Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Economia
ENSAIOS SOBRE O DESEMPENHO DAS COMPANHIAS
ESTADUAIS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO
NO BRASIL
Alvaro Bittencourt Henrique Silva
Orientador: Prof. Dr. Benjamin Miranda Tabak
ÁLVARO BITTENCOURT HENRIQUE SILVA
ENSAIOS SOBRE O DESEMPENHO DAS COMPANHIAS ESTADUAIS
PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E
ESGOTAMENTO SANITÁRIO NO BRASIL
.Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Economia da Universidade católica de Brasília, como requisito para obtenção de título de Doutor em Economia.
Orientador: Prof. Dr. Benjamin Miranda Tabak
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB
05/09/2013
S586e Silva, Álvaro Bittencourt Henrique.
Ensaios sobre o desempenho das companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil. / Álvaro Bettencourt Henrique Silva – 2013.
175 f.; il : 30 cm
Tese (Doutorado) – Universidade Católica de Brasília, 2013. Orientação: ProfªDr. Benjamin Miranda Tabak
1. Desempenho. 2. Abastecimento de água. 3. Custos. 4. Serviços de saneamento. 5. Economia. I. Tabak, Benjamin Miranda, orient. II. Título.
Tese de autoria de Álvaro Bittencourt Henrique Silva, intitulada “
ENSAIOS SOBRE O
DESEMPENHO DAS COMPANHIAS ESTADUAIS PRESTADORAS DE
SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO
SANITÁRIO NO BRASIL
”
,
apresentada como requisito para obtenção do grau de Doutor em Economia da Universidade Católica de Brasília em 27/07/2013 defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:Prof Dr. Benjamin Miranda Tabak. Orientador
Curso Economia UCB
Prof Dr. Tito Belchior Moreira. Examinador interno Curso Economia UCB
Prof Dr. Rogério Boueri Miranda. Examinador externo Curso Economia UCB
Prof Dr. Geraldo Silva e Souza. Examinador externo
Profª Drª. Solange Maria Guerra. Examinadora externa
.
“O sucesso é ir de fracasso em fracasso sem perder entusiasmo”.
SILVA, Álvaro Bittencourt Henrique. Ensaios sobre o desempenho das companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil. 109 f. Tese (Doutorado em Economia)– Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2013.
Esta tese faz duas avaliações comparativas do desempenho das 26 companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário existentes no Brasil. O estudo mensura a eficiência baseada na função de custos apóia-se em dados em painel e utilizando modelo da fronteira estocástica. Nessa comparação, as companhias foram comparadas segundo o “System dynamic panel-data estimation”, totalizando 142 números de observações com a variação de 26 grupos de painéis utilizando-se a variável ANO da base de dados do sistema nacional de informação em saneamento – SNIS. Os dados comparados compreendem o período de 1995 a 2008. Na modelagem observa-se que os dados de 2003 a 2008 mostraram mais consistências e serviram de base para este estudo. Nos modelos adotados o custototal foi normalizado pelo preço do insumo trabalho (Wit), que é função dos preços dos insumos do capital (C1 ) e do consumo de energia (it E3 ) normalizados pelo preço it do trabalho, que também é função da produção de água (Yit). Os insumos de capital e energia foram os que apresentaram maiores significâncias no modelo adotado.
This thesis makes two essays the performance of 26 State companies providing services of water supply and sanitation in Brazil. The study measures the efficiency based on cost function based on panel data using stochastic frontier. In this comparison, companies were compared according to "System dynamic panel-data estimation" totaling 142 comments numbers with the variation of 26 groups of panels using the variable base year of the national information system on sanitation-SNIS. The data include 1995 period compared to 2008. In modeling found that data from 2003 to 2008 showed more consistency and data were used for this study. The econometric model was normalized by the total cost price of labour input (Wit)) which is a function of capital inputs prices (C1 ) and energy consumption (it E3 ) it normalized by the price of the work that is also water production function (Yit). The inputs of capital and energy were the ones that had the highest significance on the model adopted.
Tabela 1: Estratificação da população brasileira por municípios ... 23
Tabela 2: Distribuição dos recursos federais na LOA 2011 no PAC. ... 28
Tabela 3: Recursos programados para investimento em saneamento (R$ 1,00) ... 29
Tabela 4: Porcentagem da população com sistemas de água e esgoto por região ... 29
Tabela 5: Relação de gasto público em relação ao PIB brasileiro... 31
Tabela 6: Resultados da estimativa da função de custos (2003-2008 por UF) ... 54
Tabela 7: Teste de hipótese H0 No=0, NE=0, CO=0, S=0 ... 58
Tabela 8: Teste de hipótese -H0 (não há correlação) ... 58
Tabela 9: Teste de Sargan H0 - restrição de sobre identificação são válidas ... 59
Tabela 10: Dados das empresas de saneamento da Região Norte Brasileira ... 61
Tabela 11: Dados das empresas de saneamento da Região Centro-Oeste Brasileira ... 62
Tabela 12: Dados das empresas de saneamento da Região Sul Brasileira ... 63
Tabela 13: Dados das empresas de saneamento da Região Sudeste Brasileira ... 64
Tabela 14: Dados das empresas de saneamento da Região Nordeste Brasileira ... 65
Tabela 15: Resultados do modelo da fronteira Estocástica: Time - varying inefficiency model. ... 67
Tabela 16: Correlação entre a variável depende e o valor predito ... 68
Tabela 17: Perda de água por companhia estadual. ... 69
Tabela 18: Dados gerais de sistemas de abastecimento de água. ... 72
Tabela 19: Relação das informações primárias SNIS ... 94
Tabela 20: Informações econômico - financeiras, extraídas dos balanços contábeis SNIS. .... 94
Tabela 21: Informações operacionais de sistema de esgotamento sanitário SNIS ... 94
Tabela 22: Relação das informações primárias SNIS (Informações financeiras.) ... 95
Tabela 23: Informações Gerais SNIS ... 95
Tabela 24: Relação das Informações primárias SNIS (Informações sobre a qualidade dos serviços) ... 96
Tabela 25: Relação dos indicadores e suas respectivas fórmulas. ... 97
Tabela 26: Indicadores operacionais dos sistemas de esgotamento sanitário ... 97
Tabela 27: Indicadores gerenciais - SNIS ... 97
Tabela 28: Relação dos indicadores e suas respectivas fórmulas (contnuação) ... 98
Tabela 29: Indicadores econômico - financeiros, construídos com dados extraídos dos balanços contábeis. SNIS ... 98
Gráfico 1: Brasileiros sem acesso a água, esgoto e banheiros (milhões de pessoas). ... 23
Gráfico 2: Região Norte do Brasil com 6 empresas ... 61
Gráfico 3: Região Centro-Oeste Brasil ... 62
Gráfico 4: Região Sul Brasil ... 63
Gráfico 5: Região Sudeste Brasil... 64
Gráfico 6: Região Nordeste Brasil... 65
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas. AED Análise Envoltória de Dados.
AGESPISA Águas e Esgotos do Piauí.
ANA – Agência Nacional de Águas.
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Mundial
BRICS Brasil, Rússia, Índia e China.
CAEMA Companhia de Saneamento Ambiental do Maranhão.
CAER Companhia de Águas e Esgotos de Roraima.
CAERD Companhia de Águas e Esgotos do Estado de Rondônia.
CAERN Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte.
CAESA Companhia de Água e Esgoto do Amapá.
CAESB Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal.
CAGECE Companhia de Água e Esgoto do Ceará.
CAGEPA Companhia de Água e Esgotos da Paraíba.
CASAL Companhia de Saneamento de Alagoas.
CASAN Companhia Catarinense de Águas e Saneamento.
CEDAE Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro.
CESAN Companhia Espírito Santense de Saneamento.
CO Centro Oeste
COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento.
COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais.
CORSAN Companhia Riograndense de Saneamento.
DEA Data envelopment analysis .
DESO Companhia de Saneamento de Sergipe.
EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento.
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador. FUNASA – Fundação Nacional de Saúde.
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano JICA Japan International Cooperation Agency.
KWh Kilowat Hora
MCID – Ministério das Cidades. MS – Ministério da Saúde. NE – Nordeste
NO – Norte
OGU – Orçamento Geral da União ONU – Organização das Nações Unidas.
PAC 1 – Plano de Aceleração do Crescimento 1 PAC 2 – Plano de Aceleração do Crescimento 2. PIB – Produto Interno Bruto
PLANASA – Plano Nacional de Saneamento.
PLANSAB Plano Nacional de Saneamento Básico.
PMSS Plano de Modernização do Setor de Saneamento.
PNRH – Plano Nacional de Recursos Hídricos PNSB – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico. S – Sul
SAAES – Serviços Autonomos de Água e Esgoto.
SANEAGO Saneamento de Goiás.
SANEATINS Companhia de Saneamento do Tocantins.
SANEMAT Companhia de Saneamento de Mato Grosso.
SANEPAR Companhia de Saneamento do Paraná.
SANESUL Empresa de Saneamento de Mato Grosso do Sul.
SE – sudeste.
SESP – Serviço Especial de Saúde Pública.
SFA Stocastic Frontier Analysis (fronteiras estocásticas determinísticas).
SNIS Sistema Nacional de Informação em Saneamento.
STATA Data Analysis and Statistical Software
PROSAB Programa de Pesquisas em Saneamento Básico
1 INTRODUÇÃO ... 15
2 Objetivo Geral ... 20
2.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 20
3 Justificativa e relevância do tema proposto ... 21
3.1 GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL ... 29
3.2 BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA DE SANEAMENTO NO BRASIL ... 34
4 REVISÃO DA LITERATURA ... 39
5 Aspectos metodológicos... 46
5.1 O SANEAMENTO NO BRASIL E A DISTRIBUIÇÃO ESPACIAL. ... 48
5.2 REPRESENTATIVIDADE DA AMOSTRA DO SNIS ... 49
5.3 VISUALIZAÇÃO ESPACIAL DA DISTRIBUIÇÃO DOS NÍVEIS DE ATENDIMENTO NO BRASIL ... 51
6 ANÁLISE DOS RESULTADOS DAS ESTIMATIVAS DA FUNÇÃO DE CUSTO 52 6.1 MODELO DINÂMICO COM DADOS EM PAINEL ARELLANO – BOVER / BLUNDELL – BOND ... 52
6.1.1 A constituição do modelo dinâmico com dados em painel ... 52
6.1.2 Modelos Lineares de Dados em Painel ... 53
6.1.3 Aplicação da função custo das empresas de saneamento brasileiras baseado no modelo dinâmico com dados em Painel ... 53
6.1.4 Resultados obtidos das empresas de saneamento por região geográfica do Brasil ... 59
6.2 MODELO DE FRONTEIRA ESTOCÁSTICA COM DADOS EM PAINEL ... 66
6.2.1 A utilização da fronteira estocástica ... 66
6.3 AVALIAÇÃO DOS DADOS DO SNIS RELACIONADOS ÀS EFICIÊNCIAS DAS EMPRESAS ... 69
7 CONCLUSÕES ... 73
REFERÊNCIAS ... 76
BRASILEIRAS RELATIVO AO SNIS 2008 COMPREENDENDO O CÓDIGO A DESCRIÇÃO E A UNIDADE DE CADA DADO COLETADO PELO SISTEMA ... 94 ANEXO 2: DADOS DO SNIS UTILIZADOS NA MODELAGEM ECONOMETRICA. ..
1 INTRODUÇÃO
O acesso à água deve ser voltado a garantir a sobrevivência das pessoas, levando em consideração critérios de eficiência e equidade e os direitos da cidadania. A água possui funções econômicas ligadas às atividades produtivas, sendo empregada em todo processo produtivo, mas deve ter a sua extração dos aquíferos feita de forma controlada (CASTRO, 2006).
No ano 97 DC, na era "curatos aquarium", Sextus Julius Frontinus, diretor do serviço de água de Roma, escreveu um tratado sobre abastecimento de água, “De Aquis Urbis
Romae” (livro em dois volumes sobre o gerenciamento do sistema de abastecimento de água
da cidade de Roma). Os conceitos de gestão de serviços continuam sendo um dos desafios de funcionamento dos sistemas de saneamento ainda no século XXI (HANSEN, 2012).
No campo da saúde pública, Snow (apud HELLER, 2003) estudou o modo de transmissão da cólera, em 1849, seguido por um tratado mais detalhado em 1855, cuja investigação baseou-se na qualidade do abastecimento de água da epidemia de Soho de 1854. Naquela época já se comprovava cientificamente a associação da qualidade da água consumida pela população e a incidência de cólera, doença que vitimou milhares de pessoas. Sanitaristas, como Chawick (apud ASHTON; UBIDO, 1991), já defendiam o saneamento como forma de melhoria da qualidade de vida e, consequentemente, a melhoria das situações econômicas locais.
Como a população mundial continua crescendo, o uso da água por pessoa aumenta no mesmo patamar. No entanto, o fornecimento de água potável é finito e está ameaçado pelo aumento da poluição, principalmente dos manaciais e do solo que transportam as águas superficiais e subterrâneas. Para evitar uma crise da água, muitos países buscam a linha da conservaçào dos manaciais, que possui relação direta com a redução da poluição.
Com a demanda crescente de água, por um lado, e o seu abastecimento limitado aos manaciais, que tendem a ficar mais poluídos, espera-se uma regulação ambiental eficiente do governo; por outro lado, muitos países em desenvolvimento enfrentam escolhas difíceis entre o desenvolvimento acelerado e a preservação ambiental. As populações continuam com crescimentos importantes, principalmente nos países emergentes como Brasil, India e China. As informações do Censo Demográfico 2010, que apresenta os resultados do último censo demográfico e foi divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mostram que a população brasileira cresceu 12,3% na década de 2000, quando havia 169,8 milhões de habitantes no início do período, e chegou a 190,7 milhões de habitantes no Brasil (IBGE, 2010). No entanto, o crescimento populacional esbarrará no limite de capacidade do planeta para abastecer com água e alimentos. As condições atuais da terra diferem das que havia há 2.000 anos atrás, quando a população era de menos de 3% de seu tamanho atual. Crescentes exigências de água para a agricultura irrigada, o consumo humano (municipal), a necessidade doméstica e industrial estão impondo forte impacto frente à oferta do recurso de água disponível entre as áreas e os tipos de uso nas diversas atividades humanas.
Além de garantir a sobrevivência da humanidade, a água tem sido utilizada para diversos fins, como na geração de energia, na agricultura, na integração aos sistemas de saneamento, no transporte hidroviário e na recreação. Os modelos dos sistemas de saneamento são, na grande maioria, constituídos por serviços públicos estaduais, distribuídos em 26 companhias estaduais de saneamento e serviços municipais no Brasil. Dos 5391 Municipios abastecidos por rede de água 45,5% são administrados pelos Municípios, 68,8 % são de responsabilidade das companhias estaduais, 8,4 % possuem gestão particular e 0,5% apresentam gestão federal, segundo PNSB 2008 (BRASIL, 2008).
Os sistemas de saneamento são condições basilares para a formação da infraestrutura necessária para o desenvolvimento de um processo de fabricação, comércio de bens e serviços e qualidade de vida. Essa infraestrutura urbana constitui-se ferramenta básica para o desenvolvimento das atividades industriais e comerciais locais.
saneamento rurais de abrangência regional são observados no estado do Rio Grande do Norte, que trata a água em estações de tratamento de médio e grande porte, e distribui água tratada em extensas adutoras conhecidas, como “adutoras do sertão”, que garantem água tratada às comunidades rurais do sertão do Estado. Esse modelo utiliza a concentração de tratamento de água em médios municípios, o que permite um ganho de escala na ETA, e volta-se para a sustentabilidade desses sistemas de água e esgoto associados aos contextos locais que estão sendo beneficiados. O saneamento possui diversas vertentes como a intervenção em Engenharia, a redução de doenças evitáveis, a salubridade ambiental, o desenvolvimento econômico e o fortalecimento da cidadania. Nesse sentido, os sistemas de saneamento são parte do complexo sistema do espaço urbano, que incluem uma teia formada pelas redes urbanas de água e esgoto, pelas adutoras e estações de tratamento de água e pelas redes coletoras, emissários, estações elevatórias e estação de tratamento de esgoto.
As empresas de saneamento no Brasil utilizam o conceito de saneamento tanto para os sistemas de abastecimento de água como para os sistemas de esgotamento sanitários. A legislação brasileira permite que esses serviços, quando organizados, podem receber a cobrança sob a forma de tarifa, utilizando empresas. Em casos mais raros, existe a incorporação do serviço prestado de coleta e tratamento de resíduos sólidos dentro das companhias municipais de água e esgoto, com a participação das prefeituras locais.
No presente estudo, serão analisados os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário das companhias estaduais de água e esgoto existentes no Brasil, e baseados nas informações do Sistema Nacional de Informação em Saneamento SNIS 2008, que contempla uma série temporal de dados de 14 anos de 1995 até 2008 havendo falta de notificação por algumas empresas estaduais. As informações anuais são mais confiáveis e uniformes a partir de 2003, aparentemente porque o Ministério das Cidades tem exigido como forma de seleção para financiamento o preenchimento das informações anuais do sistema.
segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico PNSB (IBGE, 2010), mostram que houve acréscimo na rede coletora de esgoto no Brasil, que passou de 33,5% no ano 2000 para 45,7% em 2008. Na Região Sudeste 69,8% dos domicílios tinham acesso à rede coletora, seguida pela Região Centro Oeste, que contava com 33,7%, seguida pela Região Sul com 30,2% de cobertura, e a Região Norte com 3,5% dos sistemas de esgotamento sanitário.
A administração de empresas de saneamento pode ser pública, privada ou mista. A diferença marcante entre empresa pública e empresa privada está na natureza jurídica de formação da sociedade e nos objetivos de cada uma delas. As empresas privadas buscam o lucro, minimizando a redução de custos de operação, com atenção voltada para o desempenho econômico dirigido às parcelas dos sistemas mais rentáveis e de maior capacidade de retorno do investimento, baseado na lógica de retorno do investimento econômico que as viabiliza. As empresas públicas, por outro lado, apresentam forte interferência política voltada não só ao aspecto econômico, mas também aos anseios sociais. Existem medidas de eficiência com técnicas relacionadas à função de produção, à eficiência econômica e aos cálculos derivados da função de custos (FERRO et al., 2011). Entre os processos que possibilitam agregar uma ferramenta comparativa de eficiência nos serviços públicos e privados, pode-se destacar: as medidas de produtividade parcial, as medidas de eficiência média por meio de técnicas econométricas, como mínimos quadrados ordinários, as fronteiras não paramétricas, por meio do modelo “data envelopment analysis DEA” e as fronteiras determinísticas e estocásticas “stochastic frontier analysis” – SFA, cada qual com vantagens e desvantagens (FERRO et al., 2011).
Dentro da ótica jurídica, as legislações do setor não fazem distinção entre operadores privados e públicos, exigindo-se de todos, patamares mínimos de eficiência e desempenho das empresas que executam serviços públicos. Esses sistemas legais foram analisados por Bohoslavsky (2011) para a América Latina e por Hantke-Domas e Jouravlev (2011) para sistemas ingleses e norte-americanos.
Nesta pesquisa procura-se compreender melhor como está se comportando o setor de saneamento brasileiro, em função dos programas federeais de incentivo e fortalecimento do setor, ao longo de seis anos, compreendidos de 2003 a 2008.
Como fonte primária de informação, adota-se o Sistema Nacional de Informação em
estaduais de saneamento representam o maior número de contribuintes e as maiores cidades brasileiras, limitam-se neste estudo essas empresas de saneamento que estão distribuídas em todas as 27 (vinte e sete) Unidades da Federação Brasileira.
O Brasil aprovou em 2007 a lei conhecida como a Lei do Saneamento – Lei nº 11.445/2007 (BRASIL, 2007), regulamentando o setor de saneamento brasileiro. O marco legal representa avanços para o setor de saneamento que tentava a regulamentação nas duas últimas décadas, tendo estabelecido as diretrizes nacionais para a organização, o planejamento, a prestação, regulação, fiscalização e o controle social do saneamento básico.
O Plano Nacional de Saneamento Básico (BRASIL, 2011a) encontra-se em processo final de aprovação e constitui-se como eixo basilar da política federal para o saneamento básico. Esse instrumento é fundamental para a orientação da capacidade organizacional do Estado na condução da política pública de saneamento básico. Essa organização das metas e estratégias da política de governo aponta, para um horizonte de possível solução, as duas próximas décadas, que devem buscar a universalização do acesso aos serviços, contemplando os sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos urbanos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
2 OBJETIVO GERAL
Constitui-se como objetivo geral desta pesquisa medir a eficiência das companhias estaduais de saneamento, utilizando dados em painel de modelos econométricos, bem como analisar dados mais relevantes do setor de saneamento ligados à eficiência das empresas. Estabelecer ensaios sobre o desempenho das companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil.
A tese pretende contribuir para um debate mais aprofundado dos modelos econométricos e seus respectivos impactos das companhias de água nos Estados que foram concebidas como empresas mistas, mas que têm sofrido transformações, aproximando-se de empresas parcialmente privadas ou totalmente privadas.
2.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Esta tese busca avaliar o desempenho das companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil com base em dois artigos.
A aplicação de um modelo que avalia a função custo das companhias estaduais prestadoras de serviços de abastecimento de água e de esgoto sanitário, utilizando o sistema STATA e os modelos econométricos de custo, segundo modelo proposto por Arellano e Bond (1991).
A aplicação de um segundo modelo, baseado na fronteira estocástica de dados em painel, da função custo das empresas de saneamento brasileiras, verificando a adequação dos dados conseguidos e os erros encontrados no modelo.
3 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA PROPOSTO
Atualmente 31 países, que representam menos de 8% da população mundial, enfrentam escassez de água de forma crônica. Até o ano de 2025, no entanto, 48 países devem enfrentar a escassez de água, afetando mais de 2,8 bilhões de pessoas 35% da população projetada do mundo. Entre os países que podem enfrentar esse problema nos próximos 25 anos estão Etiópia, Índia, Quênia, Nigéria e Peru. Parte de outros grandes países como a Índia e a China, já enfrentam problemas de saneamento importantes que estão sendo observados .
Em grande parte do mundo, a poluição da água, a coleta e o tratamento dos resíduos sólidos de forma inadequada, associados à falta ou inadequação da gestão da água já causam sérios problemas de saúde pública. Hinrichsen, Robey e Upadhyay (2005) relacionam doenças à água como a malária, cólera, febre tifóide, esquistossomose ou contaminação química, as quais afetam milhões de pessoas a cada ano. O problema de escassez de água não é um fato isolado no Brasil e, em determinados países, o problema é ainda mais grave. O aumento da região desertificada e o aumento populacional têm marcado a transição do século XX para o século XXI, em que a população mundial passará de 6 bilhões de pessoas, no ano 2000, para 8,9 bilhões no ano de 2050 se for considerado um valor médio, que pode variar de 7,4 bilhões a 10,6 bilhões, com as estimativas mais altas e mais baixas estimadas para o crescimento populacional. O quadro de carência é observado com maior preocupação nas bacias hidrográficas com maiores índices de urbanização, que possuem maior lançamento de efluentes não tratados e falta de aplicação em sistemas de tratamento de esgoto, segundo Hinrichsen, Robey e Upadhyay (2005).
O aparecimento dos sistemas de abastecimento de água em aglomerados urbanos surgiu a partir do fim do século XVII, na Inglaterra e na França. Esse período caracterizou-se como o início do desenvolvimento da democracia capitalista. Um dos primeiros modelos de gestão de serviços foi na cidade de Londres, onde, a partir da primeira metade do século XIX, o fornecimento de água domiciliar era operado por pequenas empresas. Processos similares foram concebidos na França e nos Estados Unidos e o modelo estendeu-se à maioria dos países da América Latina (BRASIL, 2011a).
pontuais para determinadas regiões ou para o âmbito nacional têm ocorrido de modo descontínuo e sem o devido ordenamento institucional e jurídico necessários ao setor (BRASIL, 2011a).
Uma saída para a preservação do potencial hídrico brasileiro pode ser entendida como aumento de investimento em saneamento, que inclui o sistema de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Ações de melhoria e/ou ampliação estações de tratamento de esgoto e não apenas a extensão da rede coletora de esgoto possibilitam que haja a minimização do impacto e da capacidade de autodepuração dos cursos de água. Os efluentes de estações de tratamento de esgoto também chamados de reuso de água podem ter algumas utilizações como: (i) irrigação de campos, praças, e formação de área de pastagens entre outras; (ii) reuso de características paisagísticas; (iii) reuso de água de descarga de vasos sanitários; (iv) combate a incêndios; (v) lavagem de automóveis; (vi) limpeza de ruas; (vii) usos na construção (FLORENCIO; BASTOS; AISSE, 2006). Os usos dessas alternativas contribuem para a redução do consumo de água potável, gerando externalidades positivas tanto para o meio ambiente quanto para a saúde e a infraestrutura urbana (TONETO JUNIOR, 2004).
O Plano Nacional de Saneamento PLANASA (1971-1989) e os programas que vieram na sequência (1990-1997) podem ser sintetizados da seguinte forma:
Orientação voltada a grandes projetos para grandes centros urbanos;
Visão centralizadora tanto para o nível administrativo quanto para nível tecnológico;
Pouca integração dos atores envolvidos com as funções do saneamento, caracterizando baixo nível de adesão a programas de educação sanitária e ambiental.
Baixa preocupação com as populações mais vulneráveis;
Baixo ou inexistência de preocupação com as populações rurais;
Decisão técnica pouco voltada à participação comunitária e ao controle social da comunidade envolvida;
20.000 habitantes, conforme se observa na tabela 1, que estratifica a população dos municípios brasileiros.
Tabela 1: Estratificação da população brasileira por municípios Grandes Regiões e classes de tamanho da população dos municípios-
habitantes. Total Municípios municípios % dos
Brasil 5 565 100
Até 5 000 1 257 23
5 001 a 10 000 1 294 23
10 001 a 20 000 1 370 25
20 001 a 50 000 1 055 19
50 001 a 100 000 316 6
100 001 a 500 000 233 4
Mais de 500 000 40 1
Fonte: IBGE (2009, adaptado).
A Política Nacional de Saneamento é fundamentada em três eixos principais, que são a universalização, a participação e a descentralização. A Política Nacional norteia as ações do Governo e da sociedade e deve estar voltada à melhoria das condições de vida, por meio de ações de saneamento.
O gráfico 1 detalha a quantidade de brasileiros que não possuem acesso a sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário e banheiros nas residências, segundo o PNSB (IBGE, 2010).
Gráfico 1: Brasileiros sem acesso a água, esgoto e banheiros (milhões de pessoas).
Fonte: IBGE (2010, adaptado).
enfatizar o caráter de empresa, o enfoque foi dado principalmente em relação ao conjunto de infraestrutura física do saneamento, não sendo considerados (ou muito pouco em alguns casos) os aspectos educacionais, legais e institucionais na política como um todo.
Quadro 1: Principais Programas Federais em Saneamento 1990-2012
Programa Período Financiamento Beneficiário/Desdobramentos
Pronurb 1990/1994 FGTS e
contrapartida População urbana em geral, com prioridade à baixa renda Pró-Saneamento 1995- FGTS e
contrapartida Preponderantemente áreas com famílias com renda de até 12 sálarios mínimos
Pass, 1996 OGU e
contrapartida BID e Bird
População de baixa renda em municípios com maior concentração
Prosege 1992/1999 BID e contrapartida População de baixa renda, privilegiando comunidades com renda de até 7 salários mínimos
Funasa-SB 1990/2012 OGU e contrapartida
Apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações com base em critérios epidemiológicos e sociais PMSS I 1992/2000 Bird e contrapartida Estudos e assistência técnica aos estados e municípios em âmbito nacional; investimentos em modernização empresarial e aumento de cobertura, dirigidos a Casan, Embasa e Sanesul
PMSS II 1998/2004 Bird e contrapartida Passa a financiar companhias do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e estudos de desenvolvimento institucional
PNCDA 1997 OGU e
contrapartida Uso racional de água em prestadores de serviço de saneamento, fornecedores e segmentos de usuários FCP/SAN 1998 FGTS, BNDES e
contrapartida
Concessionários privados em empreendimentos de ampliação de cobertura em áreas com renda de até 12 s.m
Propar 1998 BNDES Estados, municípios e concessionários contratando consultoria para viabilização de parceria público-privada
Prosab 1996 Finep, CNPq, Capes Desenvolvimento de pesquisa em tecnologia de saneamento ambiental
Projeto
Alvorada 2000-2002 OGU e contrapartida Apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações de saneamento com base em critérios epidemiológicos e ambientais, para a prevenção e o controle de doenças
PAC 1- Plano de aceleração do crescimento
2007-2010
OGU, FGTS/FAT e contrapartida dos municípios
Apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações saneamento, universalizando, promovendo intervenções integradas e sustentáveis nas favelas e ações de desenvolvimento institucional dos prestadores PAC 2- Plano
de aceleração do crescimento Programa
2011-2014 Período
OGU e FIN
Financiamento Apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações de coleta e tratamento de esgoto e ampliação de resíduos sólidos por meio de consórcios.
Fonte: Turolla (2002, adaptado).
treinamentos para melhorar a forma como gerenciar os processos. Deve-se, à semelhança do SUS, buscar a forma de atuação dos municípios que contam com uma secretaria de saúde montada com um ou mais médicos, enfermeiros e assistentes. Quando se volta para a área de saneamento muitas vezes não se encontram interlocutores. As secretarias de obras municipais são estruturas criadas, porém sem a devida importância para gerenciar as ações de saneamento como a drenagem urbana, os sistemas de abastecimento de água, o sistema de esgotamento sanitário, o gerenciamento de resíduos sólidos e a vigilância sanitária ambiental
O problema de gestão dos serviços de saneamento deveria ser tratado como prioridade, considerando-se que possui forte impacto ambiental com reflexo nas áreas de saúde, saneamento ambiental, infraestrutura urbana e qualidade de vida da população envolvida. Em termos econômicos e principalmente em áreas carentes, a não utilização do reuso de água, a inobservância de sistemas de drenagem e o destino inadequado do lixo deixam de gerar rendas às populações mais desfavorecidas e aumentam o custo do tratamento da água em função da poluição do manancial, favorecendo o aparecimento de doenças, danificando o ambiente urbano e gerando custos futuros de recuperação.
Uma política de valorização dos processos de saneamento impactaria a geração de empregos diretos e indiretos (engenheiros sanitaristas, técnicos em saneamento, consultores independentes etc.). Deve-se considerar que as diferentes tecnologias ou arranjos podem agregar diversas práticas que seriam geradas com base nestes programas.
A oferta de serviços de saneamento latu sensu possibilitaria ainda uma multiplicação de escritórios de engenharia e consultoria, aumentando a geração de novos empregos e a afirmação de um mercado que amarga anos de pouca relevância e atratividade.
Numa perspectiva de consolidação de um plano nacional haverá a necessidade de geração de renda quanto à capacitação de técnicos e de toda a cadeia produtiva que envolve o sistema.
acesso a à rede de esgoto passou de 33,5% em 2000, para 45,7% em 2008, segundo PNSB 2008. Na região Sudeste quase 3/4 dos domicílios (69,8%) tinham acesso à rede geral. A segunda região em cobertura do serviço foi a Centro Oeste (33,7%), com resultado próximo da Região Sul (30,2%), seguido pelas Regiões Nordeste (29,1%) e Norte (3,5%). Além dos sistemas formais, o Brasil conta com soluções alternativas quando da ausência de redes básicas de saneamento compreendido como água e esgoto. No que tange a soluções, são encontradas variadas alternativas como poço, chafariz, carro pipa, cisternas de água de chuva, bicas de água etc.
Segundo o Atlas de Saneamento 2011 (IBGE, 2011) o PNSB identificou 794 municípios no país onde, independentemente da rede geral de abastecimento de água, ocorreu o acesso à água de forma diferente. Nos 33 municípios onde não há sistema de água, verificam-se formas alternativas de fornecimento de água, levando ao patamar de 827 (14,7%) municípios Brasileiros.
Os Planos de aceleração do crescimento, PAC1 e PAC2 do governo federal, refletem maior atenção governamental com quantidades significativas de recursos que estão sendo investidos. Espera-se que esses investimentos devam gerar múltiplos benefícios como a melhoria da qualidade da água distribuída à população com impacto nos índices de saúde pública. A legislação brasileira tem se tornado mais específica e mais restritiva com a finalidade de garantir a sustentabilidade dos sistemas de água, por intermédio da portaria de qualidade da água do Ministério da Saúde, que teve a publicação do Decreto Federal Nº 79.367, de 6 de março de 1977, que autoriza o Ministério da Saúde a fixar padrões de qualidade da água para o consumo humano, que trouxe a primeira regulamentação na Portaria n. 36, do Ministério da Saúde, datado de 10 de janeiro de 1990, seguido pela Portaria n. 1469, de 29 de dezembro de 2000, alterado pela Portaria n. 518, de 25 de março de 2004 e recentemente alterada pela Portaria do Ministério da Saúde n. 2914, de 12 de dezembro de 2011.
A Lei n. 11.445/2007 estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico, e a Lei 9.433/1997 ordenou a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH). Verificam-se nestas legislações, diversas exigências voltadas à sustentabilidade dos investimentos em saneamento, mas, segundo Souza, Freitas e Moraes (2007), ainda existe a predominância de conceitos preventivistas e omissões discursivas, além de visões ambíguas dentro de uma mesma legislação.
Municípios podem criar ações excessivas, em determinados casos, ou ainda existe a possibilidade de serem negligenciados pontos importantes. Essa divisão de competências pode, em tese, deixar um vácuo de atribuição para os diversos atores envolvidos no processo. Nessa configuração, aplicações de recursos poderiam ser mais bem aplicadas se houvesse uma visão mais holística que viesse a refletir relações mais concretas entre os agentes envolvidos, melhorando a eficácia dos recursos aplicados.
No século XX, mais especificamente nas décadas de 50 a 70, houve um aumento significativo do número e da importância das companhias estaduais. Alguns pontos que favoreceram esse fenômeno estão ligados à maior influência do modelo socialista frente à crescente preocupação política diante das atividades privadas, que operam sistemas públicos de infraestrutura, principalmente as atividades típicas de monopólio como os serviços de saneamento (BOHOSLAVSKY, 2011).
A partir da década de 1950, até meados da década de 1980, os governos da América Latina ampliaram o programa de privatização dos serviços públicos de saneamento. Com exceção da Argentina citado por Bohn e Campo (2010), Chile, Bolívia e os demais países do bloco da América Latina tiveram um pequeno crescimento no sistema privado de saneamento (BOHOSLAVSKY, 2011).
No setor de saneamento do Brasil, houve predominância da gestão pública. Contudo, no final do século XX, apareceram as concessões e os contratos totais ou parciais de empresas privadas e, mais recentemente e ainda tímidas, as chamadas parcerias público-privadas.
Políticas baseadas no sistema neoliberal vêm sendo adotadas em nível global desde a década de 1980, com ações realizadas no Chile e na Argentina, que experimentaram um crescimento de 70% da população atendida por provedores privados. Por outro lado, no Brasil, ao aprofundar as reformas neoprivatistas, durante a década de 1990, a proporção da população atendida por empresas privadas não passou de 10 % (BRASIL, 2011a).
O cenário nacional para o setor de saneamento baseou-se no modelo de serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário incentivados pelo Plano Nacional
As quatro maiores economias emergentes do mundo atual Brasil, Rússia, Índia e China grupo conhecido como BRICS, são o centro de mudanças significativas da estrutura econômica mundial.
De acordo com Alfaro Fernandois (2009), uma empresa de saneamento eficiente deve reunir quatro condições concomitantes, sendo: a) máxima cobertura de rede de água ou esgoto; b) água distribuída com qualidade e segurança dentro dos parâmetros legais; c) operação e manutenção com os menores custos possíveis; d) tarifas que suportem a autossuficiência orçamentária e financeira dos sistemas operados, cobrindo custos de custeio e de investimento.
O sistema de saneamento, compreendido como água e esgoto, caracteriza-se pela economia de escala em algumas partes da planta do sistema, que vão desde a captação, passando pela distribuição e chegando ao destino final. Esses serviços são, em grande maioria, constituídos por monopólios naturais, de responsabilidade dos gestores municipais na figura dos “Prefeitos Municipais” que possuem a titularidade dos serviços. Os sistemas de regionalização de tratamento de água e distribuição por adutoras de água tratada são encontrados em alguns casos, como o do Estado do Rio Grande do Norte que possui adutoras para abastecimento de comunidades rurais.
A partir do final da década de 1960, a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e a implementação do PLANASA e as agências multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e o Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento BIRD passaram a financiar ações de saneamento, por meio de operações de crédito com o governo federal ou avalizado pelo mesmo.
Investimentos em sistemas de saneamento básico no Brasil têm sido realizados com recursos públicos orçamentários e de fundos públicos, conforme se observa na tabela 2 que detalha os gastos públicos em saneamento.
Tabela 2: Distribuição dos recursos federais na LOA 2011 no PAC.
ÓRGÃO RECURSOS (R$) RECURSOS (%)
MCIDADES – Ministério das Cidades 4.988,90 73,32 FUNASA – Fundação Nacional de Saúde (Ministério da Saúde) 1.815,00 26,67
TOTAL 6.803,90 100
Fonte: O autor.
*Recursos totais previstos no PLOA 2011 para as ações do PAC nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
União OGU; ii) empréstimos provenientes do fundo gestor do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço – FGTS que são concedidos por empréstimo, porém necessitam ser ressarcidos ao gestor do Fundo Gestor. A tabela 3 detalha os recursos programados em saneamento no período 2004 a 2009.
Tabela 3: Recursos programados para investimento em saneamento (R$ 1,00) FONTE DE
RECURSOS 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fundo perdido (OGU) 1.847.982.501 2.869.427.410 3.635.481.847 7.259.057.737 7.371.435.449 7.587.858.227 Empréstimo FGTS 2.397.201.000 2.700.000.000 2.700.000.000 3.150.000.000 5.750.000.000 4.423.650.000
TOTAL 4.245.183.501 5.569.427.410 6.335.481.847 10.409.057.737 13.321.435.449 12.011.508.227
Fonte: Brasil (2011a, adaptado).
O setor saneamento, segundo informação da Organização das Nações Unidas – ONU ainda conta com baixos índices de atendimento que afetam diretamente a qualidade de vida da população envolvida. A tabela 4 detalha as condições de água e saneamento (esgoto) das diversas regiões do mundo, detalhando a situação existente.
Tabela 4: Porcentagem da população com sistemas de água e esgoto por região
Região Urbano Rural Água (%) Melhorias das instalações de saneamento (%) Com rede Melhoria captação captação Rede e Urbano Rural
África sub sahariana 35 48 47 44 24
África setentrional 91 4 87 94 83
Ásia oriental 96 2 82 61 53
Ásia meridional 51 44 83 57 26
Sudeste Asiático 52 40 81 79 60
Ásia ocidental 93 3 78 94 67
Oceania Sem dados Sem dados 37 81 45
América Latina e Caribe 92 5 80 86 55
Comunidade de Estados
Independentes 90 8 87 93 83
Regiões desenvolvidas 98 2 98 100 96
Regiões em desenvolvimento 73 21 76 68 40
Mundo 79 17 78 76 45
Fonte: WHO; UNICEF (2013).
3.1 GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL
infraestrutura de abastecimento de água, esgotamento sanitário, serviços de manejo e destinação de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais.
As empresas de saneamento no Brasil, que operam os sistemas de água e esgoto, pagam mais de R$ 3 bilhões em impostos por ano, a maior parte incidente sobre seu faturamento, ou seja, o alto nível de despesas impede que se conceda uma isenção tributária que, por si só, teria grande impacto socioeconômico e ambiental.
Ao que tudo indica, a justificativa voltada para a desoneração está focada na necessidade de gerar gastos em políticas sociais, fato observado por meio do veto do Presidente da República, à época, sob o argumento de “permitir desoneração adicional de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas sociais em níveis satisfatórios”.
A tributação sobre os investimentos em saneamento básico, que compreendem a melhoria dos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e tratamento de resíduos sólidos, gera externalidades positivas, tais como: i) redução de doenças infectocontagiosas; ii) redução do custo de assistência médica; iii) melhoria da produtividade dos trabalhadores; iv) valorização imobiliária; v) ampliação do setor turismo, entre outras (MENDES, 2011).
O país cresceu significativamente nos últimos anos, exigindo maiores investimentos da sociedade. A despesa do governo federal passou de 19 % para 30 % do PIB entre 1995 e 2009 e a carga tributária imposta pela União, Estados e municípios saltou de 27 % do PIB, em 1995, para mais de 33,6 % em 2009 (MENDES, 2011).
O Brasil foi um dos países que registrou um crescimento econômico e social na última década. Em 2010 experimentou um crescimento de 7,5 % do PIB e se tornou a 7ª maior economia do mundo.
O conceito de gasto público em saneamento, em cada esfera de governo, inclui despesas indiretas com saneamento e a transferência a instituições privadas. São excluídos dos gastos os encargos da dívida que incluem juros e amortização. O gasto municipal é estimado com base na amostra de municípios que incluem as capitais dos Estados e os integrantes das regiões metropolitanas, que totalizam 176 regiões.
O Departamento de Contas Nacionais do IBGE agrega os demonstrativos contábeis dos gastos sociais nos municípios brasileiros levantados pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, consolidando os valores correspondentes ao gasto social municipal.
Tabela 5: Relação de gasto público em relação ao PIB brasileiro Gasto Federal com saneamento, como proporção do PIB (%) por
ano, segundo itens de gasto Brasil, 1994 a 2010 Investimento em Saneamento Bilhões R$
PIB Bilhões R$ Ano Taxa Investimentos Total (%)
1994 0,13
1995 0,04
1996 0,09
1997 0,13
1998 0,19
1999 0,11
2000 0,11 1179
2001 0,23 1302
2002 0,07 1477
2003 0,03 1379
2004 0,06 2,37 1941
2005 0,09 3,47 2147
2006 0,18 4,32 2322
2007 0,19 4,88 2562
2008 0,21 6,09 2889
2009 0,22 6,99 3140
2010 0,19 6,99 3675
Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2008, modificada pelo autor).
Considerando o período compreendido entre a década de 1950 até o final do século passado, os investimentos em saneamento básico no Brasil ocorreram de forma pontual. Nesse período a Fundação SESP, atual FUNASA, financiava e implantava sistemas de abastecimento de água para pequenas localidades, proporcionando uma melhoria ou ampliação com o surgimento das companhias estaduais de saneamento e o PLANASA nas décadas de 1970 e 1980. A instabilidade de recursos para investimento no Brasil tem sido marcada por uma grande desigualdade e dificuldade de acesso aos sistemas de saneamento, que, recentemente, tem sido mais notado em relação a sistemas de esgotamento sanitário.
O cotejamento dos dados na série histórica pesquisada foi obtido com dados da FUNASA e do ministério das Cidades, nos mais relevantes sites dos órgãos públicos federais no Brasil. Foram identificadas variações de alocação de recursos no setor ao longo dos últimos anos.
tributação do setor, embutida na Lei Nº 11.445, de 2007, foi vetada pelo Presidente da República, sob o argumento de que “permitir desoneração adicional de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas sociais em níveis satisfatórios”.
A apreensão com os efeitos dos gastos públicos na economia é recorrente, especialmente se forem observados os impactos deles em relação ao crescimento econômico. De forma geral, a população anseia por uma boa utilização dos recursos, em função de existirem limitações para a expansão dos recursos das receitas que alavancam a melhoria dos gastos pessoais por habitante da chamada renda per capita. Outro ponto importante refere-se aos países que passam por processos de estabilização econômica, em que o ajuste fiscal é uma peça basilar na política macroeconômica. Esses pontos reforçam a necessidade do aumento da produtividade dos gastos públicos.
Segundo Cândido Junior (2001), diversos trabalhos teóricos e empíricos (ASCHAUER, 1989; BARRO, 1990; CASHIN, 1995; RAM, 1986) entendem que os gastos públicos podem elevar o crescimento econômico por meio do aumento da produtividade do setor privado. Os serviços de infraestrutura (transportes, telecomunicações e energia) e a formação de um sistema legal e de segurança, que preservem os direitos de propriedade e a defesa nacional, são alguns exemplos de atividades que servem de insumos para o setor privado. Além disso, a recente teoria do crescimento endógeno ressalta o fato de as externalidades positivas dos bens públicos e semipúblicos elevarem os retornos privados, a taxa de poupança e acumulação de capital, uma vez que, se não fosse pelo governo, esses bens seriam subofertados. Por outro lado, uma expansão dos gastos públicos financiados por impostos distorcidos e a ineficiência na alocação dos recursos podem superar o efeito positivo dessas externalidades. Adicionalmente, autores como Srinivasan (1985), Buchanan (1990) e Bhagwati (1982) defendem a ideia de que os gastos públicos são improdutivos e não geram nenhum produto adicional porque são apenas resultantes de interesses de grupos (o problema do rent-seeking).
Segundo Cândido Junior (2001), é possível enumerar algumas principais medidas que afetam a produtividade dos diversos tipos de gastos públicos:
Redução de gastos com pessoal utilizando-se do instrumento de queda do salário real leva em geral à deterioração da qualidade na provisão dos serviços públicos. Essa medida gera desestímulo, perda de pessoas qualificadas e bem treinadas e corrupção. A forma mais produtiva seria buscar reduzir o excesso de funcionários (principalmente os sem aptidões) e elevar os salários dos mais competentes. Diversos trabalhos teóricos e empíricos (ASCHAUER, 1989; BARRO, 1990; CASHIN, 1995; RAM, 1986) entendem que os gastos públicos podem elevar o crescimento econômico por meio do aumento da produtividade do setor privado. A ideia de aumento dos gastos públicos para estimular a demanda agregada e o crescimento econômico foi defendida por Szmrecsányi (1982).
Os subsídios e as transferências são geralmente utilizados com o objetivo redistributivo: incentivar a instalação de indústrias ou de fábricas em uma região, garantir a renda de um determinado setor produtivo (como a agricultura), e reduzir a pobreza (benefícios assistenciais). No entanto, muitos dos programas de subsídios e de transferências podem não ser bem focalizados e acabar beneficiando pessoas que estão acima da linha de pobreza (por exemplo: subsídio no financiamento da casa própria, que gerou o passivo do Fundo de Compensação de Variações Salariais FCVS). No caso de subsídios à produção, gera distorções de preços, o que beneficia alguns setores em detrimento de outros e implica perda de eficiência alocativa.
Os investimentos públicos, para serem eficientes, devem ser alocados em setores que geram externalidades positivas, e devem ser complementados pelos investimentos privados em vez de competir com eles. O setor de infraestrutura e os programas de pesquisa e desenvolvimento são exemplos clássicos de investimentos públicos que complementam os investimentos privados. Dispêndios em educação básica também podem ser considerados investimento público na formação de capital humano. Segundo Scheibe (2010), existe a necessidade de valorização e formação do corpo docente, principalmente para as áreas afetas ao ensino básico brasileiro.
Um aumento de eficiência também poderia ser conseguido se majorados os gastos em saúde preventiva e primária, cujo retorno é elevado, e cujos custos por habitante são baixos. Essa política poderia poupar recursos e substituir gastos destinados à área de medicina preventiva. Portanto os gastos com saneamento básico incluindo acesso à água potável, complementados com programas de imunização, e atenção básica a saúde de recém-nascidos são medidas sugeridas pelo World Health Organization (1986) como a forma mais eficiente de tornar a população mais saudável, principalmente nas regiões mais pobres.
Nos programas sociais, há ineficiência decorrente da grande proporção de gastos nas atividades-meio em detrimento das atividades-fim. Com isso, gastos elevados com pessoal e com atividades administrativas acabam tomando recursos destinados a atender diretamente aos objetivos finais.
3.2 BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA DE SANEAMENTO NO BRASIL
Aspectos relacionados à quantidade e à qualidade de água necessária para o desenvolvimento das atividades humanas, tanto no processo de produção quanto no abastecimento para o uso consultivo, propriamente dito, vem aumentando ano a ano no Brasil. Em contrapartida, a quantidade de água que, economicamente, é viável à utilização para esse fim não aumentou.
Uma solução para a preservação desse recurso deve ser o investimento em saneamento tanto no tratamento de água quanto no tratamento do esgoto sanitário, que é realizado por meio de estações de tratamento de esgoto. As Estações de tratamento de esgoto reproduzem, em um dado espaço e tempo, a capacidade de autodepuração dos cursos d’água. Os esgotos tratados nas estações possuem diversas aplicações como: (i) irrigação de campos de atividades recreativas; (ii) usos paisagísticos; (iii) descarga de banheiros; (iv) combate a incêndios; (v) lavagem de automóveis; (vi) limpeza de ruas; (vii) usos na construção civil (FLORENCIO; BASTOS; AISSE, 2006). Os usos dessas alternativas apresentam uma significativa redução do uso de água potável para fins complementares ao consultivo, além de gerar externalidades positivas na saúde, ambiente e economia (TONETO JUNIOR, 2004).
países em desenvolvimento resultariam na redução das taxas de mortalidade” (SOARES, BERNARDES; CORDEIRO NETTO, 2002, p. 1715). O Sistema de Saneamento no Brasil começou com uma forte interferência do Estado Brasileiro criando as companhias federais que ajudavam e suportavam ações de saneamento ambiental em todos os Estados da Federação. Algumas iniciativas foram tomadas e representaram avanços significativos desde a metade do século passado até os dias atuais.
O conceito higienista não demorou a chegar ao Brasil como testemunham as primeiras redes enterradas de esgoto sanitário, implantadas em 1864, no Rio de Janeiro, mas ele somente seria aplicado mais decididamente após a proclamação da República, em 1889 (FRANCO, 1968 apud SILVEIRA, 2002). Nesta época, havia no mundo um casamento bem-sucedido entre a filosofia higienista e o domínio da hidráulica de condutos e canais, que permitia promover o saneamento junto com as reformas urbanísticas. Os sanitaristas da época estavam atentos a isso e, no fim do século XIX, o Brasil vê surgir entre eles a grande figura do engenheiro fluminense Saturnino de Brito (1864-1929), formado pela Escola Politécnica do Rio de Janeiro. Adepto do positivismo, ele revoluciona o conceito higienista no Brasil ao trabalhar no saneamento da cidade de Santos. Em seu opúsculo Saneamento de Santos, de 1898, apresenta argumentos sólidos em favor do sistema separador absoluto (redes de condutos separados para esgotos pluviais e cloacais) contra o sistema dominante da época que era o unitário (SILVEIRA, 2002).
Em decorrência da atuação de Saturnino de Brito, já no início do século XX, o conceito higienista, usando uma rede de drenagem pluvial separada dos esgotos domésticos, ficou estabelecido como regra para as cidades brasileiras. Em 2000, cerca de 80% dos municípios brasileiros com redes subterrâneas tinham sistemas separadores (SILVEIRA, 2002). A intensidade das chuvas tropicais não favorece os sistemas unitários. Entretanto, muitas cidades ou muitos bairros de cidades acabaram adotando um arremedo de sistema unitário, destinando efluentes de fossas sépticas para a rede pluvial (SILVEIRA, 2002).
apud SILVEIRA, 2002). Além disso, o enfoque ambiental tem concentrado as políticas de tratamento de água e esgotamento sanitário que são conduzidos por empresas municipais e estaduais, enquanto a drenagem pluvial e a gestão de resíduos sólidos são tratadas pelas prefeituras Municipais em função da legislação brasileira, que impõe ou limita essa aplicação. Em 1942, na esfera federal, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública SESP cuja empresa pública tinha sua atuação delimitada pelo governo federal na região amazônica e no vale do Rio Doce. Com a implantação de obras nos municípios, apareceram os problemas de gestão, estimulando-se nos municípios criações de empresas públicas municipais voltadas ao gerenciamento dos sistemas de água, com a instituição dos Serviços Autônomos de Água e Esgotos SAAEs.
Em 1964 o governo federal cria o Banco Nacional da Habitação BNH que
contava, à época, com recursos do FGTS Fundo de garantia por tempo de serviço com aplicações financeiras em habitação (60%), saneamento (30%) e infraestrutura (10%). Em 1968, o Estado Brasileiro cria o Sistema Financeiro do Saneamento dentro do BNH Banco Nacional de Habitação que recebia recursos das três esferas de Governo. Em 1971, é formatado o Plano Nacional de Saneamento, Planasa, que deu ênfase ao incremento dos índices de atendimento por sistemas de abastecimento de água. O incremento dessa atividade favoreceu o aumento do deficit de coleta e tratamento de esgoto que, de acordo com os dados do SNIS 2008, pouco se alterou, sendo ainda boa parte do esgoto sanitário, que é coletado nas cidades, despejado in natura em corpos de água ou no solo, principalmente em municípios com população inferior a 30 mil habitantes.
Em 2000, foi criado o “Projeto Alvorada” que procurou combater e reduzir as desigualdades dentro do Brasil baseado nos dados do IDH – Índice de desenvolvimento humano (IDH menor ou igual a 0,500), articulando 17 programas com destaque para o programa de Saneamento básico prevendo investimento de mais de 1 bilhão de reais por ano na FUNASA Fundação Nacional de Saúde. Em 2007, o Governo federal Brasileiro instituiu o PAC Programa de aceleração do crescimento que retrata o programa de investimentos do governo federal em diversas vertentes como infraestrutura urbana, estradas, portos e construção de moradias.
melhores com índice médio nacional de atendimento de água em 94,7% e com índice de cobertura de esgoto de 50,6% (BRASIL, 2008).
Atualmente, o setor tem recebido recursos em função de uma ação governamental com os programas de aceleração do crescimento PAC 1 e PAC 2 do governo Federal. Esses investimentos estão sendo coordenados pelo Ministério das cidades com participação do Ministério da Saúde por meio da FUNASA. No governo federal, os universos de trabalhos de saneamento entendidos como sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário estão divididos pela população residente nas cidades, que encontram um divisor na escala de 50.000 habitantes, sendo que populações acima desse ponto são atendidas pelo Ministério das Cidades e são consideradas médias e grandes cidades e nos outros casos pela FUNASA. Ações de saneamento que beneficiam a população rural são encontradas no Ministério do desenvolvimento social e no INCRA, em casos específicos dos programas de cada órgão. Um ponto importante está ligado não só ao fornecimento de água, mas também à melhoria da qualidade da água tratada, voltados aos índices de saúde pública e atendimento aos padrões mínimos de qualidade, estabelecidos pela Portaria MS Nº 2914, de 12 de dezembro de 2011, que dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
Nos últimos anos, as principais normas regulamentadoras do setor de saneamento estão concebidas pelas Leis Nº 8080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes; lei Nº 6437 de 20 de agosto de 1977, que configura infrações à legislação sanitária federal e estabelece as sanções respectivas; a lei Nº 9433, de 1º de janeiro de 1997, referente à Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH); a lei Nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos; a lei Nº 11.445 de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico; o Decreto-Lei Nº 7217 de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei 11.445 de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Observa-se que nestas leis existem diversas exigências para garantir a qualidade e a sustentabilidade dos investimentos em saneamento (LEONETTI; PRADO; OLIVEIRA, 2011).
4 REVISÃO DA LITERATURA
O modelo teórico e a literatura são bastante extensos de empresas que trabalham na administração de empresas de saneamento e de eletricidade, que podem apresentar estruturas semelhantes tanto na esfera federal, com as companhias estaduais de saneamento, como com as empresas estaduais de energia elétrica.
As primeiras entidades surgidas no Brasil remontam ao início dos anos de 1950, no modelo proposto pela Fundação SESP, e tinham a finalidade de operar, manter e administrar os serviços municipais de água, que surgiram em função de recursos aplicados pelo governo federal a fundo perdido pela Fundação SESP (COUTINHO, 2001).
A criação dessas autarquias municipais brasileiras foi estudada por Moitta (1982) tiveram algumas motivações econômicas e sociais encontradas no período anterior ao chamado Milagre brasileiro da década de 1970. Merece destaque que as:
Injunções políticas locais, as tarifas inadequadas, a arrecadação irregular da receita e seu desvio para outras finalidades, o excesso de funcionários, a evasão do pessoal treinado e sua substituição por pessoal não habilitado, a perda de eficiência e a queda no padrão operacional, com a consequência baixa da qualidade da água distribuída (MOITTA,1982).
favoreceram a entrega da administração à Fundação SESP que foi junto com a SUCAM órgãos antecessores à criação da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA.
Em 1942, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública. O governo Federal determinava que as áreas de atuação do recém criado órgão fossem a Região Amazônica e o Vale do Rio Doce (GRYNFOGIEL, 1983). Passados quarenta anos, havia mais de 1000 sistemas de abastecimento de água construídos ou ampliados pelo SESP (GRYNFOGIEL, 1983).
O Governo Brasileiro, no início da década de 1970, recorreu ao Banco Interamericano de Desenvolvimento BID para captar recursos, sob a forma de empréstimo, para a construção de sistemas de água em diversos Estados Brasileiros. A imposição do órgão financiador para a concessão do empréstimo foi que os sistemas construídos tivessem uma estrutura de operação e manutenção própria. A opção foi à criação de autarquias municipais
denominadas de Serviços Autônomos de água e esgoto SAAEs com modelo de administração sugerido e implantado pela Fundação SESP (GRYNFOGIEL, 1981).
organização administrativa do país e os conflitos armados (HANTKE-DOMAS; JOURAVLEV, 2011).
A estabilidade macroeconômica foi decisiva na sustentabilidade do setor saneamento. Estas circunstâncias são exemplo dos fatores que contribuíram para o êxito da política de transição de autofinanciamento implementado no Chile nos anos noventa (HANTKE-DOMAS; JOURAVLEV, 2011).
As políticas públicas para o setor de abastecimento de água e esgotamento sanitário têm sido muito estudadas nas últimas décadas, e a eficiência dos prestadores de serviços tem sido objeto de estudo pela CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, órgão da ONU – Organização das Nações Unidas (JOURAVLEV, 2001a; 2001b; 2004).
O processo participativo, embora não seja em si a garantia de universalidade dos serviços de saneamento a a eficiência na implementação dos serviços, pode gerar maior igualdade no atendimento das demandas dos consumidores, como atestam Agudo (2006), Avritzer (1996), Cortes (2002), Hall e Lobina (2005).
Segundo Torres (2004), em sua revisão bibliográfica, existem alguns trabalhos relacionados a estudos sobre os custos indústriais de utilidade pública, relacionados no quadro 2 a seguir.
Quadro 2: Relação de modelos econométricos de custos por tipo de companhias relacionadas por ano e pais de estudo.
Tipo Artigo Ano Local e data Modelo Conclusão
Telecom Wilson e Zhou 1999 US 1988-95 Translog
Economias de escala e escopo entre as chamadas de pedágio e local (estrutura de
custos como subaditivo)
Telecom Shin e Ying 1992 US 1976-1983 Translog
Sem escopo de economia no nível de saída de dados no período entre a cidade de chamadas locais e de pedágio (A estrutura
de custos não é subaditivo)
Telecom Heckman Evans e 1984 US 1958-77 Translog
Sem escopo de economia no nível de saída de dados no período entre a cidade de chamadas locais e de pedágio (A estrutura
de custos não é subaditivo)
Elétrico Kwoka 2002 US 1989 Quadrático distribuição de energia, especialmente para Economia de escopo entre a geração e a as médias e grandes empresas.
Elétrico Berry e Mixon 1999 US 1988 Translog
Economias de escala específicas para cada tipo de saída definida: venda de energia no atacado, para as indústrias e de baixa tensão
aos usuários.
Elétrico Thompson 1997 US 1977-92 Translog Economias de escala na distribuição, na média da amostra (forma de U)
Elétrico Hayashi et al. 1997 US 1983-87 Translog Economia de escala entre geração e distribuição
Elétrico Gilsdof 1994 US 1985 Translog Sem Economia de escala entre geração e distribuição
Elétrico Kaserman e Mayo 1991 US 1981 Quadrático
