CAPÍTULO 1 – POLÍTICAS DE ENFRENTAMENTO ÀS DROGAS NO BRASIL E
1.1 FUNDAMENTOS DAS POLÍTICAS DE ENFRENTAMENTO ÀS DROGAS: OS
A fim de esquematizar os modelos estatais de enfrentamento às drogas
adotados em alguns países, serão trabalhados os três principais, cada qual com
fundamentos e perspectivas diferentes: proibicionismo, abolicionismo e redução de
danos. O primeiro modelo está baseado na proibição ao consumo das drogas,
acompanhada de medidas de força, aparato policial, penitenciário e sanções
legislativas rígidas a consumidores e traficantes. O segundo modelo, abolicionista,
trata essencialmente da descriminalização das drogas. O terceiro modelo se adequa
a uma postura mais moderada de enfrentamento, baseado na desarticulação do
mercado consumidor de drogas a partir de medidas que desestimulam o consumo e
oferecem apoio aos dependentes.
Antes de entrar em cada um dos modelos citados, é necessário conceituar
política social e criminal, já que esses modelos estão embasados nessas políticas.
Será tratado, mais tarde, da necessidade de articulação entre ambas.
As políticas sociais “têm como meta a promoção de uma melhor qualidade de
vida da população em geral, tornando efetivos os seus direitos constitucionais por
meio de políticas de emprego, de capacitação profissional, de saúde e outras ações
de promoção e tutela da dignidade humana”. Já as políticas criminais “atuam
diretamente no fenômeno criminal, prevenindo os fatores etiológicos da criminalidade
e reprimindo-a quando lesionados ou postos em perigo concreto os bens
juridicamente protegidos” (RIBEIRO, 2013, p. 20).
A seguir, apresentam-se os três modelos de enfrentamento às drogas, e cada
uma possui compromisso diferenciado com o desenvolvimento social. A política
proibicionista possui por concepção maior investimento no aparato social, ao passo
que os modelos abolicionistas e de redução de danos possuem maior afinidade com
as políticas sociais.
i. O modelo proibicionista
Desde o século XVI, os europeus foram apresentados a uma gama diversa
de novos produtos e substâncias psicoativas e, a partir de então, houve a contínua
massificação de seu uso por este e outros povos, apesar da falta de conhecimento ou
identificação cultural com as novas substâncias (RIBEIRO, 2013). Por isso, o tema foi
rapidamente tratado como causa de morbidade, merecendo atenção nas ações de
saúde pública. Mas foi apenas no período de transição para o século XX que a
conjugação desses fatores a aspectos morais, religiosos e éticos desencadeou na
reivindicação da proibição de consumo das substâncias psicoativas.
Nesse ínterim, “a alternativa da proibição do consumo de drogas como
estratégia de política pública estava presente de alguma forma em todas as nações
no final do século XIX” (RIBEIRO, 2013, p. 24-25).
Essa política, pautada exclusivamente na proibição, tem origem nos EUA e
veio, como visto, por meio da conjugação de fatores étnicos, religiosos e morais, e o
uso das drogas estava associado diretamente como elemento de insurgência da
violência. Como o combate às drogas estava intrinsicamente relacionado às questões
de moral, de saúde, étnicas e de segurança pública, observou-se maior influência do
modelo proibicionista na elaboração das leis de drogas, com punições severas a
fabricantes, traficantes e usuários, em oposição ao crescente consumo.
A política proibicionista foi paulatinamente sendo ampliada pelos setores mais
conservadores, primeiramente com a edição de leis que proibiam o consumo de
algumas substâncias até alcançar o status de emenda constitucional. A produção em
larga escala das bebidas alcóolicas nos Estados Unidos crescera rapidamente, em
razão dos avanços tecnológicos, aumentando a sua circulação em âmbito nacional. O
aumento do consumo passou a preocupar as lideranças do País, fazendo com que,
aos poucos, fossem adotadas medidas que restringiam o uso de drogas, até abolir por
completo a legalidade de qualquer droga, inclusive o álcool, com ápice na adoção da
18ª Emenda à Constituição dos Estados Unidos (RIBEIRO; ARAÚJO, 2006).
O consumo de drogas passa a ter relevância no cenário político,
principalmente a partir do fim do século XIX, com a intensificação dos Estados Unidos
no controle das substâncias entorpecentes. Isso ocorreu por meio da adoção do
Harrison Narcotics Act (1914), que limitou o uso da cocaína e do ópio apenas nos
casos de prescrição médica, e do Volstead Act, de 1920 a 1933, que proibiu a
fabricação, o comércio e o consumo de bebidas alcóolicas, cujo resultado prático,
porém, foi o fortalecimento das máfias (RIBEIRO, 2013).
Por prever a total proibição do consumo e uso de drogas, esse modelo acabou
por desencadear a criação de organizações de poder paralelo que controlavam o
comércio ilegal nos EUA e na Europa. Inicialmente, essas organizações controlavam
o comércio de álcool, sob o mando da máfia italiana, e a produção e comercialização
de ópio, pelos chineses. Já nas décadas de setenta e oitenta, houve a expansão da
cocaína, controlada pelos colombianos. No leste europeu, o controle do tráfico de
drogas ficou a cargo das organizações russas. Tratava-se de organizações criminosas
com forte poder econômico, influência política e poderio bélico (RIBEIRO; ARAÚJO,
2006).
Hoje, a política de proibição tem como foco o enrijecimento do aparelho de
segurança pública, com o fortalecimento das polícias, do Poder Judiciário e do sistema
penitenciário, com ênfase no controle de fronteiras, no enfrentamento ao tráfico e na
abstinência forçada dos usuários de drogas. “Presume-se que a interdição pela lei
penal, sob ameaça de pena, fará com que os indivíduos alterem seus costumes,
gostos e escolhas, deixando de consumir determinadas substâncias pelo fato de
serem ilícitas” (WEIGERT, 2010, p. 32).
Diante desses aportes, pode-se concluir que
[...] o modelo proibicionista-punitivo tem por fundamento dois
princípios: um de ordem moral-religiosa, que prega a abstinência como
única possibilidade relacional dos indivíduos com essas substâncias,
e outro de ordem higienista, que preconiza o ideal de um mundo livre
de drogas, que conjugados, determinam a proibição de qualquer
modalidade de uso, comércio ou produção dos psicotrópicos
etiquetados como ilícitos, condutas que passaram a ser tipificadas
como crime e sancionados com penas privativas de liberdade e
mesmo, em alguns países, penas corporais (RIBEIRO, 2013, p.
26-27).
A política proibicionista distinguiu “drogas legais e ilegais e [firmou] a
drogas ilegais é a repressão penal”. As proibições aos prazeres são uma restrição à
autonomia do indivíduo, “efeito concreto do processo moralizador”, implementado com
maior ênfase no campo das drogas (WEIGERT, 2010, p. 31).
No caso do Brasil, até o início do século XX, as drogas não eram controladas
pelo Estado, e foi a partir de 1920 que começaram os primeiros movimentos por sua
ilegalidade. O consumo e o tráfico de drogas chegaram, então, ao País, criando
organizações paralelas de poder, instaladas principalmente no Estado do Rio de
Janeiro. Se, por um lado, essas organizações se estruturaram, a política proibicionista
de origem norte-americana também ganhou força, enrijecendo a punição para
traficantes e usuários, condicionando as políticas públicas para o combate criminal e
deixando, em segundo plano, as políticas de saúde e assistência social.
O traço forte da política de drogas, marcada pelo proibicionismo, decorre de
vários fatores que o associam à criminalidade, os quais levam os governos a
adotarem, com maior ênfase, as medidas de segurança em detrimento das ações de
saúde e assistência social. O perfil dos usuários de crack, como se verá a partir da
pesquisa realizada pela Fundação Oswaldo Cruz – FIOCRUZ, a qual mapeou esse
público por meio de uma investigação inédita com abrangência nacional, aponta como
maiores vítimas as populações pobres, marginalizadas socialmente, negros e pardos,
com baixa escolaridade, em situação de vulnerabilidade social (FUNDAÇÃO
OSWALDO CRUZ – FIOCRUZ, 2014).
O crack apenas passou a ser objeto de pauta política, começando
timidamente a ser inserido no planejamento das ações estatais do País, a partir da
década de 2000, com ações governamentais isoladas e inexpressivas. Até então não
havia uma política particularizada para dependentes de crack e/ou similares, como a
merla, pasta base e o oxi
2. A pressão popular para o enfrentamento do problema foi a
razão da inclusão da temática na agenda política, principalmente em decorrência de
a mídia destacar constantemente as cenas de uso em São Paulo e Rio de Janeiro.
Assim, a pressão midiática e o clamor público por respostas governamentais
imediatas resultaram na inclusão do crack na agenda política da campanha eleitoral
para Presidência da República em 2010 pelos principais candidatos, que o abordaram
2 Oxi consiste em um entorpecente que mistura pasta base de cocaína com querose, gasolina, cal virgem ou solvente usado na construção civil; pasta base da cocaína e a merla, ambas derivadas da cocaína, sendo a reunião de folhas de coca com ácido sulfúrico, querosene, cal virgem, concentrando de 40 a 70% de cocaína (FIOCRUZ, 2014).
sob a perspectiva da saúde (candidatos José Serra, do Partido da Social Democracia
– PSDB e Marina Silva do Partido Verde – PV) e da segurança pública (candidata
Dilma Rousseff do Partido dos Trabalhadores – PT). Após a eleição da Presidente
Dilma Rousseff para o seu primeiro mandato, de 2011 a 2014, criou-se o Programa
Crack, é possível vencer, pelo Governo Federal, com previsão para ter continuidade
no segundo mandato, de 2015 a 2018. Trata-se aqui do posicionamento dos três
candidatos mais votados e com maior expressão nacional
3.
Os dados da pesquisa nacional do perfil de usuários de crack feito pela
Fundação Oswaldo Cruz – FIOCRUZ
4relatam cenas de uso em todas as capitais
pesquisadas. Nas últimas duas décadas, o Estado tem alargado sua atuação no
controle ao tráfico e recuperação dos dependentes, primeiramente com políticas
higienistas e proibicionistas (exclusivamente) e, mais recentemente, com normas
jurídicas que incluem o delineamento do sistema nacional antidrogas, reinserção de
usuários e dependentes e previsão dos crimes relacionados ao uso e tráfico de
drogas. Trata-se de normativas mais híbridas, em processo de migração do
proibicionismo total para políticas de redução de danos, como se verá em seguida. O
programa Crack, é possível vencer retrata uma das ações governamentais, com
natureza intersetorial entre os Ministérios da Saúde, Justiça, Educação,
Desenvolvimento Social, Direitos Humanos, Cultura, Esporte.
As políticas higienistas remontam o início do século XX, fortemente ligadas à
ideia de limpeza urbana (engenharia) e de saúde (avanços da medicina). Envolviam
o cenário urbano, a exemplo a derrubada de prédios de habitação coletiva, como
3 A corrida presidencial de 2010 contou no primeiro turno com nove candidatos, e nenhum alcançou a maioria absoluta dos votos, disputando o segundo turno os candidatos Dilma Rousseff, do Partido dos Trabalhadores, e José Serra, do Partido da Social Democracia. José Serra apresentou a proposta de criação de clínicas especializadas para tratamento de usuários de crack, ampliação da oferta de apoio nos CAP’s – Centro de Atenção Psicossocial de Atenção Álcool e Drogas, apoio às famílias, inclusão no SUS do financiamento em clínicas especializadas. O foco do problema foi a saúde pública. Para saber mais, acessar o site do PSDB em http://www.psdb.org.br/wp-content/uploads/2010/10/Programa-de-Governo-Jose-Serra.pdf. A candidata à época e vencedora das eleições, Presidente Dilma Rousseff, também tratou a questão do crack no seu programa de governo para enfrentamento dessa droga, culminando no primeiro ano da sua gestão a criação do programa Crack, é possível vencer.
4 Os resultados do levantamento nacional sobre o uso do crack realizado pela Fiocruz em 2013 podem ser verificados no livro digital “Pesquisa Nacional sobre o uso de crack – Quem são os usuários de crack e/ou similares do Brasil? Quantos são nas capitais brasileiras?”, lançado pela Fundação. Organizado pelos pesquisadores do Laboratório de Informação em Saúde (Lis/Icict/Fiocruz), Francisco Inácio Bastos e Neilane Bertoni, o livro é resultado da parceria entre a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (Senad) e a Fiocruz. A publicação traz uma ampla investigação, que buscou delinear o perfil dos usuários de crack no Brasil e estimar a proporção dessa população nas 26 capitais e no Distrito Federal. A pesquisa servirá para orientar as políticas governamentais e sociais voltadas à população usuária de crack e outras drogas similares. Todas as informações estão disponíveis no site portalfiocruz.br, registradas nas referências ao final desse trabalho.