Globalização e Estado

As mudanças na economia mundial, a reestruturação do capitalismo e a crise fiscal do Estado vieram pôr em xeque, a partir de 1970, o padrão de relação prevalecente desde os anos 40, nos países de economia capitalista. Este período foi marcado por uma forte intervenção do Estado na economia e por sua presença decisiva na provisão de serviços públicos. Como nos aponta Harvey (2009), o Estado assumia uma variedade de obrigações, pois a produção em massa, para ser lucrativa, requeria investimentos em capital fixo e condições de demanda relativamente estáveis. Nesse contexto, o Estado se esforçava para controlar os ciclos econômicos, combinando políticas fiscais e monetárias.

De acordo com Harvey (2009, p. 129),

essas políticas eram dirigidas para as áreas de investimento público – em setores como o transporte, os equipamentos públicos, etc. – vitais para o crescimento da produção e do consumo de massa e que também garantiam um emprego relativamente pleno. Os governos buscavam um forte complemento ao salário social com gastos de seguridade social, assistência médica, educação, habitação, etc.

O Estado acabava exercendo, também, o papel de regular direta ou indiretamente os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores na produção. A concepção então hegemônica a respeito do Estado atribuía-lhe um papel crucial na correção de falhas do mercado, na superação das crises econômicas e na própria sustentação do nível de atividade econômica; era o chamado Estado de Bem Estar Social, o Welfare State9_.

Convém assinalar que as formas de intervencionismo estatal variavam muito entre os países capitalistas avançados. As peculiaridades decorriam das variadas formas encontradas por diferentes países em administrar as relações de trabalho, de acordo com sua política monetária e fiscal e seu investimento público, os quais eram determinados, internamente, pelas relações de classe e, externamente, pela posição hierárquica que os países ocupavam na economia internacional. “Diferenças qualitativas e quantitativas semelhanças podem ser encontradas no padrão do gasto público, da organização dos sistemas de bem estar social e do grau de envolvimento ativo do Estado, em oposição ao envolvimento tácito, nas decisões econômicas” (HARVEY, 2009, p. 130).

Mesmo onde o Estado do Bem-Estar Social estava mais desenvolvido, as negociações não atingiam a todos, pois “a divisão entre uma força de trabalho predominantemente branca, masculina e fortemente sindicalizada e o ‘resto’ também tinha seus problemas” (Ibidem, 2009, p. 132). Sem ingresso ao trabalho privilegiado da produção em massa, amplos segmentos da força de trabalho também não tinham acesso ao consumo em massa. As desigualdades produziam tensões sociais e, consequentemente, houve emergência de movimentos em meio aos excluídos. Conforme Harvey,

o Estado agüentava a carga de um crescente descontentamento, que às vezes culminava em desordens civis por parte dos excluídos. No mínimo, o Estado tinha de tentar garantir alguma espécie de salário social adequado para todos ou engarjar-se em políticas redistributivas ou ações legais que remediassem ativamente as desigualdades, combatessem o relativo empobrecimento e a exclusão das minorias (p.133).

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9 _{Neste estudo, consideramos uma definição ampla de Welfare State, entendido como a mobilização em larga escala}

do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua população, conforme Medeiros (2001).

Diante de uma crise de legitimidade de poder que começava a se esboçar nesse contexto, a estratégia adotada pelo Estado, nos países de capitalismo avançado, foi um esforço em ampliar os benefícios do fordismo e encontrar meios para oferecer assistência médica, habitação e serviços educacionais inadequados em larga escala. Segundo Harvey (2009), os fracassos qualitativos nesse campo eram motivos de inúmeras críticas, mas, no final, provavelmente os dilemas mais sérios foram provocados pelo fracasso quantitativo.

Esse autor assinala que, no Terceiro Mundo, a questão era ainda mais crítica, pois, embalado sob o discurso de um processo de modernização que prometia desenvolvimento, emancipação das necessidades e plena integração ao fordismo, assistia à destruição de culturas locais, muita opressão e formas de domínio capitalista em troca de ganhos pífios em termos de padrão de vida e de serviços públicos. A inserção subalterna dos países em desenvolvimento no sistema capitalista mundial determinava e imprimia as peculiaridades da atuação do Estado na esfera social10_{. Por isso, resguardando as diferenças e peculiaridades, não se deve transpor os} processos que ocorrem nas áreas centrais do capitalismo para os países inseridos na periferia do sistema.

A esse respeito, Farah (1994) destaca que, no Brasil, assim como nos demais países da América Latina, não chegou a se consolidar um Welfare State nos moldes daquele desenvolvido na Europa do pós-guerra. Mas, ao lado da forte intervenção do Estado na economia, implantou-se nas diversas áreas sociais uma estrutura estatal de provisão de serviços públicos11_.

A despeito de todos os descontentamentos e de todas as tensões manifestas, o núcleo essencial do regime fordista manteve-se firme ao menos até 1973. Todavia, “o período de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente a incapacidade do fordismo e o keynesianismo de

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10_{Uma discussão mais específica sobre a aplicação, no caso brasileiro, do instrumental teórico e conceitual geralmente}

criado para analisar sociedades desenvolvidas pode ser encontrada em Souza (1999).

11 _{Draibe (1997), analisando essa intervenção estatal, entende a ação do Estado na esfera social do Brasil como um caso}

específico de Welfare State. Segundo a autora, “os países latino-americanos lograram construir, até os anos 70, as

estruturas básicas de Welfare State, porém de modo imperfeito e deformado, devido a dois conjuntos principais de motivos: os estruturais e os institucionais e organizacionais” (p. 3). O alto grau de exclusão social e a baixa equidade com

que se desempenham as políticas e programas sociais da região, além da sobrecarga de políticas sociais, pressionadas a atender todos os tipos de insuficiências dada a heterogeneidade e dualidade dessas sociedades, são exemplos de ordem estrutural. Como questões de natureza institucional e organizacional, a autora aponta: o alto grau de centralização, a fragilidade na capacidade regulatória e de implementação das políticas nos níveis subnacionais de governo, o corporativismo dos profissionais envolvidos na implementação e a fraca tradição participativa da sociedade na implementação e operação dos programas.

conter as contradições inerentes ao capitalismo” (HARVEY, 2009, p. 134). Momento este em que o rigor dos compromissos do Estado era fundamental para se garantir sua legitimidade, ao mesmo tempo em que a rigidez da produção restringia a expansão na base fiscal para gastos públicos. A única resposta flexível encontrada foi a política monetária, através da emissão de moeda, o que intensificou a onda inflacionária. As finanças do Estado estavam além de seus recursos, o que aprofundou a crise de natureza fiscal e de legitimidade12_.

Nesse contexto, as corporações obrigaram-se a acirrar a competição, através de novas formas de racionalidade da produção, reestruturação e intensificação do controle do trabalho, assim como de aceleração do tempo de giro do capital e fusões. Em meio à crise – fiscal e de legitimidade – e também como uma resposta a mesma, o capital se reorganiza em um novo padrão de produção – a acumulação flexível, e todas as mudanças e consequências13 _derivadas desse novo estágio da produção capitalista acabam dando início a um conjunto de processos que solaparam o compromisso fordista. Como resultado, uma nova racionalidade nas relações políticas sociedade-Estado ou economia-Estado começa a tomar forma.

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12 _{Harvey (2009, p. 136-140) descreve detalhadamente os elementos do contexto da crise:}

A tentativa de frear a inflação ascendente em 1973 expôs muita capacidade excedente nas economias ocidentais, disparando antes de tudo uma crise mundial nos mercados imobiliários e severas dificuldades nas instituições financeiras. Somara-se a isso os efeitos da decisão da OPEP de aumentar os preços do petróleo e da decisão árabe de embargar as exportações de petróleo para o Ocidente durante a guerra árabe-israelense de 1973. Isso (1) mudou o custo relativo dos insumos de energia de maneira dramática, levando todos os segmentos da economia a buscarem modos de economizar energia através da mudança tecnológica e organizacional, e (2) levou ao problema da reciclagem dos petrodólares excedentes, problema que exacerbou a já forte instabilidade dos mercados financeiros mundiais. A forte deflação de 1973-1975 indicou que as finanças do Estado estavam muito além dos recursos, criando uma profunda crise fiscal e de legitimação. [...] Ao mesmo tempo, as corporações viram-se com muita capacidade excedente inutilizável (principalmente fábricas e equipamentos ociosos) em condições de intensificação da competição. Isso as obrigou a entrar num período de racionalização, reestruturação e intensificação do controle do trabalho (caso pudessem superar ou cooptar o poder sindical). A mudança tecnológica, a automação, a busca de novas linhas de produtos e nichos de mercados, a dispersão geográfica para zonas de controle do trabalho mais fácil, as fusões e medidas para acelerar o tempo de giro do capital passaram ao primeiro plano das estratégias corporativas de sobrevivência em condições gerais de deflação.

13 _{Uma rica análise dos pontos centrais da crise contemporânea, com particular destaque para o universo do mundo}

Segundo Harvey (2009, p. 158), “a gradual retirada de apoio ao Estado de bem- estar social e o ataque ao salário real e ao poder sindical organizado [...] foram simplesmente transformados pelos neoconservadores numa virtude governamental”. O ideário neoliberal encontra as condições propícias a sua propagação. Disseminou-se a imagem de governos fortes, administrando fortes doses de remédios não-palatáveis para restaurar a saúde de economias moribundas. Conforme Harvey,

na medida em que o aumento da competição internacional em condições de crescimento lento forçou todos os Estados a se tornarem mais “empreendedores” e preocupados em manter um clima favorável aos negócios, a força de trabalho organizado e de outros movimentos sociais tinha de ser contida. Embora a política de resistência possa ter variado [...], a austeridade, as reduções fiscais e a erosão do compromisso social entre o grande trabalho e o grande governo se tornaram o lema de todos os Estados do mundo capitalista avançado (p. 158).

Nessa configuração, o Estado passa a cuidar dos direitos de propriedade e reforçar os contratos privados, deixando ao mercado a responsabilidade de, por si só, promover a distribuição de benefícios, rendas e salários, bem como garantir o bem-estar geral. Ganha força a ofensiva neoliberal, que se caracteriza justamente “como uma estratégia para a superação dessa crise, e utiliza-se, em larga escala, de sua ideologia para construir a ambiência cultural necessária a este período particular do capitalismo, camuflado de pós-capitalismo” (PERONI, 2003, p. 26).

Esta autora pontua que, da mesma forma que o fordismo dependia de um sistema geral de regulamentação por parte do Estado, também esse momento histórico, com suas especificidades no âmbito do modo de produção, necessita de uma ideologia para que suas particularidades sejam aceitas e incorporadas, Assim, o neoliberalismo14 _{é a ideologia própria} desta fase do capitalismo.

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14 _{Anderson (2003), em seu conhecido trabalho: Balanço do neoliberalismo, assinala que o neoliberalismo nasceu}

logo depois da II Guerra Mundial, na região da Europa e da América do Norte, onde imperava o capitalismo. Foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. Seu texto de origem é O Caminho da Servidão, de Friedrich Hayeck, escrito já em 1944. Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciados como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política. Em suma, o neoliberalismo corresponde a um “[...] movimento ideológico, em escala verdadeiramente mundial, como o capitalismo jamais havia produzido no passado. Trata-se de corpo de doutrina coerente, autoconsciente, militante, lucidamente decidido a transformar todo o mundo à sua imagem, em sua ambição estrutural e sua extensão internacional” (ANDERSON, 2003, p. 22).

De acordo com Anderson (2003), os princípios básicos do neoliberalismo são essencialmente: o individualismo exacerbado, o Estado Mínimo e a desregulação do mercado. Sob a orientação neoliberal, os países devem manter a estabilidade econômica como meta principal de governo e, para alcançá-la, o Estado deve conter gastos sociais e criar um exército de reserva de mão-de-obra desempregada, desarticulando o movimento sindical. Precisa, também, realizar uma reforma fiscal que reduza os impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas, a fim de liberá-los para a aplicação na produção. Com essas reformas, o país supostamente voltaria a crescer devido à estabilidade monetária e aos incentivos correspondentes. Todavia, como o próprio autor constata, o neoliberalismo não cumpriu a promessa do crescimento produtivo. Em suas palavras:

Economicamente, o neoliberalismo fracassou, não conseguindo nenhuma revitalização básica do capitalismo avançado. Socialmente, ao contrário, o neoliberalismo conseguiu muito dos seus objetivos, criando sociedades marcadamente mais desiguais, embora não tão desestatizadas como queria. Política e ideologicamente, todavia, o neoliberalismo alcançou êxito num grau com o qual seus fundadores provavelmente jamais sonharam, disseminando a idéia que não há alternativas para os seus princípios, que todos, seja confessando ou negando, têm de adaptar-se as suas normas (ANDERSON, 2003, p 23).

As teses de cunho neoliberal varreram o mundo capitalista, provocando mudanças na concepção do Estado e fomentando propostas de reformas, tanto no que se refere a sua relação com a economia, quanto à intervenção nas áreas sociais, como também no que diz respeito ao próprio funcionamento da máquina estatal, isto é, o “Estado por dentro”. Farah (1994) destaca que, não somente nos países de capitalismo avançado, mas também nos países do Terceiro Mundo, houve uma transformação na visão do Estado, tendo sua imagem associada ao obstáculo primeiro do desenvolvimento, como um problema, estabelecendo-se

uma polarização Estado-mercado, em que, em contraposição ao mercado, tido como eficiente, ágil e capaz de oferecer produtos e serviços de qualidade, o Estado passou a ser visto como ineficiente, ineficaz provedor de serviços de baixa qualidade (FARAH, 1994, p. 193).

A autora assinala que, com base nessa polarização, ganha força a tese do Estado Mínino e se estrutura uma proposta de reforma do Estado, de corte neoliberal, a qual, “no que se refere às políticas sociais, tem como elementos centrais as tese da privatização, a proposta da descentralização e a de focalização15 _{(FARAH, 1994, p 194). Ao lado da proposta de corte} neoliberal de redução radical, emergiram também propostas no sentido da reconstrução do Estado, de forma a adequar suas características aos desafios postos pelo contexto econômico.

O cerne da discussão passa a ser a forma de ação estatal, sua estrutura organizacional. Ao procurar repensar o Estado, parte-se, de um lado, da análise crítica das características que a intervenção estatal acabara assumindo, dentre as quais são destacadas a excessiva centralização e burocratização e a má qualidade dos serviços prestados; e, por outro, dos limites da capacidade e alocação de recursos por parte do Estado (FARAH, 1994).

A questão da gestão do setor público ganha centralidade e a discussão passa a englobar o modelo de Estado social-liberal e a administração pública gerencial, como alternativas para a o Estado-providência e para a administração burocrática, sustentada na ideia da reinvenção do Estado,16 _{o que sugere uma nova racionalidade nas relações entre sociedade-} Estado-economia. Como esclarece Carvalho (2009, p. 1145), “parte-se da idéia de que, no capitalismo global, a presença do Estado é imprescindível, motivo pelo qual lhe é atribuído outra qualidade, e defende-se a reinvenção ou a reforma do Estado.”

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15 _{A esse respeito, Draibe (1993) oferece esclarecedora discussão sobre a ação do Estado na condução de políticas}

sociais sob orientação do ideário neoliberal.

16 _{Expressão cunhada por David Osborne e Ted Gaebler, na obra Reinventando o Governo: como o espírito}

empreendedor está transformando o setor público, referência para o projeto político do governo nos anos 1990. Segundo Paes de Paula (2005), os autores, partindo de uma crítica à forma tradicional de o governo operacionalizar, propõem alternativas que promoveriam uma verdadeira revolução no âmbito da administração pública. Consideram que o modelo burocrático desenvolvido na era industrial está tornando-se cada vez mais ineficiente no contexto atual caracterizado por mudanças rápidas, pela presença de um mercado global, pela realidade de uma sociedade da informação, do conhecimento. E, ainda, que esse ambiente contemporâneo exige, no lugar de instituições públicas ou privadas burocráticas, instituições extremamente flexíveis e adaptáveis, instituições orientadas para as necessidades dos clientes e outros fatores fundamentais nessa nova realidade. Enfatizando o modelo de governo empreendedor, no lugar de governo burocrático, os autores apresentam o que seria o governo catalisador, o governo pertencente à comunidade, o governo competitivo, o governo orientado por missões, o governo de resultados, o governo empreendedor, o governo preventivo, o governo descentralizado, o governo orientado para o mercado, o governo reinventado.

O governo pregava a necessidade de um Estado moderno e eficiente em face às exigências mundiais. Como assinala Azevedo (2002, p. 58), os parâmetros da reforma administrativa brasileira “inserem-se nas soluções concebidas pelo governo para ajustar o país aos novos requerimentos impostos pelos modelos econômicos e políticos”, considerando as exigências que o rumo do processo de reestruturação capitalista plasmaram para os mercados e em face da postura subordinada de nossas elites a essas imposições.

O Projeto da reforma administrativa do Estado, consubstanciado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), pautou-se nos princípios do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático. Segundo Bresser Pereira (1999), entre suas principais características, destacam-se:

- descentralização política, por meio da transferência de recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais;

- descentralização administrativa, por meio da delegação de autoridade aos administradores públicos que se transformam em gerentes progressivamente autônomos;

- organizações flexíveis no lugar de unitárias e monolíticas, nas quais as ideias de multiplicidade, de competição administrada e de conflito tenham lugar;

- definição dos objetivos a serem atingidos na forma de indicadores de desempenho, sempre que possível, quantitativos, que constituirão o centro do contrato de gestão entre o poder central e os dirigentes locais;

- controle por resultados, a posteriori, em vez do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos;

- administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida. Dessas características, a questão da descentralização adquire ênfase, sendo apresentada como uma das metas da reforma implantada. Nesse contexto, ganha força a ideia de fortalecer o espaço local, como estratégia para garantir a eficiência na oferta dos serviços. Assim, as reformas na educação brasileira, implementadas a partir de meados da década de 1990, tiveram

por base a nova forma de gerenciamento. Sua implantação abriu espaço para mudanças organizacionais e administrativas que repercutiram substancialmente na educação, especialmente no campo da gestão dos sistemas de ensino e das escolas.