FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E MEIO AMBIENTE

No art. 170 da Constituição Federal são apresentados os princípios da ordem econômica, dentre os quais destacamos a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente.

Aparecem como princípios distintos, porém, verdadeiramente caminham interligados e inafastáveis quando pensamos na função que a propriedade privada possui para a defesa do meio ambiente.

Vejamos a correlação e a aferição apresentada por José Afonso da Silva:

“Todos os projetos de lei apresentados ao Congresso nacional, instituindo a política de desenvolvimento urbano nortearam-se pelos rumos da proteção ambiental, quer quando declaravam que a política nacional de desenvolvimento seria formulada de modo compatível com a preservação e conservação do patrimônio ambiental, histórico e cultural, paisagístico, arqueológico e da utilização racional de energia; quer quando determinavam que, na promoção do desenvolvimento urbano, se deveria observar, entre suas diretrizes, a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente, assim como do patrimônio histórico, artístico, turístico, cultural, arqueológico e paisagístico; quer, ainda, quando definiam a política urbana como ‘o conjunto de princípios e ações que têm por objetivo assegurar a todos o direito à Cidade’, entendido este como o conjunto de medidas que promovam a melhoria da qualidade de vida, mediante a adequada ordenaçãodos espaços urbanos, de modo a permitir sua adequada fruição pelo homem, preservando-o do processo de espoliação urbana. O Estatuto da Cidade, que proveio do conjunto desses projetos, manteve, em essência, essa orientação”63_.

Inevitável, contudo, pondera o mesmo autor, que o crescimento e o desenvolvimento das cidades, na medida em que necessitam avançar seus territórios e comportar população cada vez mais numerosa também deve se preocupar com a manutenção do meio ambiente local não só para as presentes, bem como para as futuras gerações.

O meio ambiente em que vivemos corresponde ao local onde nos instalamos em sentido macro, portanto importantes são os rios que abastecem a cidade, os campos circundantes do centro metropolitano onde se cultiva os alimentos consumidos, o ar por onde o tráfego aéreo é intenso e inestimável à circulação das pessoas. Mas a importância também em sentido micro, pois a estrutura da cidade onde vivemos e propicia o bem estar da população também faz parte do meio em que vivemos. Dada essa consideração, o texto constitucional emprega a expressão meio ambiente, sem qualquer distinção quanto à característica do meio, se ambiente natural ou artificial. E quanto ao artifical temos o espaço urbano construído, o qual pode ser subdividido no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e os equipamentos públicos (espaço urbano aberto)64. Certo é que indepedentemente da qualidade do meio ambiente resta protegido pela Carta Magna, de modo que desde 1988 a ordem urbanística passou a um relevo que até então pouco destaque tinha. Para os países que cuidam do tema há mais tempo e que desenvolveram e reformaram suas políticas públicas conforme sua adequação e necessidade o direito urbanístico não se restringe mais à estruturação das cidades, não se limita mais a tão só alocar a cidade de modo a estimular seu crescimento, já não mais se resume ao planejamento da cidade como espaço urbano que é, mas engloba todos os aspectos demográficos, econômicos, estéticos e culturais da região. Alcançando a cidade urbana e a cidade rural, abraçando o espaço urbano e o rural, ordenando seu crescimento sem que um colida com o outro, harmonizando a relação campo- cidade65.

64 _{FIORILLO, Celso Antonio Pacheco in TÔRRES, Heleno Taveira (coordenador). Direito tributário} ambiental. São Paulo; Malheiros, 2005, p. 788-789.

Assim, minimamente ponderações deverão existir, especialmente pelo impacto econômico que o desenvolvimento e o crescimento da cidade repercute, daí perceber porque a via da norma tributária indutora se mostra tão necessária.

Neste esteira é de se imaginar que em alguns momentos o imposto predial e territorial urbano será mais significativo pela sua extrafiscalidade que propriemente pelo seu condão eminentemente arrecadatório.

A progressividade de suas alíquotas em razão da função social da propriedade mais que um meio regulador funciona como uma defesa da função social, o que entendemos como função indutora primária desse imposto. Já a variação de alíquotas conforme o uso e a localização do imóvel não deixa de lado sua também faceta indutora, mas nesse caso entregamos a denominação de função indutora secundária.

A classificação não leva em conta a importância da norma indutora. Ambos os casos são igualmente interessantes e devem ser aproveitados ao máximo, dentro da flexibilidade dos limites estabelecidos pela Constituição Federal, limites de ordem econômica e de ordem tributária, mas que se interrrelacionam, podendo um se destacar mais que o outro, mas nunca aplicando um e afastando outro.

A classificação também não leva em conta a ordem cronológica de seu aparecimento constitucional. Desde e o advento da Carta de 1988 o imposto predital e territorial urbano já admitia progressividade de alíquotas no decorrer do tempo a partir do momento que um imóvel não cumprisse sua função social. Já a diferenciação de alíquotas levando em conta o uso e a localização do bem só passou a integrar o texto da Lei Maior com a emenda constitucional nº 29/00, que também introduziu a progressividade de alíquotas em razão do valor venal do imóvel em outra nítida função redistributiva, pois o imposto era majorado conforme a indicação de riqueza que a propriedade imóvel demosntrava.

O último alerta é para não considerar a classificação em razão de sua maior afeição com a ordem econômica ou tributária. Como já desenvolvido em capítulo anterior a norma tributária indutora não considera a finalidade da exação, afinal, continua o IPTU sendo um imposto, logo, arrecadando recursos para o Município. Se num dado momento prevaleceram restrições de ordem econômica quando comparadas a

restrições de ordem tributária, como a legalidade ou a anterioridade, isso não significou o reconhecimento que as limitações ao poder de tributar foram inoperantes. Todos os limitadores (econômicos e tributários) trabalharam em conjunto, cabendo apenas a um ou mais destaque maior em virtude da situação em concreto.

A classificação para função indutora primária e secundária quis apontar que a função social da propriedade como princípio que se perfaz, entre tantos outros que também poderiam ser identificados como primários, representa manto que sempre cubrirá a propriedade privada, ainda que a preferência por um uso específico do imóvel ou sua localização em uma região da cidade em detrimento de outra não esteja sendo atendida.

Se os atos do proprietário são conduzidos dentro dos limites de sua função social, assegurando os objetivos fundamentais da República, então um segundo impacto a norma indutora poderá causar que é a ordenação para o melhor da cidade, para que a cidade possa atingir o máximo dentro do seu potencial. O mínimo (função social da propriedade) é mantido pela norma primária, o máximo (uso e localização) é fomentado pela norma secundária.

A norma indutora primária protege, assegura, garante. Não havendo possibilidade de ficar abaixo do mínimo, que é o princípio constitucional. A norma indutora secundária parte da proteção mínima, estimulando, fomentando, incentivando alcançar o potencial máximo.