Como o objetivo principal dessa pesquisa é analisar o grau de relacionamento entre a alocação de recursos públicos em determinadas áreas de atuação governamental no desenvolvimento municipal, desenvolvimento esse sendo avaliado a partir de dois indicadores característicos sendo eles o IDH-M e o IDEB, será apresentado nessa tópico alguns aspectos contábeis envolvidos no tema em debate.
A Contabilidade Aplicada ao Setor Público possibilita a evidenciação dos gastos públicos de diversas formas a partir de diversas classificações orçamentárias (institucional, funcional, estrutura programática, natureza da despesa). Interessa-nos nessa pesquisa a classificação dos gastos públicos por função de governo. A partir das despesas por função de governo dos
municípios analisados nesse trabalho buscar-se-á estabelecer as relações conforme os objetivos da pesquisa já estabelecidos.
As despesas por função obedecem a uma classificação de forma agregada que reflete, de certo modo, as prioridades dadas pelo governo à alocação dos recursos que lhe são disponíveis. (RIANI, 2009).
Como a classificação funcional é obrigatória para todos os entes da federação, pode-se obter, a partir dos dados contábeis consolidados o volume de recursos públicos em áreas específicas como educação, saúde, assistência social, transportes, em qualquer nível de agregação. Pode- se, por exemplo, identificar contabilmente, o quanto foi gasto em educação em um determinado município, em um estado, em uma região ou em todo o país.
De acordo com a Portaria n° 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a função de governo é o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público. Já a subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público.
A Portaria n.º 42/1999 criou uma classificação específica para as Despesas Públicas, obrigando que toda e qualquer despesa nos entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) seja contabilizada obedecendo a essa classificação.
Antes da publicação da referida portaria, as despesas eram classificadas por função do governo, de acordo com os ditames do Art. 2º, § 2º, Inciso I, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Esse mandamento legal estabelecia, em seu Anexo V, a classificação da despesa orçamentária por funções de governo. Em 04 de fevereiro de 1985, foi publicada a Portaria SOF nº 8, na qual, a partir do Adendo VIII ao Anexo 9 da Lei 4.320/64, estabelece uma nova classificação, passando de nove para dezesseis funções. Finalmente, a Portaria MPOG nº 42/1999, determina as vinte e oito funções de governo hoje utilizadas. O Quadro 5 estabelece o comparativo entre esses mandamentos e as funções que estabelecem.
Funções de Governo de acordo com o Art. 2º, § 2º, Inciso I da Lei 4.320/64
Funções de Governo de acordo com a Portaria SOF n.º 8 de 04/02/1985
Funções de Governo de acordo com a Portaria MOG n.º 42/1999
0 – Governo e Administração 1 - Legislativa 01 – Legislativa
1 – Encargos Gerais 2 - Judiciária 02 – Judiciária
2 - Recursos Naturais e Agropecuários
3 – Administração e
Planejamento
03 – Essencial à Justiça
3 - Energia 4 - Agricultura 04 – Administração
4 – Transporte e Comunicação 5 – Comunicações 05 – Defesa Nacional
5 – Indústria e Comércio 6 – Defesa Nacional e
Segurança Pública
06 – Segurança Pública
6 – Educação e Cultura 7 – Desenvolvimento Regional 07 – Relações Exteriores
7 - Saúde 8 – Educação e Cultura 08 – Assistência Social
8 - Trabalho, Previdência e Assistência Social
9 – Energia e Recursos Minerais 09 – Previdência Social
9 – Habitação e Serviços 10 – Habitação e Urbanismo 10 – Saúde 11 – Indústria, Comércio e
Serviços
11 – Trabalho
12 – Relações Exteriores 12 – Educação 13 – Saúde e Saneamento 13 – Cultura
14 – Trabalho 14 – Direitos da Cidadania
15 – Assistência e Previdência 15 – Urbanismo
16 - Transporte 16 – Habitação 17 – Saneamento 18 – Gestão Ambiental 19 – Ciência e Tecnologia 20 – Agricultura 21 – Organização Agrária 22 – Indústria 23 – Comércio e Serviços 24 – Comunicações 25 – Energia 26 – Transporte 27 – Desporto e Lazer 28 Encargos Especiais Quadro 5 - Evolução da Classificação por Funções de Governo
Fonte: Elaboração própria, 2010
Observe-se que a classificação por função vem se aprimorando na medida em que o Estado sente a necessidade de evidenciar de forma mais detalhada a sua atuação nos setores de atividade governamental. Chame-se a atenção para o fato de que o IDH-M acompanhado nesse trabalho se refere ao último divulgado, ou seja, o de 2000, a classificação a ser utilizada é aquela da Portaria SOF n.º 8/1985 em função do banco de dados de origem dos valores das despesas apresentarem justamente as funções vigentes até então.
Muito embora não existam restrições legais à utilização da classificação das despesas por função de governo, pode-se fazer uma separação de acordo da distribuição das competências atribuídas pela Carta Magna aos entes da federação. O Título III, Capítulos I a V da Constituição Federal de 1988, estabelecem uma divisão clara das competências de cada ente, cujo resumo pode-se ser visto no Quadro 6.
COMPETÊNCIAS DA UNIÃO COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS
Relações Estrangeiras Saúde e Assistência Pública Interesses Locais
Defesa Nacional Educação Transporte coletivo
Emissão de moeda Cultura Serviços públicos de interesse
local
Reservas cambiais Transito Ordenamento do solo urbano
Serviço postal e correio aéreo Proteção Documental Proteção do patrimônio histórico e cultural
Telecomunicações Meio Ambiente Educação
Radiodifusão Energia Elétrica
Navegação aérea e aeroespacial
Transporte ferroviário e aquaviário
Transporte rodoviário Portos marítimos, fluviais e lacustres
Recursos Hídricos
Saúde e Assistência Pública
Educação
Quadro 6 - Alocação das competências aos entes da federação Fonte: Elaboração própria, 2010
Note-se que a CF/88 dispõe as atribuições de cada ente de acordo com uma lógica de competência e interesse espacial. Nas competências da União estão aquelas que, de certa forma, são mais abrangentes e que impacta em todo o território da federação a exemplo de relações estrangeiras, defesa nacional e transporte internacional. Já para os Estados aquelas de
interesses mais regionais e para os municípios as de interesse local. Observe que algumas atribuições podem ser atribuídas aos três entes de forma conjunta e harmoniosa.
Em função dessa divisão, pode-se estabelecer um conjunto de funções que são características de utilização pela esfera federal, outras pela esfera estadual, outras pela esfera municipal, podendo haver combinações entre elas. O Quadro 7 mostra essa separação:
FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL
Planejamento X X X Saúde X X X Assistência Social X X X Educação X X X Segurança Pública X Defesa Nacional X Limpeza X Saneamento X X X Transporte Público X
Quadro 7 - Alocação teórica de algumas funções aos entes da federação Fonte: Elaboração própria, 2010
FUNÇÃO DE GOVERNO ESFERA DE GOVERNO
A pesquisa que aqui se apresenta foca, no momento das escolhas das variáveis a serem investigadas nos modelos econométricos, aquelas funções que, ao menos teoricamente, poderia ter maiores afinidades com a gestão municipal.