão da OIT28.
Após a sua recepção, as normas das convenções passam a ter força obrigatória interna supra-legal29, o que significa que revogam as normas
nacionais em vigor que se lhes oponham e proíbem a que, no futuro, seja adoptada regulamentação legal que as contrariem30.
Por sua vez, as Recomendações limitam-se a incentivar (a recomen- dar) os Estados a adoptar reformas ou medidas relacionadas com determi- nadas condições de trabalho, não possuindo a eficácia vinculativa das Con- venções. Não dão origem, por isso, a obrigações para os Estados, embora estabeleçam critérios sobre a concretização dos objectivos que consagram31.
27 Refira-se que a não adopção das convenções (incluindo as qualificadas como fundamentais (vide nota 21)) não sujeita os estados-membros a qualquer sanção.
28 Os organismos da OIT responsáveis pelo controlo da aplicação pelos Estados das convenções e das recomendações são a Comissão de Peritos para a Aplicação das Convenções e Recomendações (CEACR) — um órgão técnico que avalia periodicamente o cumprimento dos instrumentos normativos emanados da Organização, competindo-lhe fazer observações e solicitar aos Estados incumpridores informações específicas —, e o Comité da Liberdade Sindical (CLS). As decisões e informações destes organismos têm dado origem a uma doutrina que a que recorrem os decisores nacionais para interpretar e aplicar as normas da OIT.
29 Cf. infra, § 6.3., sobre a hierarquia das fontes de direito do trabalho.
30 Desde a sua fundação (1919), a OIT já aprovou cerca de 190 convenções, as quais versam sobre um conjunto alargado de temas, designadamente a liberdade de associação, contratação colectiva, trabalho forçado, trabalho das crianças e dos jovens, não discriminação, igualdade de oportunidades e de tratamento, administração e inspecção do trabalho, política de emprego, salários, tempo de trabalho, saúde e segurança no trabalho, segurança social, protecção da maternidade, trabalhadores migrantes, trabalho marítimo, trabalho de pesca, trabalho de estiva e o trabalho indígena.
31 Apesar da sua natureza jurídica, as Recomendações são mecanismos importantes por vários motivos. Em geral, funcionam como critério de interpretação das normas que integram as convenções; além disso, permitem antecipar a aprovação no futuro de convenções sobre matérias relativamente às quais não se encontram reunidas as condições para serem objecto de uma fonte jurídica daquela natureza; por fim, são os instrumentos adoptados sempre que uma convenção não é aprovada, permitindo assim à OIT exercer a sua influência sobre os Estados-membros relativamente à matéria em causa.
Nos casos em que a Conferência aprova uma recomendação e uma convenção sobre o mesmo tema, a recomendação funciona normalmente como instrumento complementar da convenção.
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Quando adoptam uma convenção ou uma recomendação, os Esta- dos-Membros devem informar o BIT das medidas tomadas para concretizar os preceitos e os objectivos nelas consagrados, e dos resultados conseguidos. Quer as convenções quer as recomendações (mais as primeira do que as segundas) constituem um quadro de referência não só para a acção sin- dical (em especial nos países novos ou em vias de desenvolvimento), como para a actuação dos Estados no sentido da conciliação do progresso econó- mico com o desenvolvimento social. Por sua vez, as convenções ratificadas dão origem à formação de princípios ou quadros normativos relativamente aos quais os tribunais nacionais devem garantir eficácia.
De acordo com o art. 9º, n.º 2, da Constituição de Timor-Leste32,
as convenções da OIT, ratificadas pelo Estado Timorense e publicadas no jornal oficial (Jornal da República), vigoram na ordem jurídica interna sem necessidade de qualquer outro acto normativo específico, designadamente a sua incorporação num diploma legal interno. No plano da hierarquia das fontes de direito, as convenções da OIT ocupam uma posição infracons- titucional, mas supralegal, o que significa que prevalecem sobre o direito do trabalho nacional; por isso, é ilegal qualquer norma que contrarie as convenções da OIT, quer seja anterior ou posterior à respectiva entrada em vigor na ordem interna.