O saneamento é uma linha de investimento que induz o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida da população. No Brasil, a Lei Nº 11.445 de 2007 estabelece as “diretrizes nacionais para o saneamento básico”, definindo o conjunto de serviços e
infraestrutura de abastecimento de água, esgotamento sanitário, serviços de manejo e destinação de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais.
As empresas de saneamento no Brasil, que operam os sistemas de água e esgoto, pagam mais de R$ 3 bilhões em impostos por ano, a maior parte incidente sobre seu faturamento, ou seja, o alto nível de despesas impede que se conceda uma isenção tributária que, por si só, teria grande impacto socioeconômico e ambiental.
Ao que tudo indica, a justificativa voltada para a desoneração está focada na necessidade de gerar gastos em políticas sociais, fato observado por meio do veto do Presidente da República, à época, sob o argumento de “permitir desoneração adicional de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas sociais em níveis satisfatórios”.
A tributação sobre os investimentos em saneamento básico, que compreendem a melhoria dos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e tratamento de resíduos sólidos, gera externalidades positivas, tais como: i) redução de doenças infectocontagiosas; ii) redução do custo de assistência médica; iii) melhoria da produtividade dos trabalhadores; iv) valorização imobiliária; v) ampliação do setor turismo, entre outras (MENDES, 2011).
O país cresceu significativamente nos últimos anos, exigindo maiores investimentos da sociedade. A despesa do governo federal passou de 19 % para 30 % do PIB entre 1995 e 2009 e a carga tributária imposta pela União, Estados e municípios saltou de 27 % do PIB, em 1995, para mais de 33,6 % em 2009 (MENDES, 2011).
O Brasil foi um dos países que registrou um crescimento econômico e social na última década. Em 2010 experimentou um crescimento de 7,5 % do PIB e se tornou a 7ª maior economia do mundo.
O conceito de gasto público em saneamento, em cada esfera de governo, inclui despesas indiretas com saneamento e a transferência a instituições privadas. São excluídos dos gastos os encargos da dívida que incluem juros e amortização. O gasto municipal é estimado com base na amostra de municípios que incluem as capitais dos Estados e os integrantes das regiões metropolitanas, que totalizam 176 regiões.
O Departamento de Contas Nacionais do IBGE agrega os demonstrativos contábeis dos gastos sociais nos municípios brasileiros levantados pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, consolidando os valores correspondentes ao gasto social municipal.
O método de cálculo relaciona o valor total da despesa do setor público com saneamento referenciado ao valor do PIB em porcentagem. Na tabela 5 abaixo.
Tabela 5: Relação de gasto público em relação ao PIB brasileiro Gasto Federal com saneamento, como proporção do PIB (%) por
ano, segundo itens de gasto Brasil, 1994 a 2010 Investimento em Saneamento Bilhões R$
PIB Bilhões R$ Ano Taxa Investimentos Total (%)
1994 0,13 1995 0,04 1996 0,09 1997 0,13 1998 0,19 1999 0,11 2000 0,11 1179 2001 0,23 1302 2002 0,07 1477 2003 0,03 1379 2004 0,06 2,37 1941 2005 0,09 3,47 2147 2006 0,18 4,32 2322 2007 0,19 4,88 2562 2008 0,21 6,09 2889 2009 0,22 6,99 3140 2010 0,19 6,99 3675
Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2008, modificada pelo autor).
Considerando o período compreendido entre a década de 1950 até o final do século passado, os investimentos em saneamento básico no Brasil ocorreram de forma pontual. Nesse período a Fundação SESP, atual FUNASA, financiava e implantava sistemas de abastecimento de água para pequenas localidades, proporcionando uma melhoria ou ampliação com o surgimento das companhias estaduais de saneamento e o PLANASA nas décadas de 1970 e 1980. A instabilidade de recursos para investimento no Brasil tem sido marcada por uma grande desigualdade e dificuldade de acesso aos sistemas de saneamento, que, recentemente, tem sido mais notado em relação a sistemas de esgotamento sanitário.
O cotejamento dos dados na série histórica pesquisada foi obtido com dados da FUNASA e do ministério das Cidades, nos mais relevantes sites dos órgãos públicos federais no Brasil. Foram identificadas variações de alocação de recursos no setor ao longo dos últimos anos.
No caso de tributação sobre os investimentos em saneamento básico (MENDES, 2011), a instalação ou ampliação de sistemas de água e esgoto, bem como a gestão de resíduos sólidos gera externalidades positivas: redução de custo de assistência hospitalar, redução ou eliminação de doenças infectocontagiosas, melhoria da produtividade dos trabalhadores, acesso à infraestutura urbana, fomento do setor turismo etc. Segundo Mendes (2011), no Brasil, as empresas de saneamento pagam mais de R$ 3 bilhões em impostos por ano, a maior parte incidente sobre seu faturamento. Uma recente tentativa de desonerar a
tributação do setor, embutida na Lei Nº 11.445, de 2007, foi vetada pelo Presidente da República, sob o argumento de que “permitir desoneração adicional de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas sociais em níveis satisfatórios”.
A apreensão com os efeitos dos gastos públicos na economia é recorrente, especialmente se forem observados os impactos deles em relação ao crescimento econômico. De forma geral, a população anseia por uma boa utilização dos recursos, em função de existirem limitações para a expansão dos recursos das receitas que alavancam a melhoria dos gastos pessoais por habitante da chamada renda per capita. Outro ponto importante refere-se aos países que passam por processos de estabilização econômica, em que o ajuste fiscal é uma peça basilar na política macroeconômica. Esses pontos reforçam a necessidade do aumento da produtividade dos gastos públicos.
Segundo Cândido Junior (2001), diversos trabalhos teóricos e empíricos (ASCHAUER, 1989; BARRO, 1990; CASHIN, 1995; RAM, 1986) entendem que os gastos públicos podem elevar o crescimento econômico por meio do aumento da produtividade do setor privado. Os serviços de infraestrutura (transportes, telecomunicações e energia) e a formação de um sistema legal e de segurança, que preservem os direitos de propriedade e a defesa nacional, são alguns exemplos de atividades que servem de insumos para o setor privado. Além disso, a recente teoria do crescimento endógeno ressalta o fato de as externalidades positivas dos bens públicos e semipúblicos elevarem os retornos privados, a taxa de poupança e acumulação de capital, uma vez que, se não fosse pelo governo, esses bens seriam subofertados. Por outro lado, uma expansão dos gastos públicos financiados por impostos distorcidos e a ineficiência na alocação dos recursos podem superar o efeito positivo dessas externalidades. Adicionalmente, autores como Srinivasan (1985), Buchanan (1990) e Bhagwati (1982) defendem a ideia de que os gastos públicos são improdutivos e não geram nenhum produto adicional porque são apenas resultantes de interesses de grupos (o problema do rent-seeking).
Ainda, segundo Cândido Junior (2001), no Brasil, estudos recentes também exploram efeitos do capital público sobre o crescimento econômico e a produtividade. Ferreira (1996) e Malliagros (1998) encontram evidências de uma forte relação entre investimentos em infraestrutura (energia, telecomunicações e transportes) e produto. Segundo esses trabalhos, a elasticidade-renda de longo prazo desses investimentos varia de 0,55 a 0,70. Já os trabalhos de Rocha e Teixeira (1996) e de Cruz e Teixeira (1999) analisam a relação entre investimentos públicos e investimentos privados, tentando identificar relações de ou de substituição.
Segundo Cândido Junior (2001), é possível enumerar algumas principais medidas que afetam a produtividade dos diversos tipos de gastos públicos:
Redução de gastos com pessoal utilizando-se do instrumento de queda do salário real leva em geral à deterioração da qualidade na provisão dos serviços públicos. Essa medida gera desestímulo, perda de pessoas qualificadas e bem treinadas e corrupção. A forma mais produtiva seria buscar reduzir o excesso de funcionários (principalmente os sem aptidões) e elevar os salários dos mais competentes. Diversos trabalhos teóricos e empíricos (ASCHAUER, 1989; BARRO, 1990; CASHIN, 1995; RAM, 1986) entendem que os gastos públicos podem elevar o crescimento econômico por meio do aumento da produtividade do setor privado. A ideia de aumento dos gastos públicos para estimular a demanda agregada e o crescimento econômico foi defendida por Szmrecsányi (1982).
Os subsídios e as transferências são geralmente utilizados com o objetivo redistributivo: incentivar a instalação de indústrias ou de fábricas em uma região, garantir a renda de um determinado setor produtivo (como a agricultura), e reduzir a pobreza (benefícios assistenciais). No entanto, muitos dos programas de subsídios e de transferências podem não ser bem focalizados e acabar beneficiando pessoas que estão acima da linha de pobreza (por exemplo: subsídio no financiamento da casa própria, que gerou o passivo do Fundo de Compensação de Variações Salariais FCVS). No caso de subsídios à produção, gera distorções de preços, o que beneficia alguns setores em detrimento de outros e implica perda de eficiência alocativa.
Os investimentos públicos, para serem eficientes, devem ser alocados em setores que geram externalidades positivas, e devem ser complementados pelos investimentos privados em vez de competir com eles. O setor de infraestrutura e os programas de pesquisa e desenvolvimento são exemplos clássicos de investimentos públicos que complementam os investimentos privados. Dispêndios em educação básica também podem ser considerados investimento público na formação de capital humano. Segundo Scheibe (2010), existe a necessidade de valorização e formação do corpo docente, principalmente para as áreas afetas ao ensino básico brasileiro.
Em determinados países, os gastos em educação superior competem com os gastos em educação primária. Segundo Chu et al. (1996), estimativas do Banco Mundial para a Tanzânia indiciam que o custo de oportunidade de enviar um estudante para a universidade equivale a não enviar 238 estudantes para a escola primária. Logo, uma realocação de recursos da educação universitária para a educação primária poderia aumentar o bem-estar social.
Um aumento de eficiência também poderia ser conseguido se majorados os gastos em saúde preventiva e primária, cujo retorno é elevado, e cujos custos por habitante são baixos. Essa política poderia poupar recursos e substituir gastos destinados à área de medicina preventiva. Portanto os gastos com saneamento básico incluindo acesso à água potável, complementados com programas de imunização, e atenção básica a saúde de recém-nascidos são medidas sugeridas pelo World Health Organization (1986) como a forma mais eficiente de tornar a população mais saudável, principalmente nas regiões mais pobres.
Nos programas sociais, há ineficiência decorrente da grande proporção de gastos nas atividades-meio em detrimento das atividades-fim. Com isso, gastos elevados com pessoal e com atividades administrativas acabam tomando recursos destinados a atender diretamente aos objetivos finais.