GESTÃO E FINANCIAMENTO DOS TRANSPORTES 1 Lisboa

Com a nova Lei nº. 52/2015 de 9 de junho de 2015, que também revogou o Regulamento de Transportes em Automóveis – RTA, os municípios portugueses veem os seus poderes reforçados na área da gestão e organização dos transportes. As autarquias e as Comunidades Intermunicipais poderão, também, associar-se entre si e criar, por exemplo, redes de transportes de âmbito regional. Outra medida importante é a extinção das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto de níveis federais, cujas competências passam para o domínio das respetivas Áreas Metropolitanas. O novo RJSPTP prevê três grandes níveis de competências para o setor dos transportes de passageiros de Portugal, assim distribuídos:

1. Estado (Governo Federal) – passa a ser a autoridade competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros de âmbito nacional: modo ferroviário pesado, transporte expresso e internacional. No caso das concessões delegadas por concorrência, antes da entrada em vigor do novo RJSPTP, e até em termos dos contratos celebrados, o Estado também continua a ser a autoridade de transportes. 2. Municípios – responsáveis pela organização dos transportes na esfera municipal. 3. Entidades intermunicipais - comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas (do

Porto e de Lisboa), responsáveis pela organização dos transportes no âmbito intermunicipal.

No caso de Lisboa, as empresas Carris e Metro de Lisboa, continuam sob a responsabilidade do Estado e a Área Metropolitana de Lisboa poderá, também, adotar o modelo de organização que considerar mais adequado, seja por meio dos respetivos órgãos ou por meio de serviços intermunicipalizados.

Quanto ao financiamento dos transportes, o Artigo 11º. do RJSPTP (2015) discrimina as fontes de financiamento para os serviços de transporte público de passageiros em Portugal, dentre as quais destacam-se as receitas tarifárias, as receitas da publicidade e receitas decorrentes de taxas cobradas como contrapartida do exercício das funções de organização, supervisão, fiscalização e prestação de serviços relativos ao sistema de transportes públicos de passageiros de âmbito municipal, intermunicipal e inter-regional, bem como destinadas à manutenção e desenvolvimento dos sistemas de transportes públicos de passageiros.

O valor da taxa que irá incidir sobre as receitas dos operadores rodoviários de transportes, está limitada ao percentual de dois por cento do total das receitas geradas pelas respetivas empresas. Também está prevista a criação pelo Governo de um Fundo para o Serviço Público de Transportes de forma a auxiliar o financiamento das autoridades de transporte que deverá ser até 30 de junho de 2016 (RJSPTP, 2015).

5.2 Salvador

Em atendimento à Constituição, e de acordo com a Lei Municipal no. 8.725/2014, que modifica a estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Salvador – PMS, cabe ao Município, através da Secretaria Municipal de Mobilidade – SEMOB, o planejamento, coordenação, execução e controle da política municipal dos transportes públicos, a engenharia de tráfego e a regulação e controle dos serviços municipais de transportes públicos de passageiros e à Superintendência de Trânsito e Superintendência de Trânsito de Salvador – TRANSALVADOR a gerência do Sistema de Trânsito do Município, estacionamentos públicos e a execução das atividades previstas no Código de Trânsito Brasileiro. Os serviços são realizados através da delegação a operadores privados, mediante concorrência pública, sendo que a última foi realizada em 2014, com três empresas vencedoras, cujos contratos, com prazo de 25 anos e improrrogáveis, não preveem subsídios públicos para compensar possíveis déficits operacionais das operadoras privadas.

Já a operação dos serviços de transportes de passageiros intermunicipais, inclusive os da Região Metropolitana de Salvador, está sob a responsabilidade do Estado da Bahia, através da AGERBA - Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia. Também são de responsabilidade do Governo Estadual, através da empresa pública Companhia de Transporte do Estado da Bahia - CTB, o transporte urbano sobre trilhos de Salvador, que engloba o trem urbano e o Metrô de Salvador. No caso do metrô, foi realizada uma concorrência pública em 2014, na modalidade de Parceria Público- Privada, que abrange o projeto, construção, operação e manutenção do sistema, com previsão de subsídios para déficits operacionais e participação pública no investimento e aquisição dos veículos, sendo vencedora a empresa CCR. O contrato tem vigência de 30 anos.

Em termos de financiamento dos serviços, o que está definido nos contratos com as operadoras de transporte por ônibus de Salvador, obedece ao modelo vigente brasileiro, em que os custos operacionais são cobertos com as receitas tarifárias, não havendo previsão de subsídios por parte do governo municipal. O critério de julgamento adotado na concorrência foi o de maior outorga, que totalizou R$180 milhões, valor esse que deverá ser totalmente investido na mobilidade urbana, por força da Lei no. 12.587/2012. Além desses recursos a administração municipal poderá recorrer a fontes do Governo Federal e as operadoras à receitas adicionais, vinculadas à publicidade nos veículos e na bilhetagem eletrônica. Também em Salvador adota-se o modelo da “tarifa única”, que é outra forma de subsídio cruzado que ocorre na totalidade das cidades brasileiras, que utiliza sistemas de compensação entre linhas superavitárias e deficitárias, realizados através das chamadas “câmaras de compensação tarifária”. No caso do Metrô estão previstas complementações financeiras, caso as demandas estabelecidas no contrato não ocorram.

6. DISCUSSÃO

Busca-se nesse trabalho, agregar conhecimento à temática da gestão dos transportes públicos, através da análise das realidades diferenciadas de duas cidades, Lisboa (Portugal) e Salvador (Brasil), como também, mais especificamente, avaliar o que Salvador pode aprender com Lisboa nessa área e vice-versa e que subsídios podem ser extraídos das experiências dessas duas cidades que contribuam para a maior eficácia e racionalização da mobilidade urbana nas

No campo legal, um primeiro aspecto positivo a destacar do Brasil, é que a Constituição Federal de 1988 define com bastante clareza os papéis a serem desempenhados pelas diversas instâncias governamentais no que se refere ao planejamento e gestão do transporte municipal, enquanto que, nesse aspecto, em Portugal a Constituição é vaga, ou mesmo omissa nesse tema, fazendo apenas uma breve referência ao transporte quando trata da questão da habitação (Artigo 65). O documento PETI 3+ (MEE, 2014) diagnostica em Portugal a inexistência ou falta de clareza da repartição de competências entre o Estado, Municípios e órgãos de representação regional/metropolitana no planejamento, organização e financiamento dos serviços públicos de transporte de passageiros a nível local, regional e metropolitano.

Quanto a Salvador, verifica-se a clareza dos papéis e instâncias de decisão na gestão dos transportes e a experiência exitosa de realização das concorrências públicas dos sistemas de transportes rodoviários e metroviários, com delegação entre poder público e operadoras para empresas privadas, sob controle do Poder Público, cujos contratos estabelecem as relações entre o órgão gestor e as operadoras e uma nova parametrização do serviço visando o aumento da sua qualidade. Os novos contratos estabelecem prazos de longa duração, 25 anos para os ônibus e 30 anos para o Metrô, que propiciam a necessária estabilidade dos investimentos na rede de transportes.

Já do ponto de vista de qualidade da rede de transportes, em Salvador a multimodalidade é ainda incipiente, pois os ônibus transportam mais de 95% dos passageiros do município. Numa cidade de quase 3 milhões de habitantes, o metrô recém-inaugurado tem apenas uma linha de 12 km de extensão, com integração mínima com a rede de ônibus (apenas 10 linhas) e uma demanda ainda pouco representativa (30.000 passageiros/dia) e um trem urbano com 11 km de extensão e demanda insignificante de 11.000 passageiros/dia. Algumas intervenções introduzidas no sistema de ônibus após a concorrência, como renovação parcial da frota, implantação de sistema de monitoramento em tempo real por GPS representaram uma melhoria do nível de serviço ofertado pelos ônibus.

Em Lisboa, ao contrário de Salvador, já existe uma consolidada rede multimodal e integrada, composta de metrô, ônibus, elétricos, trens urbanos e barcos, com razoável cobertura espacial abrangendo, inclusive, a área metropolitana e com oferta adequada à demanda. Numa cidade de 1,1 milhões de habitantes, portanto, cerca de 30% da população de Salvador, o Metro do Lisboa possui uma rede de 39,6 km, com 52 estações. A primeira linha foi inaugurada em 29 de dezembro de 1959, tornando-se desta forma na primeira rede de metro de Portugal. Atualmente, é constituído por quatro linhas, que são identificadas pelas cores Amarela (Odivelas-Rato), Azul (Amadora Este-Sta. Apolônia), Vermelha (Aeroporto-S. Sebastião) e Verde (Telheiras-Cais do Sodré).

No que se refere ao financiamento, em Salvador, cerca de 95% do transporte público urbano de passageiros é realizado através de ônibus e seu custo operacional é arcado, exclusivamente, por seus usuários através das tarifas pagas pela utilização do serviço. Dessa maneira, não havendo subsídios, o equilíbrio custo/receita é, geralmente, alcançado com a queda de qualidade do serviço ofertado. Esse modelo de financiamento também provoca outras distorções, na medida em que as tarifas são aumentadas para cobrir os custos operacionais crescentes, provocando a perda de usuários, principalmente, das camadas mais pobres, que não têm capacidade de arcar com os custos dos deslocamentos, gerando em consequência a perda de demanda, que por sua vez faz aumentar ainda mais o valor das tarifas. Outra

distorção, é que os passageiros pagantes têm o seu custo tarifário aumentado para compensar as gratuidades do sistema, que chegam a alcançar cerca de 30% da demanda transportada. Na Europa, em grande parte dos países existe um sistema de financiamento do transporte público que, em linhas gerais, cobre entre 40% e 50% dos custos dos sistemas (IPEA, 2013). Em Portugal, a legislação vigente prevê a possibilidade de indenizações compensatórias (IC) para os sistemas de transportes públicos, que consistem em complementações financeiras para suprir o déficit operacional das empresas públicas do setor. As indenizações compensatórias às cidades do Porto e Lisboa são pagas pelo orçamento de Estado aos operadores de transporte público, sendo anualmente fixadas através de Resolução de Conselhos de Ministros (DUARTE, 2012). Nos demais centros urbanos, onde existem serviços de transporte coletivo, são os municípios os responsáveis pela política de preços e pelas opções de indenizações compensatórias, caso os preços praticados não cubram os encargos da exploração dos serviços (DUARTE, 2012).

A situação de insustentabilidade financeira das empresas do setor público dos transportes e infraestruturas que operam em Lisboa – Carris, Metro, Transtejo-Soflusa, Comboios de Portugal - e a inevitabilidade de introduzir reformas profundas e urgentes foi diagnosticada pelo PET – Plano Estratégico de Transportes 2011/2015 (MEE, 2011). Entre as conclusões desse documento, consta que essas empresas ao longo das últimas décadas, apresentavam um contínuo e elevado déficit operacional, mesmo após o pagamento de indenizações compensatórias, o qual, associado à realização de projetos de investimento de baixo retorno econômico, majoritariamente viabilizados através de crédito bancário, conduziu a um crescente endividamento, pondo em risco a sustentabilidade destas empresas.

A gestão dos transportes abrange as atividades de coordenação, administração, planejamento, programação, controle, fiscalização e monitoramento do desempenho físico, operacional e econômico desses sistemas, envolvendo todos os movimentos e relações existentes dentro da malha urbana relativos aos deslocamentos de pessoas e veículos.

Para que a gestão dos transportes públicos urbanos de passageiros seja eficiente e efetiva é necessário, antes de tudo, que estejam bem definidos o papel do poder público e das operadoras do serviço de transportes e suas respectivas esferas de atuação. Em seguida, que a estrutura organizacional responsável esteja bem caracterizada, quanto às suas atribuições, na esfera de governo na qual está inserida, sem acumular funções muito díspares, que lhe requeiram vocações e atenções muito diversificadas.

Além disso, deve dispor de corpo técnico qualificado para o exercício de atribuições que vão além da administração operacional, de modo a ser capaz de avaliar a qualidade e funcionalidade dos serviços que são prestados à população. Da mesma forma, é imprescindível que disponha de infra-estrutura condizente, recursos técnicos e metodológicos, instalações e equipamentos, com as atribuições e funções que exercerá – é importante que o órgão esteja sempre apto e atualizado tecnologicamente no exercício de suas atribuições.

7. CONCLUSÕES

Buscou-se nesse trabalho, extrair subsídios de experiências contrastantes das cidades de Lisboa, em Portugal, e Salvador, no Brasil, em termos de gestão e financiamento de

transportes urbanos de passageiros, que possam contribuir para a maior eficácia e

racionalização da mobilidade urbana e acessibilidade nas metrópoles.

Salvador apresenta como subsídios positivos os modelos de concorrência pública para os sistemas urbanos de transportes sobre pneus e trilhos, enquanto Lisboa mostra como uma experiência exitosa a consolidação de uma rede multimodal, com boa cobertura espacial e temporal e integrada através de um sistema de bilhetagem bastante eficiente, o Viva. Tanto em Lisboa quanto em Salvador, alguns desafios estão postos ao planejamento e gestão dos transportes coletivos com vista ao desenvolvimento local e ao bem-estar social. O investimento em infraestrutura de transporte tem impactos mais amplos sobre o desenvolvimento regional e a organização do território, que vão para além dos benefícios para os usuários diretos e a afetação eficiente de recursos (OECD, 2002).

Em Salvador, as recentes concorrências públicas para delegação dos serviços de transporte público rodoviários e metroviários se, por um lado, criaram uma certa estabilidade institucional, legal e gerencial desses sistemas, por outro lado passaram a exigir uma adequada reestruturação dos órgãos públicos para corresponder às demandas geradas pelo novo quadro legal, num momento em que o transporte público urbano atravessa uma grave crise pela falta de prioridade política, carência de investimentos, perda da confiança dos usuários, queda na qualidade dos serviços e da eficiência da operação e o consequente aumento dos custos e das tarifas, e inadequação dos modelos de gestão aos novos padrões de estrutura das cidades e da mobilidade urbana.

Em Salvador, como no Brasil, um dos grandes desafios, nesse momento, refere-se à definição de novas fontes de financiamento do setor, na medida em que esse modelo de se aumentar o preço das tarifas para financiar as melhorias reivindicadas pelos usuários dos serviços mostra- se totalmente inadequado para se alcançar os objetivos de um transporte público de baixo custo e alta qualidade. É necessário, portanto, pensar em outro modelo onde outros segmentos da sociedade que também beneficiam do transporte contribuam para seu financiamento e, desse modo, reduzam o peso das tarifas para os usuários. Para isso, no entanto, é imprescindível ter uma gestão municipal dos serviços devidamente capacitada com adequados modelos de regulação das tarifas, pois sem essa condição atendida, dificilmente se alcançará plenamente esses objetivos, independentemente do tipo de subsídio que venha a ser adotado. Em Lisboa, constata-se um momento de transição, fruto da necessária adequação legal e institucional dos gestores ao novo Regime Jurídico que, dentre outras medidas estruturais, extingue as Autoridades Metropolitanas de Lisboa e do Porto e transfere suas atribuições em termos de planejamento e gestão dos transportes para as respectivas Áreas Metropolitanas. Outra questão a ser administrada diz respeito à recente decisão tomada pelo novo Ministério do Ambiente e Transportes da suspensão dos contratos de subconcessão da operação das empresas públicas de transporte Carris e Metro de Lisboa com os operadores privados, após a realização de concorrência pública. Também a reestruturação/fusão das empresas públicas em uma só empresa, decisão tomada no Governo anterior, está sendo prejudicada pela incerteza quanto ao modelo de organização da mobilidade na Área Metropolitana de Lisboa.

Em Lisboa, o desafio consiste em solucionar o problema do histórico e elevado nível de endividamento das empresas públicas de transportes públicos de passageiros da cidade. Constata-se a necessidade dessas empresas de conciliar crescimento com rigor orçamental,

para solucionar o déficit operacional e, além disso, solucionar o problema da falta de alinhamento de incentivos entre os municípios e o Estado no que se refere ao planejamento, gestão, oferta e financiamento de sistemas públicos de transporte de passageiros de Portugal (PETI 3+, MME, 2014).

Sistemas de transportes eficientes têm impactos positivos em toda a economia, criando oportunidades e benefícios sociais e económicos.

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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