GERENCIAMENTO DE INUNDAÇÕES

Os desastres são um impedimento ao desenvolvimento econômico e humano ao nível dos grupos familiares (quando gado, plantações, casas são repetidamente destruídas) e em nível nacional quando as estradas, pontes, hospitais, escolas e outras instalações estão danificados. O padrão de tais frequentes tensões, causada por uma grande variedade de mecanismos "naturais" como desencadeadores, tem sido muitas vezes complicado por ação humana, tanto pelos esforços para paliar os efeitos da catástrofe e pela causalidade social da vulnerabilidade (WISNER et al., 2005).

O Relatório do Banco Mundial (2014) aponta que apesar da exposição e vulnerabilidade do Brasil a eventos naturais adversos e desastres recorrentes, os impactos não foram objeto de estudos sistemáticos e aprofundados e assim pouco se sabe sobre os efeitos dos desastres naturais. Todavia, o número de desastres registrados cresceu expressivamente, as perdas humanas e econômicas associadas a eles também vêm aumentado.

Considerando-se este cenário, o Brasil tem buscado se adequar as agendas e diretrizes internacionais, como o Marco de Ação de Hyogo, assinado no ano de 2005 por 168 países-membros da ONU, que tem objetivo de aumentar a resiliência das nações e comunidades, visando a diminuição da vulnerabilidade. A Estratégia de Hyogo propunha a redução dos desastres até o ano de 2015, a partir da necessidade de conhecer o risco e adotar medidas, desenvolver uma maior compreensão e conscientização, reduzir o risco, fortalecer a preparação em desastres para uma resposta eficaz, em todos os níveis. A Estratégia de Hyogo aponta diretrizes para políticas de saúde, de educação, do ordenamento do território e da política de urbanismo, introduzindo códigos de boas práticas de construção e reabilitação, que tornem as edificações mais resistentes a eventos naturais extremos (CORREIA DA SILVA, 2012).

Da mesma forma, grande parte Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, como apontam as conceituações e classificações atualmente utilizadas, é contextualizada à implementação da Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD ou ISDR) no ano de 1999, caracterizada pela mudança da ênfase tradicional na resposta a desastres, para a redução de desastres, procurando promover uma chamada "cultura de prevenção".

De acordo com terminologia da ISDR (UN/ISDR, 2009, p. 27), a expressão “redução do risco de desastres” ou simplesmente “redução de desastres” concentra- se no conceito e na prática de:

(...) reduzir o risco de desastres mediante esforços sistemáticos dirigidos à análise e à gestão dos fatores causadores dos desastres, o que inclui a redução do grau de exposição às ameaças (perigos), a diminuição da vulnerabilidade das populações e suas propriedades, uma gestão prudente dos solos e do meio ambiente e o melhoramento da preparação diante dos eventos adversos (UN/ISDR, 2009, p. 27).

Deste modo, a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil é instituída pela Lei nº 12.608/12 que dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC) e institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, além de alterar uma série de legislações, associadas à temas relevantes na redução de desastres, como habitação e educação.

É a partir de um sistema que articula órgãos e entidades da administração pública federal, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios que está organizada a Proteção e Defesa Civil no Brasil. Esta estruturação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, se estabelece com o intuito de cumprir os objetivos que se integram às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável.

Pela Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, a Defesa Civil passa a ser um conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social. Neste sentido ações de prevenção são destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, por meio da identificação, do mapeamento e do monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a capacitação da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras ações estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.

Santoro (2011) coloca que para responder às necessidades de prevenção de desastres associados aos riscos físicos, são desenvolvidos pesquisas, estudos e atividades, em três níveis de abordagem: planejamento, gerenciamento e administração, intervenção e mitigação. O planejamento tem o objetivo de evitar o aparecimento de situações de risco; O gerenciamento o objetivo de permitir uma convivência, em termos aceitáveis com as situações de risco já instaladas. A intervenção ou mitigação tem o objetivo de solucionar os problemas decorrentes das áreas de risco existentes.

O planejamento está associado com a proposição de metas na busca da melhoria de uma determinada situação e chegar a decisões ou a escolhas visando

melhores alternativas para o aproveitamento dos recursos disponíveis. (SANTOS; 2004; ZACHARIAS, 2010).

O gerenciamento remete ao controle e monitoramento, enquanto a gestão é mais abrangente e permite instituir medidas as quais podem ser administrativas, jurídicas ou ambientais (ZACHARIAS, 2010). Para Pojasek (2008), a gestão do risco envolve proativamente identificar e se preparar para o que pode acontecer, em vez de simplesmente reagir a eventos indesejados e dispendiosos.

Da mesma forma, o gerenciamento dever ser diferenciado da gestão de risco conforme aponta Nogueira (2002):

Gerenciamento, na concepção aqui adotada, envolve o conjunto de medidas de organização e operação institucional para o tratamento de situações de risco existentes, no âmbito da competência e atribuição do órgão público que o executa. A gestão dos riscos urbanos, mais abrangente, é parte da gestão do ambiente urbano e compreende, além do gerenciamento de riscos, políticas públicas de habitação e desenvolvimento urbano e de inclusão social e mecanismos de regulação e aplicação dessas políticas (NOGUEIRA, 2002, p. 77).

Portanto, embora possam ser dissociados, estes termos apresentam grande relação na diminuição dos danos associados às inundações, pois as ações tomadas em cada uma destas ações evitam a conversão de novas áreas de risco, o convívio com os riscos de inundação, sendo estes medidos e monitorados ou até a reversão da condição perigosa.

Amaral e Gutjahr (2011) estabelecem etapas que correspondem ao esforço de prevenir a ocorrência do desastre, mitigar as perdas, preparar-se para as consequências, responder às emergências e recuperar-se dos efeitos dos desastres. Estas etapas são a Prevenção, Mitigação, Preparação e Alerta, dadas antes da ocorrência de um evento adverso. A Resposta, dada durante o evento e as etapas de Reabilitação, Reconstrução e Desenvolvimento, estabelecidas depois do desastre. Sistematizadas compõem gerenciamento dos desastres, podendo ser caracterizadas conforme o Quadro 2.

Quadro 2 - Etapas de gerenciamento de desastres.

Antes do desastre Durante o desastre Depois do desastre

Prevenção: objetiva evitar que ocorra o evento.

Mitigação: pretende minimizar o impacto do desastre, reconhecendo que muitas vezes não é possível evitar sua ocorrência.

Preparação: estrutura a resposta (planejamento das ações emergenciais caso o desastre ocorra).

Alerta: corresponde à notificação formal de um perigo iminente.

Atividades de resposta ao desastre: são aquelas que se desenvolvem no período de emergência ou imediatamente após ocorrido o evento. Nesse momento, são acionados imediatamente o Corpo de Bombeiros e a Defesa Civil. Podem envolver ações de evacuação, busca e resgate, de assistência e alívio à população afetada e ações que se realizam durante o período em que a comunidade se encontra desorganizada e os serviços básicos de infraestrutura não funcionam.

Reabilitação: período de transição que se inicia ao final da emergência e no qual se restabelecem os serviços vitais indispensáveis e os sistemas de abastecimento da comunidade afetada.

Reconstrução: caracteriza-se pelos esforços para reparar a infraestrutura danificada, restaurar o sistema de produção e revitalizar a economia.

Desenvolvimento: busca alcançar ou superar o nível de desenvolvimento prévio ao desastre.

Fonte Amaral e Gutjahr (2011, p. 78).

No gerenciamento de risco de inundações, as medidas de correção e prevenção que visam minimizar os danos das inundações, podem ser classificadas em medidas estruturais e medidas não estruturais, de acordo com a sua natureza. Embora a gestão envolva muitas vezes além que o conhecimento técnico, interesses de atores e agentes atuantes nesta gestão, Canholi (2005) sugere que um planejamento consistente, “[...] deve estar prevista a combinação adequada de recursos humanos e materiais, e um balanceamento harmonioso entre medidas estruturais e não estruturais” (CANHOLI, 2005, p. 25-26).

Para Tucci (2005) as medidas estruturais são aquelas que modificam o sistema fluvial, podendo ser através de obras na bacia (medidas extensivas) ou no rio (medidas intensivas) para evitar o extravasamento do escoamento para o leito maior decorrentes de inundações.

As medidas não estruturais são aquelas em que os prejuízos são reduzidos pela melhor convivência da população com as enchentes, através de medidas preventivas como o alerta de inundação, seguro contra inundações e medidas de proteção individual, assim como os mapeamentos de risco em áreas já consolidadas a ocupação e o conhecimento de áreas impróprias, evitando a sua ocupação. Tucci (2005) destaca ainda que:

O controle da inundação é obtido por uma combinação de medidas estruturais e não-estruturais que permita à população ribeirinha minimizar suas perdas e manter uma convivência harmônica com o rio. As ações incluem medidas de engenharia e de cunho social, econômico e administrativo. A pesquisa para a combinação ótima dessas ações constitui o planejamento da proteção contra a inundação ou seus efeitos (TUCCI, 2005, p. 54).

Historicamente, os riscos de inundação têm sido geridos através do regulador de proteção contra inundações. As soluções mais comuns incluíram restrições regulatórias em qualquer nível ou o tipo de desenvolvimento permitido em várzeas e obras de engenharia para conter as enchentes através de diques, barragens, açudes ou aterros. A abordagem estrutural nas políticas de controle de inundações permaneceu aceita e dominantemente preponderante em todo o mundo, sendo que a partir segunda metade do século passado se estabeleceu uma sensibilização quanto às preocupações ambientais e se tem um crescimento na implementação de medidas não estruturais, também necessárias (PARKER, 1995; CORREIA et al., 1999; MORI e PERRINGS, 2012).

Dentre as medidas estruturais mais difundidas estão os mapeamentos de risco, que visam a identificação de locais inadequados para determinados tipos de ocupação e podem apontar áreas mais críticas, que devem ser desocupadas. Do mesmo modo, permitem identificar áreas que devem ser convertidas em uso alternativo que minimizam os danos ou ajudam no controle das inundações, como áreas destinadas ao extravasamento das águas na condição de piscinas de contenção ou como áreas verdes e mais permeáveis.

O gerenciamento dos riscos é uma necessidade contínua, devido ao aumento de ameaças e da vulnerabilidade dos territórios, em muitos casos devido à falta de consideração da suscetibilidade a desastres na localização das atividades. Portanto, os mapeamentos de risco de inundação, caracterizados como uma medida de gerenciamento, serão discutidos a seguir.