A função extrafiscal do IPTU

Questões de natureza socioambiental como conservação do meio ambiente, controle da poluição, justiça fiscal, equidade tributária, biodiversidade, ecologia e desenvolvimento sustentável são discutidas de modo sistemático por organizações internacionais dedicadas à proteção do meio ambiente. A partir do final da década de 80 estas questões começaram a ser regulamentadas e a influir no processo decisório das organizações. Consequentemente, até mesmo por uma questão de sobrevivência, aumentou de forma significativa a importância da administração estratégica no âmbito das empresas públicas e privadas, e dentro desta nova realidade, evidenciou-se a necessidade de se desenvolver novos processos e produtos e repensar os já existentes. Neste contexto, se evidencia a questão sobre a possibilidade de correção de rumo do desenvolvimento urbano de uma cidade brasileira, através da aplicação competente e oportuna da função extrafiscal de um imposto importante como o IPTU.

Machado (2014) classifica as funções dos tributos, quanto aos seus objetivos, em três categorias: fiscal, extrafiscal e para-fiscal. Então, tem-se as seguintes definições:

a) Função Fiscal, quando o objetivo principal da tributação é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado.

b) Função Extrafiscal, quando seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico, buscando um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros.

c) Função Para-fiscal, quando seu objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividades que, em princípio, não integram funções próprias do Estado, mas que este as desenvolve através de entidades específicas.

Carrazza (1992) cita o IPTU como um imposto de competência municipal, no qual a aplicação da extrafiscalidade é mais comum, como um dispositivo legal apropriado para a promoção da política de desenvolvimento urbano. Então, deverá ser acionada a extrafiscalidade do IPTU sempre que a progressividade no tempo se dê em razão do não atendimento ao que estiver estipulado no plano diretor do Município, ou quando se configurar o uso inadequado da propriedade, por seu não uso, pelo uso desconforme, pelo uso ineficiente, etc.

A pesquisa de Fabretti (2004) foi baseada no desenvolvimento das noções de Direito, utilizando-se como premissa do sistema de Direito Constitucional e seus subsistemas que são o Direito Administrativo, o Direito Tributário e o Direito Urbanístico para a pesquisa sobre o relacionamento entre o Princípio da Função Social da Propriedade Urbana e a extrafiscalidade favorecedora do IPTU. Ao abordar os diversos tipos de políticas fiscais que podem ser implementadas pelo Poder Público aliadas a um planejamento orçamentário dentro dos limites da responsabilidade fiscal, demonstrou que a extrafiscalidade favorecedora do IPTU pode ser um instrumento ágil e eficaz para fazer com que o município, através de sua autonomia, alcance o preceito do Artigo 5º, inciso XXIII, da Constituição Federal, solucionando problemas urbanísticos referentes ao exercício do direito de propriedade.

De acordo com Melo (2010), os veículos para a concretização de uma política de melhoria do meio ambiente urbano poderiam ser os impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI), bem como suas taxas, contribuições de melhoria e a contribuição de iluminação pública (COSIP), uma vez que por meio deles, pode ser acionada a extrafiscalidade direcionada à proteção ambiental. Deste modo, seria efetivada a aplicação dos princípios jurídicos ambientais da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da cooperação e outros, que dariam legitimidade à política extrafiscal ambiental.

Conforme Feldman (2011), a grande concentração humana e a diversidade de atividades econômicas têm trazido como consequência a degradação ambiental em várias nações do mundo, em seus mais variados aspectos, provocando uma grande preocupação da sociedade brasileira em torno dos problemas ambientais. Em muitos países, a tributação ambiental vem sendo largamente utilizada como instrumento legal de compensação das externalidades decorrentes das atividades econômicas, servindo-se de referência para as políticas públicas de melhoria do meio ambiente. No âmbito tributário, o Brasil dispõe das prerrogativas e dos limites da autonomia municipal para a efetivação da extrafiscalidade dos tributos locais, como instrumento jurídico de promoção da melhoria ambiental. Uma vez que todos os tributos de competência municipal podem ser utilizados para efetivar a tributação ambiental, então, a

solução pode estar situada nos próprios municípios, pois são neles que os problemas ambientais são vivenciados, e o fator local é um aspecto decisivo para a abertura de canais de participação social, elaboração de políticas públicas e fiscalização de sua execução, motivando maior comprometimento social na efetivação das prioridades eleitas a serem adotadas. É no município que está o mais importante instrumento de instrução das políticas públicas destinadas à adoção de programas de melhoria do meio ambiente. Portanto, é na escolha do ambiente urbano das cidades, nesse espaço territorial dotado de identidade econômica, social e política, que se pode instruir uma legislação mais adequada aos interesses locais. Além disso, para efetivar a tributação municipal a serviço da melhoria ambiental, a Constituição Federal por sua vez, assinala aos municípios amplas possibilidades para o IPTU. Sendo assim, permite a aplicação da progressividade e da diferenciação de alíquotas, em associação ao cumprimento da função social da propriedade, expressa, dentre outros fatores, pela função ambiental. Vale salientar que os impostos municipais (IPTU, ISSQN e ITBI) são os tributos mais apropriados para a extra fiscalidade, por não estarem associados a uma contraprestação direta de bens ou serviços aos contribuintes, e por isso, não dependem da alocação prévia de recursos públicos para efetivar a tributação municipal a serviço da melhoria ambiental. Por conseguinte, é o contexto dos municípios, onde se destacam os tributos locais, que pode servir de base para a indução de práticas benéficas ao meio ambiente de interesse local, respeitadas as limitações do poder de tributar. Desta forma, a utilização da função extrafiscal do IPTU pode induzir comportamentos socioeconômicos pró-ambientais de dois modos:

a) Indução positiva, quando ocorre o estímulo mediante desoneração ou isenção tributária, subsídios ou preferência de obtenção de crédito.

b) Indução negativa, efetivada através da majoração do valor do imposto.

Geralmente, ocorre a indução positiva quando a extrafiscalidade instrui a desoneração tributária, por meio da redução das alíquotas, da diminuição da base de cálculo de incidência ou de isenções tributárias. A pesquisadora ressalta ainda o artigo 39 da lei n° 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), o qual assevera que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, estando assegurado o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. O artigo 39 tem como embasamento as diretrizes previstas no artigo 2º, as quais têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.