Gestão dos Resíduos Sólidos

O que foi observado no levantamento bibliográfico realizado é que poucos autores atuantes no campo do saneamento básico e resíduos sólidos abordam a gestão como objeto de pesquisa. Geralmente a gestão é abordada de forma fragmentada, considerando apenas seus instrumentos, algumas intervenções, aspectos técnicos e gerenciais, sem considerar a dinâmica e os aspectos de competência e regionalização.

Verifica-se também, uma confusão com os termos gestão e gerenciamento e, esta distinção deve ficar bem clara neste trabalho.

Destaca-se que, diferente de outros estudos, não é desejado nesta pesquisa fixar o objeto “Gestão dos Resíduos Sólidos” restritamente à área de saneamento básico e ao domínio deste ao Poder Público local, considerando que a vertente ambiental deve ser trabalhada por todas as três esferas de governo no sentido de preservar o meio ambiente.

Na análise dos princípios utilizados ou defendidos para nortear a gestão ambiental e a gestão do saneamento básico, realizada adiante, verifica-se uma distinção de naturezas entre as duas apesar da grande associação e interferência que uma exerce sobre a outra, e que, os princípios que norteiam a gestão dos resíduos sólidos perpassam as áreas do saneamento básico e do meio ambiente.

Lima (2001) faz uma distinção conceitual entre gerenciamento e gestão. Embora o autor tenha um foco voltado para o âmbito municipal, a definição apresentada por ele contribui na construção do objeto de estudo. Para ele, a gestão dos resíduos sólidos abrange as atividades de tomada de decisão estratégicas com relação aos aspectos institucionais, administrativos, operacionais, financeiros e ambientais, ou seja, é a formulação das políticas, definição de instrumentos e dos meios. O gerenciamento de resíduos sólidos envolve os aspectos administrativos, gerenciais, econômicos e de desempenho considerando os aspectos

Pode-se sintetizar que a gestão diz respeito às decisões, ações e procedimentos adotados em nível estratégico, enquanto que, o gerenciamento visa à operação do sistema de limpeza urbana, por exemplo. Então, a opção por priorizar medidas que reduza a geração de resíduos sólidos ou a implantação de tecnologias de fim de tubo ocorrem no âmbito da gestão. Para tanto, Zanta e Ferreira (2005) chamam a atenção para que sejam estabelecidas, ou observadas as condições políticas, institucionais, legais, financeiras, sociais e ambientais necessárias para a tomada de decisão. Os aspectos tecnológicos e operacionais após a determinação do campo estratégico são de atribuição do gerenciador do sistema de limpeza urbana (ZANTA e FERREIRA, 2003). A administração dos sistemas de fiscalização e controle, e a implantação de programas e projetos (ações voltadas para a adequação e melhoria do gerenciamento dos resíduos sólidos) também são exemplos de atos gerenciais.

O modelo de gestão dos resíduos sólidos, assim definido por Lima (2001, p.21), é um “conjunto de referências político-estratégicas, institucionais, legais, financeiras e ambientais capazes de orientar a organização do setor”.

Segundo Lima (2001), no modelo de gestão de resíduos sólidos não pode faltar os seguintes elementos:

• reconhecimento dos diversos agentes sociais envolvidos, identificando os papéis por eles desempenhados promovendo a sua articulação;

• consolidação da base legal necessária e dos mecanismos que viabilizem a implementação de leis;

• mecanismos de financiamento para a auto-sustentabilidade das estruturas de gestão e do gerenciamento;

• informação à sociedade, empreendida tanto pelo Poder Público quanto pelos setores produtivos envolvidos, para que haja controle social;

• sistema de planejamento integrado, orientando a implementação das políticas públicas para o setor.

Zanta e Ferreira (2003) afirmam que a gestão dos resíduos sólidos é uma das atividades do saneamento ambiental e tem como principal objetivo propiciar a promoção da saúde.

Contribuindo com a concepção de uma gestão do saneamento, Moraes (1994) afirma que esta deve ser constituída por: uma política de saneamento, que estabeleça as diretrizes gerais; um

modelo de gestão, que estabeleça a organização legal e institucional; e um sistema de gerenciamento, que reúna os instrumentos para o planejamento, a execução, a operação e a avaliação das obras e serviços públicos de saneamento. Vejam que nessa contribuição Moraes coloca o gerenciamento como elemento da gestão.

Ainda segundo Moraes (1994), a gestão de saneamento pode ser definida como atividade analítica e criativa que envolve: a formulação de princípios e diretrizes; a elaboração de documentos orientadores e normativos; a estruturação de sistemas gerenciais para a tomada de decisão; o planejamento, a execução, a operação e a avaliação das obras e serviços públicos de saneamento e a racionalização dos gastos.

Segundo a Lei nº 11.445/07 (BRASIL, 2007), a gestão dos serviços de saneamento deve incorporar o planejamento integrado dos seus serviços, a regulação, contemplando-se tanto os atos normativos como os concretos, a fiscalização, a prestação do serviço e o controle social. Saindo um pouco da abordagem do saneamento, Nunesmaia (2002) defende que o modelo de gestão dos resíduos sólidos deve ser socialmente integrado e tem que considerar cinco pontos que a autora destaca como essenciais para o modelo proposto. São eles: as tecnologias limpas; a economia; a comunicação e educação ambiental; o social; e o ambiental. Defende também a inclusão dos diversos atores envolvidos no processo de gestão.

No estudo realizado por Lima (2001) de modelos de gestão de resíduos sólidos desenvolvidos em países da Comunidade Européia (França, Dinamarca, Holanda, Alemanha) e outros (Estados Unidos, Japão e Brasil) são assumidas como metas prioritárias:

• a prevenção – objetivando a redução do volume de resíduos por meio do desenvolvimento de tecnologias limpas nas linhas de produção e com a utilização da análise de ciclo de vida dos produtos disponíveis no mercado;

• a reciclagem e reutilização dos resíduos – envolve todas as técnicas de reintrodução dos resíduos no ciclo produtivo inclusive de aproveitamento da massa de lixo na produção de energia, tendo como principal objetivo a maior vida útil dos equipamentos de disposição final;

• disposição final – apenas para os resíduos últimos que não são passíveis de reutilização;

PMPA, CNUAH e IPES (2000), citados por Moraes (2003) apresentam o conceito de Gestão Integrada e Sustentável de Resíduos Sólidos (GIRSU) que compreende:

a integração de todos os protagonistas no sistema municipal de resíduos sólidos; a integração de todos os elementos da cadeia resíduos sólidos; a integração dos aspectos técnicos, ambientais, sociais, institucionais e políticos para assegurar a sustentabilidade do sistema; e a relação da problemática dos resíduos sólidos como os sistemas urbanos, tais como drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, recursos hídricos e abastecimento de água, saúde pública etc. (PMPA, CNUAH e IPES, 2000 apud MORAES, 2003, s/p).

Moraes (2003) dá quatro enfoques a gestão integrada dos resíduos sólidos. Uma é relativa às diversas escalas de intervir no problema. São basicamente ações que variam da escala preventiva à escala de remediação, ou seja, não geração de resíduos na fonte, redução dos resíduos na fonte, reutilização, reciclagem, tratamento, e por fim, a disposição final. O segundo enfoque é o compromisso e participação de todos os protagonistas urbanos nos processo de planejamento e integração. Nesta abre-se a perspectiva de ampliar a consciência e o compromisso dos atores envolvidos, de produzir um sistema mais eficiente e efetivo e de contribuir em ações voltadas para geração de emprego e renda. O terceiro enfoque é a integração do sistema de manejo dos resíduos sólidos aos demais sistemas interativos a ele como as drenagens naturais e construídas, a saúde pública, demais componentes do saneamento e demais atividades urbanas que favoreçam o sua reciclagem ou reúso. O quarto enfoque dado por Moraes (2003) seria o multidisciplinar.

O enfoque multidisciplinar considera os seguintes aspectos para uma GIRSU:

- sociais e culturais: inclui a universalização dos serviços prestados a toda a população... bem como a redução de riscos a saúde humana;

- ambientais: uso mais adequado dos recursos naturais e inclusão de sistemas de ciclo fechado, minimização de resíduos, recuperação de materiais reutilizáveis e tratamento, o mais próximo possível da fonte de geração;

- institucionais e políticos: inclui a clara divisão de atribuições entre os protagonistas locais, elaboração de legislação e regulação adequadas, instituição de processos de tomada de decisão democráticas e formação profissional das equipes técnicas;

- financeiros: inclui análises de todos os custos e possibilidades de recuperação dos mesmos, sistemas de taxas/tarifas/preços públicos baseados em custos reais (de forma a permitir a possibilidade de pagamento) e sistemas possíveis de ser mantidos;

- econômicos: inclui redução da pobreza através da geração de emprego e renda; - técnicos: inclui tecnologias apropriadas e limpas (MORAES, 2003, p.6).

Agregando os elementos expostos aqui, pode-se concluir que a gestão deve ser desenvolvida de forma integrada, e o entendimento da integração engloba o conceito de multidisciplinaridade. E deve envolver a formulação de políticas públicas, o planejamento e o gerenciamento. A falta ou deficiência de algumas destas partes interferem no processo de gestão.

A prerrogativa de que a falta da criação de instrumentos jurídicos legais, econômicos e de controle (política), do planejamento, e da aplicação devida destes instrumentos e dos recursos financeiros, materiais e humanos (gerenciamento) pode comprometer a gestão dos resíduos sólidos tem respaldo no estudo desenvolvido por Lima (2001). Segundo o estudo as experiências bem sucedidas na gestão de resíduos sólidos têm como características uma política bem desenhada e um planejamento eficiente.

As experiências exitosas, mencionadas por Lima (2001) reúnem as seguintes características: - papéis bem definidos dos agentes envolvidos na GRS;

- metas e cronogramas traçados e ajustáveis ao monitorização periódica de todo processo; - amparo legal à estrutura de fiscalização e controle adequados para que o Estado se faça presente como agente normalizador e fiscalizador tendo controle adequado ao cumprimento de metas.

- planejamento eficiente por envolver ampla participação social que têm acesso a informação em todas as etapas do processo de planejamento e alto grau de conscientização e capacidade de interferir no processo de tomada de decisão.

- investimentos em mecanismos de controle ambiental e em padrões de desempenho do sistema de coleta;

- emprego de instrumentos reguladores e econômicos; - emprego do princípio da auto-sustentabilidade;

- facilidades no financiamento para aquisição de equipamentos novos.

Na GRS deve-se empregar uma ordem para as etapas de formulação da política, planejamento e gerenciamento, como se fossem etapas a serem executadas continuamente, quando comparados com os sistemas de gestão ambiental preconizados pela ISO 14.001, ou seja, empregando a visão cíclica, contínua e espiralada. Dessa forma, os eventos começam na

instrumentos de gestão, em a política é executada por meio de planos, programas e projetos, e então, o ciclo é reiniciado avaliando-as sob novos paradigmas a eficiência, eficácia e efetividade destes instrumentos (diagnóstico), reiniciando com uma nova avaliação e reformulação da política. Este modelo está em consonância ao desenho realizado pelas autoras Brollo e Silva (2001), que trata das questões relativas a resíduos sólidos sobre a ótica da gestão ambiental.

Para uma formulação ideal da gestão ambiental é necessário passar pelas etapas de definição de uma política pública, da organização do planejamento ambiental, e da execução das políticas através do gerenciamento e do manejo ambiental (BROLLO e SILVA, 2001, p.4).

Pode-se concluir, preliminarmente, que tanto o saneamento como as questões relativas à gestão dos resíduos sólidos devem estar em consonância com a gestão ambiental. Reconhecendo-se isso, hoje em dia, faz-se, uso da expressão saneamento ambiental.

Se fosse possível representar graficamente os campos de gestão do meio ambiente, do saneamento e dos resíduos sólidos considerando suas áreas de intercessão, possivelmente, eles seriam representados como na figura 1. Ou seja, não pode haver conflito entre as políticas de saneamento e resíduos sólidos com a política ambiental. Porém, excluindo as questões relativas ao manejo dos resíduos sólidos oriundos das atividades públicas e dos serviços públicos, existe uma larga margem entre as questões do saneamento e dos resíduos sólidos que podem ser discutidos sem causar grande conflito.

Figura 1 – Representação dos campos de gestão

Já que, neste trabalho, foi feita uma distinção entre a gestão dos resíduos sólidos nas áreas do saneamento e do meio ambiente é bom fazer um esforço para um entendimento sobre os dois e de como aparece o campo “resíduos sólidos” entre eles.

Entende-se, neste trabalho, gestão do meio ambiente como aquela voltada para a preservação dos meios naturais e culturais. As suas ações têm o intuito de preservar a biota, a fauna, a flora, e valores tradicionais e promover a racionalização do uso dos recursos naturais diminuindo o impacto nas formas de vida e nos seus habitats, como também, às suas redes de interação de dependência e interdependência.

A gestão do saneamento tem a natureza antrópica, que é tornar o ambiente construído adequado ao homem (ao seu modo de vida atual) e ganha uma conotação ambiental, quando volta-se para diminuir os efeitos deletérios das ações humanas sobre o ambiente natural e, principalmente, sobre os recursos naturais que o homem precisa.

Observado o exposto nos parágrafos acima, então, quando aborda-se a gestão dos resíduos sólidos, ainda mais de forma regionalizada, trabalha-se na perspectiva ambiental e sanitária. Porque se trabalha na perspectiva de realizar arranjos institucionais e na viabilização de mecanismos, medidas e ações que visem um maior controle dos fluxos e processos de transformações de materiais que são recursos extraídos da natureza, obtenção de formas de racionalização do uso desses recursos e, após o uso, obtenção de formas de manejo e tratamento adequado dos resíduos sólidos. O manejo e o tratamento dos resíduos sólidos devem considerar os riscos ao meio ambiente antrópico e natural, e evitá-los. A racionalização do uso dos recursos naturais devem diminuir a subordinação do ambiente natural em relação ao antrópico. É desejável diminuir as demandas dos sistemas de produção por recursos naturais, colaborando para preservar os ecossistemas.

Nos tópicos que seguem são tratados os elementos de gestão já apresentados: a política, o planejamento e o gerenciamento.

Gestão Resíduos Sólidos na Realidade Brasileira

No Brasil mesmo com poucos avanços, é reconhecido que houve uma redução dos lixões, que segundo IBGE (2002), deve-se a fatores como: aumento da consciência da população; atuação do Ministério Público por meio da aplicação de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e a

ao Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) que tem dado aporte de recursos aos estados brasileiros; e a atuação de alguns governos estaduais. Porém, deve-se questionar estes números sob o ponto de vista qualitativo, apesar do número de construções de unidades de aterros, não existe uma avaliação sistemática que seja dado publicidade de como os mesmos estão sendo operados e que benefícios efetivos do ponto de vista socioambiental estas unidades de disposição final têm trazido para as municipalidades. O aumento da consciência da população também é questionável, afinal como esse fenômeno foi mensurado?

Nota-se o aumento do desvio de materiais recicláveis dos aterros sanitários muito em função da atuação de catadores, organizados em cooperativas ou não, que vivem da coleta desses materiais. Porém, grande parcela desses trabalhadores ainda atuam em péssimas condições de trabalho dedicando-se muitas horas a atividade, se expondo a grandes riscos de agravos a saúde (sobretudo riscos biológico) e não obtendo benefícios econômicos ideais para uma boa qualidade de vida e acesso a necessidades básicas. Não verifica-se expressivos programas e investimentos para melhorar a realidades dos presentes trabalhadores que alimentam a industria dos recicláveis.

A Política

As políticas públicas constituem a aplicação do conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos (RUA, 1998). As políticas não são praticadas apenas pelos governos, existe um Estado ampliado, ou seja, organizações privadas podem desenvolver intervenções muitas vezes para obter isenções fiscais, e organizações não governamentais podem atuar com subsídios do governo ou voluntariamente em causas sociais (FALEIROS, 1991). Assim, como os organismos estaduais e federais, organismos internacionais oferecem recursos técnicos e financeiros para municípios e consórcios, de acordo com programas institucionais (MOISÉS, s.d.). Um exemplo disso são os aterros construídos pelo Governo do Estado da Bahia com recursos do Banco Mundial, Caixa Econômica Federal e do próprio Estado.

Para Moraes e Borja (2004) a política de saneamento, por exemplo, deve ser:

regulamentação do planejamento, da execução, da operação, da regulação e da avaliação destes serviços públicos (MORAES e BORJA, 2004, s/p.; entre parênteses acréscimo do autor).

E entendem que caberia à União, estados e municípios,

assumir como prioridade a formulação de um arcabouço institucional e jurídico para a área de saneamento ambiental que venha a fortalecer a função social dos serviços de saneamento ambiental, seu caráter público, devendo contemplar os princípios de atendimento universal, de equidade, integralidade, participação e controle social, gestão pública e responsabilidade municipal. Além disso, cabe aos governos dar prioridade a investimentos nessa área, visando ampliar a cobertura dos serviços, contribuindo desta forma para reduzir a dívida social nesta área (MORAES e BORJA, 2004, s/p).

São os princípios que estabelecem o marco regulador da política pública orientando os organismos públicos e privados sobre os objetivos desejados (BROLLO e SILVA, 2001). Os princípios defendidos por Moraes e Borja (2004) são importantes por que o saneamento que deveria ser um benefício permanente, seguro e incontestável à toda população tem sido oferecido com qualidades diferentes entre as classes sociais. A gestão deve ser pública, pois os déficits de saneamento dificilmente serão superados na lógica capitalista. Na lógica capitalista as políticas públicas favorecem investimentos para o acúmulo de capital, então as tecnologias apropriadas e de maior efetividade muitas vezes não são consideradas para favorecer o que Lobo (2003, p.38) definiu como construção “de uma ficção, sustentada em bases tecnológicas modernas e aceitáveis mas, na realidade, criada pelas grandes empreiteiras e pelos interesses que estavam por detrás delas”, quando referiu-se ao momento vivido no Brasil institucionalizado em 1969 por meio do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA. Na época do PLANASA, Lobo (2003) relata que implantou-se obras faraônicas onde enterraram-se grande volume de recursos muito superiores aos necessários para se resolver os problemas urbanos, a presente realidade ainda se reproduz vistos os diversos casos como o da transposição do São Francisco, Programa Baia Azul, entre tantos outros.

Borja e outros (2004) ao fazerem uma análise histórica recente do saneamento avaliam que o mesmo tem sido tratado às vezes como política social e em outras aplicadas a lógica de mercado. Porém, as ações de saneamento estão intimamente ligadas à saúde da população e à qualidade de vida, representando significativa contribuição social.

Para Cohen e Franco (2000) as políticas sociais devem primar pelo princípio da equidade, em segundo plano devem considerar a equidade e eficiência juntos e, em terceiro plano, o da implementação. Ainda afirmam que o uso eficiente de recursos disponíveis não deve ser dissociado do alcance da efetividade, sendo uma premissa para alcançá-la, porém a equidade deve ser o princípio prioritário.

A equidade implica na satisfação das necessidades básicas da população, priorizando-as segundo seus graus de urgência relativa. O critério a considerar não pode ser a dramaticidade, e sim a generalidade do problema. ... Isso deve ser considerado no momento de distribuição de recursos, privilegiando a solução do problema da maioria (COHEN e FRANCO, 2000, p.27)

Verifica-se no exposto por Moraes e Borja (2004) que a vertente dada para os resíduos sólidos como componente do saneamento está muito voltada para questões relativas à benefícios sociais e de bem-estar e as responsabilidades são dirigidas à administração municipal. Para isso é imprescindível na gestão, mais propriamente, quanto à política de alocação de recursos, a implementação do pacto federativo, pelas três esferas de governo e a definição de políticas sólidas com: critérios, condicionantes e indicadores bem definidos; para que o repasse dos recursos aos municípios favoreça as ações e intervenções mais efetivas, e a aplicação de medidas que permitam o acompanhamento e avaliação dos resultados alcançados pelos investimentos realizados.

Trabalhando-se na vertente ambiental da gestão dos resíduos sólidos, Brollo e Silva (2001) apresentam a definição de política ambiental trazido por Vadovello (1999). Este define política ambiental como um “conjunto de diretrizes e princípios que devem nortear a definição e aplicação de instrumentos legais e institucionais de planejamento e gerenciamentos ambientais” (VADOVELLO, 1999 apud BROLLO e SILVA, 2001, p.4).

Definidos os objetivos e estratégias para o controle e uma gestão ambientalmente adequada dos resíduos, a autoridade política deve estabelecer um marco

regulador, com leis e regulamentos e normas que regulem o comportamento dos agentes econômicos e da população, além das atividades de controle e fiscalização das instituições públicas com alguma responsabilidade na matéria