Plano da Dissertação
GRÁFICO 2.1.1 BRASIL: PRODUTO INTERNO BRUTO, 1946
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1952=100
Fonte: Conjuntura Econômica, março de 1967.
Nesse contexto, deu-se o chamado “processo de industrialização por substituição de importações”, forma predominante da industrialização brasileira depois de 1930.
Devido pois ao estrangulamento externo, gerado pela crise internacional, houve a necessidade de produzir internamente o que antes era importado, defendendo-se dessa forma o nível de atividade econômica dos efeitos generalizados da depressão de 192983.
A industrialização feita a partir desse processo de substituição de importações
83 Para detalhes do processo, ver: Flávio Rabelo Versiani e José Roberto Mendonça de Barros (orgs.) Formação Econômica do Brasil, A Experiência da Industrialização.
identifica-se como voltada ao mercado doméstico, e caracterizou-se pela seguinte seqüência:
(a) estrangulamento externo – a queda do valor das exportações com manutenção da demanda interna, mantendo a procura por importações, e a gerar escassez de divisas;
(b) frente à escassez de divisas, o governo toma medidas que acabam por proteger a indústria local preexistente, aumentando a competitividade e rentabilidade da produção doméstica;
(c) tais medidas geram uma onda de investimentos nos setores produtores de bens substitutos dos importados. Passa-se à produção interna do que antes era importado, o que aumenta a renda doméstica e a demanda agregada;
(d) o próprio crescimento da procura agregada pode causar novo estrangulamento, que então resulta em aumento das importações e de parte dos investimentos que se materializam em nova importação de insumos (extração de matérias-primas e importação de maquinário). Retoma-se o processo.
Note-se que o motor da substituição de importações gerava-se no estrangulamento externo, o qual era recorrente e relativo: recorrente, porque demandava sua própria reprodução; e relativo, porque tinha como limite a importação de insumos industriais84. Assim, a importação substitutiva funcionava como estímulo e limite ao
investimento industrial. Tal investimento determinou o crescimento econômico do país, influindo na urbanização e industrialização.
Dentro dessa lógica, configura-se a interpretação de uma industrialização por partes, cuja pauta de importações ditaria a seqüência setorial dos investimentos industriais, a saber:
(1) bens de consumo leves; (2) bens de consumo duráveis; (3) bens intermediários; (4) bens de capital.
84 Marcos Vasconcellos, Amaury Gremaud e Rudinei Toneto Júnior, Economia Brasileira Contemporânea, página 233.
Assim, o processo de substituição de importações podia se associar com uma idéia de construção nacional, que tinha como meio a industrialização que ultrapassava as restrições externas e da especialização em exportações de produtos primários. Assim, poder-se-ia obter o desenvolvimento e a autonomia nacional.
Maria da Conceição Tavares entende que a crise prolongada dos anos 30 constituiu, para a América Latina, o “ponto critico da ruptura do funcionamento do modelo primário-exportador85”, com a passagem para um modelo de desenvolvimento
voltado para dentro. Neste, houve preferência de políticas governamentais que adotassem medidas de controle do comércio externo, das taxas de câmbio e de compra dos excedentes exportáveis, para que se evitasse o declínio acentuado da renda interna. A manutenção do nível de demanda interna, associado à redução da capacidade de importar, impedia o ajuste via comércio exterior. O efeito cambial decorrente levou ao aumento dos preços relativos das importações e, portanto, ao estimulo à produção interna que substituísse as importações. Nesse passo, ocorre o deslocamento do centro dinâmico da economia da demanda externa dirigida ao setor de unidades produtivas substitutivas de bens importados. Esgotada a capacidade ociosa, são as duas outras vias – ajustes cambiais e aumento setorial das importações - que permitem atender à procura doméstica, constituindo o núcleo do processo de substituição de importações.
De forma geral, a substituição começa pelos bens de consumo finais, cuja demanda apareça de forma imediata, e produção tecnologicamente mais simples, que exija menor volume de recursos para sua implantação. No entanto, mesmo que seja atendida a procura então presente, prossegue o estrangulamento externo, o que exige a continuidade do processo substitutivo. O estabelecimento de indústrias para produzir internamente o que antes era importado conduz a dois resultados, a saber: (1) aumento do mercado local pelo crescimento da renda derivada do investimento industrial e também pela redução das restrições de obtenção desses produtos; e (2) a produção interna de bens antes importados exige agora a importação de matérias-primas e outros insumos que anteriormente não constavam da pauta de importações, exercendo pressão sobre as divisas. Conforme Maria da Conceição Tavares86:
85 Maria da Conceição Tavares, Da Substituição de Importações ao Capitalismo Financeiro, página 32. 86 Maria da Conceição Tavares, Da Substituição de Importações ao Capitalismo Financeiro, página 115.
“Caracteriza-se assim, portanto, pela primeira vez, uma das faces da contradição interna do processo, atrás mencionado, entre sua finalidade que é o crescimento do produto (do qual decorre a necessidade de elevar, pelo menos em alguma medida, as importações) e as limitações da capacidade para importar”
Segue-se, então, nova onda de substituições, o que exige restringir importações menos essenciais para utilizar as divisas na implantação dos novos setores industriais, O crescimento do produto e da renda repõe, mais adiante, o mesmo problema, conduzindo a nova onda de substituição de importações. Note-se que tais ondas não correspondem mecanicamente a certas categorias de produtos. Assim, não há uma “onda de substituição de bens leves de consumo”, outra de “bens duráveis de consumo”, a seguinte de “bens intermediários”, outra de “bens de capital”, e assim por diante. Embora exista uma tendência apresentada pelas ondas de apresentar concentração em uma dessas categorias de bens, as demais também são parcialmente substituídas em cada uma das ondas, para dar suporte à produção dos outros bens.
A continuidade da substituição, em ondas sucessivas, apresentaria dificuldades crescentes, fosse porque nos novos setores a tecnologia seria mais complexa, exigindo escalas de produção elevadas, fosse porque, à medida que avançasse a substituição, a pauta de importações se tornaria mais rígida, dificultando progressivamente o redirecionamento das divisas para as importações necessárias ao fomento de novos setores.
A adoção de tecnologias importadas levava a outros problemas, posto que, intensivas em capital e poupadoras de mão-de-obra, tais estavam em claro desacordo com a disponibilidade de fatores dos países latino-americanos, em que havia escassez de capital e abundância de mão-de-obra.
Nos primeiros passos da substituição dos bens de consumo leves, esses problemas eram menos graves, porém, nos estágios mais avançados, em que escala de produção e intensidade de capital são típicos, os problemas para a continuidade do processo viriam à tona, dado o comportamento irregular das exportações, conforme visto no gráfico a seguir:
GRÁFICO 2.1.2 - EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS - QUANTUM VARIAÇÃO PERCENTUAL(%), 1947 - 1964 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964
Fonte: IBGE, Estatísticas Históricas do Brasil, página 551.
As restrições progressivas às importações resultariam em saldos favoráveis no comércio exterior brasileiro nas fases de arranque do processo de substituição de importações, como se vê a seguir no gráfico 2.1.3:
GRÁFICO 2.1.3. SALDO DA BALANÇA COMERCIAL (%) ANUAL 1948 - 1966 -600,00% -400,00% -200,00% 0,00% 200,00% 400,00% 600,00% 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965
Fonte: IBGE, Estatísticas Históricas do Brasil, página 551.
Caracteriza o processo de industrialização, do ponto de vista das relações externas, a progressiva redução do coeficiente de importações, ou seja, da relação entre o valor das importações e o produto interno, cuja dinamização exigiria intervenções governamentais. Nesse sentido, destaca-se a atuação da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), através das Instruções 70 (1953) e 113 (1955).
A Instrução 70 da SUMOC, de 20 de outubro de 1953, estabelecia: (a) bonificações fixas a cambiais de exportação, (b) cobrança de ágio das cambiais disponíveis e postas em leilão; (c) pagamento imediato dos ágios aos exportadores; (d) concentração no Banco do Brasil das cambiais de exportação no mercado livre, o que se relaciona com um mercado de capitais e transferência de rendimentos, remessa de royalties, turismo, etc; (e) estímulo à entrada de capitais estrangeiros, permitidos sobre a forma de máquinas e equipamentos, e determinadas importações com financiamento bancário em moeda estrangeira.
A Instrução 113 da SUMOC, de 05 de janeiro de 1955, permitia nova modalidade de aplicação do capital estrangeiro: as empresas, em vez de trazerem suas cambiais, vendendo suas divisas no mercado livre de câmbio, para depois as readquirirem por taxas mais elevadas, poderiam agora:
"permitir licenças de importação sem cobertura cambial, que correspondam a investimentos estrangeiros no país, para conjuntos de equipamentos ou, em casos excepcionais, para equipamentos destinados à complementação o aperfeiçoamento dos conjuntos já existentes" (artigo 1º). Para isso,
"o investidor apresentaria a prova de que, efetivamente, dispõe no exterior dos equipamentos a serem importados ou dos recursos para seu pagamento" (Artigo 2º),
e, por último, a CACEX (Caixa de Comércio Exterior):
"poderá licenciar a favor de empresas brasileiras, a importação de conjuntos de equipamentos financiados no exterior" (Artigo 3º),
em se tratando de máquinas para a indústria de transformação.
Assim, a Instrução 113 da SUMOC, ao negar a necessidade de cobertura cambial, favorecia as empresas estrangeiras por duas razões, a saber: (a) tais eram as únicas a possuírem ligação com o exterior; e (b) os equipamentos licenciados eram prontamente incorporados aos seus ativos, liberando-as do pagamento no exterior87.
Só no ano de 1955, houve a introdução de US$ 31.314.000 dólares no Brasil88,
aplicados nas indústrias de base, indústrias leves, transportes e nas comunicações. Em 1956, seriam US$ 209 milhões; US$ 301 milhões em 1957, US$ 352 milhões em 1958, e US$ 383 milhões em 195989.
87 Parágrafos a e b, do Artigo 3o. da Instrução 113 da SUMOC. 88 IBGE, Anuário Estatístico 1956, p. 283.
Frente a uma crise cambial, o governo adotava determinadas medidas que, ao reduzirem as importações, protegiam a indústria nacional, sustentando seu desenvolvimento. Do ponto de vista da balança comercial e do mercado doméstico, tais medidas consistiam em (a) desvalorizar-se a taxa relativa de câmbio no geral ou (b) criarem-se taxas múltiplas de câmbio, cujos acessos seriam restritos. As medidas que interferiam diretamente na taxa relativa de câmbio consistiam em: (1) desvalorização efetiva e (2) aumento das tarifas aduaneiras. Por sua vez, a criação de uma permeabilidade cambial deu-se quando: (3) da criação de licenças de importação para determinados produtos, por meio da Instrução 70 da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), em 1953; e (4) da criação de taxas de câmbio diferenciadas (comercial, flutuante, financeiro, etc) com o objetivo de especializar-se o controle de fluxo de divisas.
Na segunda metade dos anos 50, com a implantação de vários setores produtivos (de bens de produção, a indústria pesada, e de bens de consumo duráveis), um novo padrão de acumulação está presente, pois esses setores produzem não só mercadorias, mas geram também renda (sob a forma de lucros e salários) necessária ao consumo dessas mercadorias. O Estado e o capital estrangeiro foram determinantes ‘autônomos’ na constituição de certos setores produtivos. O crescimento do produto interno brasileiro pode ser visto no gráfico 2.1.4.
A pendente ascendente do ciclo de expansão 1957-1962 caracterizou-se pela realização de investimentos, em grande parte previstos pelo Plano de Metas, que não representaram apenas a ampliação da capacidade produtiva já existente, mas também a implantação de novos ramos produtivos, principalmente em material de transporte, material elétrico e metal-mecânica. Além de atender às pressões de demanda por importações, tais investimentos geraram outros nos setores antes estabelecidos, a partir da procura que trouxera o inicio de suas operações.