Governança ambiental e conflitos em regiões metropolitanas

Como já foi visto, a governança multinível se relaciona diretamente ao contexto social, político, econômico e ambiental de onde ela está inserida. Essa governança é construída por meio da iniciativa gerada pela compreensão de que o poder estatal sozinho, em suas diversas esferas, não encontra as soluções necessárias aos problemas sociais, políticos, econômicos e ambientais. Nesse contexto, a formulação e implementação das políticas públicas devem atrair e envolver stakeholders com distintos interesses e presentes em diferentes níveis, mas que a partir da participação do poder estatal possa congregar, em um ato coletivo, os interesses governamentais do mercado e da sociedade civil organizada na tomada de decisão para resolução de algum problema específico.

Nessa perspectiva, de acordo com o conceito de governança multinível do Tipo II, pode-se caracterizar uma governança ambiental como o conjunto de ações e medidas deliberativas, que busca prevenir, mitigar ou reduzir os prejuízos ao meio ambiente (SOUZA, 2015). A governança ambiental influencia e incentiva a modificação do comportamento da sociedade com o ambiente no que tange à tomada de decisões e comportamentos, ao consolidar-se como um conjunto de processos e organizações de caráter regulador, realizada por meio da ação de stakeholders que influenciam as ações que impactam o resultado ambiental. Isso ocorre por meio de relações político-econômicas que tentam alinhar os interesses do

mercado com os demais agentes, num processo de autorregulação e cogovernança (SANTOS E BACCI, 2017).

Nessa concepção, surge a ação de aprendizagem social, que promove a reflexão sobre novos conceitos, valores e conhecimentos transformando a prática e o desenvolvimento de novas competências por meio de coaprendizagem de problemas comuns da sociedade, visando a negociação dos diferentes interesses do uso democrático e sustentável do meio ambiente. A aprendizagem social permite a construção de uma abordagem abrangente, sistêmica e complexa para fortalecer os espaços de diálogo de forma horizontal, mediando experiências e interesses dos diferentes stakeholders no estabelecimento de soluções estratégicas e coletivas (SANTOS E BACCI, 2017).

Portanto, a alavancagem da aprendizagem social promovida por uma governança ambiental, torna-se preponderante, pois observa-se o agravamento da degradação socioambiental no meio urbano, impactando populações principalmente urbanas, mesmo que nos últimos tempos existam iniciativas governamentais e não governamentais que ampliaram o acesso à deliberação, à informação e à educação, aumentando a consciência sobre os problemas ambientais e os seus consequentes prejuízos econômicos (JACOBI, 2005). Para Jacobi (2005, p.120),

De maneira geral, é nos grandes aglomerados de cidades que as questões urbanas mais gerais e, especificamente, de gerenciamento de recursos hídricos se tornam mais complexas. O ritmo ainda forte de crescimento destas aglomerações, a velocidade de sua expansão demográfica, as suas características de baixo ordenamento territorial – indistinguível de aspectos acentuados de pobreza – e os efeitos negativos derivados da concentração de relevantes parques industriais levaram a uma série de problemas bastante característicos: poluição das águas, ampliação da ocorrência de enchentes, problemas de erosão, ocupação de áreas de alagados, pressão crescente sobre os recursos hídricos disponíveis para finalidade de abastecimento público, dificuldades de proteção dos mananciais de abastecimento, poluição doméstica e industrial de rios que atravessam regiões metropolitanas, problemas quanto ao destino final de resíduos sólidos e/ou interferência crescente do despejo inadequado de resíduos sólidos em áreas potencialmente degradáveis em termos ambientais, e impactos cada vez maiores da poluição do ar na saúde da população.

Da mesma forma, a complexidade socioambiental das regiões metropolitanas tem gerado degradação ambiental decorrente de relações sociais assimétricas no lugar/ambiente. Além de fatores que colaboram para a não cooperação, a ausência, a ineficiência e a conivência de políticas públicas desconectadas com as necessidades reais das comunidades resultam no agravamento qualitativo e

quantitativo da questão ambiental (SANTOS E BACCI, 2017). Isso demonstra que dentre as diversas possibilidades para enfrentar os problemas metropolitanos, há dificuldades na cooperação para a prestação de serviços comuns ambientais, como a eliminação de resíduos sólidos e saneamento. Essa é uma consequência da tentativa de resolução de problemas ambientais a partir do controle das funções de planejamento global e estratégico ainda em níveis centrais de governo (CLEMENTINO, 2016).

Diante disso, esses resquícios de centralidade ocorrem porque formas de gestão que exigem e necessitam a cooperação de diferentes atores e agências geram problemas de ação coletiva de um grande grupo. As cooperações nos grandes grupos levam a custos elevados, envolvendo a necessidade de construir uma concertação social entre os diferentes níveis de governança, para que suas ações e recursos sejam direcionados para a mesma decisão (CLEMENTINO, 2016). Para Clementino (2016, p.7),

Diante de tudo isso, é importante lembrar que nas regiões metropolitanas o conflito se sobrepõe ao consenso o que parece tornar ingovernáveis essas áreas. Ele tem origem em diferentes situações de incerteza, envolvendo: o financiamento das ações de âmbito metropolitano, a desconfiança em relação a uma possível perda de autonomia dos municípios, a possibilidade do aumento do gasto público e da burocracia e a própria definição do âmbito metropolitano, questão muito presente no caso brasileiro atual.

A contribuição para essa situação foi o crescimento de forma acelerada dos centros urbanos metropolitanos, com a consequente falta de planejamento urbano voltado à sustentabilidade, originando cidades compactadas umas com as outras, onde entram em conflito os interesses políticos, os limites técnicos e os constrangimentos orçamentários entre os diferentes níveis de governança interfederativas. A consequência disso é a degradação ambiental, a inexistência da aplicação da legislação ambiental, a periferização, a exclusão e a contínua poluição, que potencializam os conflitos e processos que deterioram o ambiente natural urbano (ALBUQUERQUE, 2014).

Os problemas de governança encontrados nas regiões metropolitanas são observados por França (2013, p.9-10), que faz a seguinte afirmação:

Ressalte-se, no entanto, que as experiências de cooperação metropolitana [...] também mostram as conflitualidades das ações cooperadas em decorrência da diversidade socioeconômica, competências e interesses políticos. No intuito de compreender as experiências de governança em

curso, é preciso ressaltar aspectos técnicos e institucionais, tais como a definição ou configuração da área metropolitana, e ações efetivas que foram instituídas no âmbito da cooperação nestes espaços. Em linhas gerais, pode-se dizer que os espaços metropolitanos concentram a produção da riqueza e, concomitantemente, acentuados processos de precarização. O peso das desigualdades políticas e socioeconômicas marca de forma diferenciada as áreas centrais, suburbanas e periféricas nos espaços metropolitanos. De todo modo, a intervenção político-econômica do Estado, da sociedade e de agentes privados na produção e apropriação do espaço modifica e orienta graus e intensidades distintos destes acessos aos potenciais metropolitanos. Decorre desses entendimentos que a ação sobre o território – preferencialmente cooperada – deve estar articulada à distribuição da população e do emprego nas áreas metropolitanas, ou seja, é necessário compatibilizar ofertas de emprego, dinâmica econômica e local de residência da população, de modo que as diferenças de oportunidades entre municípios periféricos e nucleares de áreas metropolitanas não sejam tão díspares.

Nesse sentido, para que haja cooperação, deve ser compreendido que não existem coincidências entre o território funcional metropolitano, que esses territórios abrangem diversos municípios e seus territórios institucionais, dizendo respeito aos recortes político-administrativos, o que demonstra a incompatibilidade entre a sua governança institucional oficial e os territórios, interdependente das atividades sociais, políticas e econômicas. Isso porque o território institucional trata das questões de autonomia, de recursos financeiros, de competências e de gerenciamento de serviços urbanos ambientais, como os de saneamento (FRANÇA, 2013).

Entende-se que as fragilidades de articulação existentes entre a parte funcional do território com a institucional, atrapalham a oferta e a demanda de serviços públicos nos espaços metropolitanos, seja na distribuição, na promoção ou na eficiência. Logo, a responsabilidade recai sobre o ente público responsável pela organização e regulação dessas relações, para garantia de acesso aos bens e serviços públicos à toda sociedade. Para tanto, a eficiência da governança metropolitana, pode ser melhorada por meio do estabelecimento e da institucionalização de forma articulada de instrumentos, de mecanismos, de dispositivos multisetoriais e de coalizão de interesses comuns de diferentes stakeholders (FRANÇA, 2013).

Nesse sentido, a necessidade de reconhecimento da utilidade da governança multinível em condições e cenários complexos como as regiões metropolitanas, onde ocorre a multiplicidade territorial e os efeitos da proximidade e onde há a existência de competências sobrepostas de interação de stakeholders realizando a interpretação de diferentes níveis de interesse, demonstra a necessidade da busca

de um arranjo institucional, que colabore em ações integradas e estratégias para a construção de soluções (ROVER, 2007).

Dessa forma, fica claro que, para que as políticas públicas tenham sucesso, além da instrumentalização, da operacionalização e da capacidade financeira do Estado, é imprescindível a consolidação de níveis de governança em que essas políticas sejam negociadas e levadas a movimentar grupos de interesse. A ausência de ações nesse sentido pode prejudicar a elaboração e a implementação das políticas públicas (CAMPOS, 2008).

Com isso, aspectos provenientes da proximidade, como conflitos e cooperação, devem encontrar-se num espaço onde os stakeholders que geram esses aspectos possam participar efetivamente na construção das políticas públicas que solucionem os problemas ambientais nas regiões metropolitanas. Portanto, o sucesso de uma governança ambiental numa região metropolitana passa inevitavelmente por 3 pré- requisitos.

O primeiro diz respeito aos aspectos de proximidade. Eles devem ser identificáveis no ambiente de governança, seja como cooperação ou conflito. Esse é um fator preponderante para que sejam identificados os problemas ambientais e, ao mesmo tempo, possam ser sugeridos, debatidos e construídos os elementos que fundamentarão as políticas públicas geradas pelos interesses dos stakeholders participantes.

O segundo diz respeito à necessidade de existir uma governança metropolitana ambiental, próxima do conceito de governança multinível do Tipo II. Isso significa dizer que essa governança deve ser um arranjo institucional que congregue com a menor assimetria possível os poderes dos stakeholders participantes, onde nem mesmo o poder estatal exerça superioridade de influência na elaboração ou abandono de políticas públicas e nenhum stakeholder tenha o poder de influenciar o esvaziamento da governança. Ela deve ser flexível, para possibilitar a integração.

O terceiro pré-requisito, a partir da consolidação do primeiro e segundo pré- requisitos, exige que seja necessária a integração das políticas públicas construídas nos diferentes espaços de governança de uma região metropolitana. Isso porque as políticas públicas ambientais não podem possuir características e nem ser o resultado de uma fragmentação dos aspectos de proximidade e de governança. As políticas públicas ambientais devem ser o resultado da integração, uma harmonização eficiente entre o que se pode congregar entre a governança e a

proximidade, pois seu papel fundamental é a aderência institucional, que tende à dispersão em uma região metropolitana.

Dessa forma, as soluções ambientais, em uma região metropolitana serão sustentadas por 3 pilares: a proximidade como causa, a governança ambiental como efeito e a integração como fim. Essa relação pode ser observada na figura 5.

Figura 5 - Pilares das soluções ambientais numa região metropolitana

Fonte: Elaborado pelo Autor.

Como pode ser observado na figura 5, a proximidade existente numa região metropolitana irá causar o surgimento de uma governança metropolitana ambiental, onde os efeitos dessa proximidade deverão se apresentar por meio da atuação dos stakeholders. O sucesso da governança ambiental numa região metropolitana se dará quando atingir uma integração entre os diferentes órgãos de governança no arranjo institucional metropolitano, criando políticas públicas integradas que sirvam como instrumentos de aderência na complexa e fragmentada institucionalidade metropolitana.

O crescimento urbano nos países em desenvolvimento não acompanhou o crescimento econômico, ocasionando o surgimento de cidades com deficiências em infraestrutura, em empregos e em serviços, levando esses lugares a uma acentuada degradação ambiental. Portanto, o que está em jogo é a sustentabilidade política de programas socioeconômicos e ambientais, que requer inovações político-

Proximidade Governança

Metropolitana Ambiental Integrada

Políticas Públicas Integradas

administrativas de governança ambiental entre os diferentes stakeholders presentes no espaço metropolitano, uma vez que a discussão ambiental se afasta da questão central do desenvolvimento da sociedade urbana (FUJIMOTO, 2002).

“Desenvolvimento é desenvolvimento regional, é desenvolvimento local, é desenvolvimento humano. Desenvolvimento tem de ser sustentável, senão, não é desenvolvimento.”

Antônio Simões Lopes.

4 A REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE (RMPA): UMA