4 LEI COMPLEMENTAR EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA
4.1 HIERARQUIA ENTRE LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINÁRIA
Há hierarquia entre duas normas jurídicas quando a validade dos enunciados prescritivos de uma está subordinada aos enunciados prescritivos de outra. Nas lições de KELSEN, “uma norma está em relação com uma outra norma, a superior em relação com uma
inferior, se a validade desta é fundamentada na validade daquela”.231
Em relação à suposta hierarquia entre as leis complementares e a lei ordinária, parte da doutrina costuma afirmar que as primeiras desfrutam de uma supremacia hierárquica em relação às últimas. As razões que levam a esse entendimento são, basicamente, duas: a análise topológica do referido instrumento normativo na lista prevista no art. 59232 da Constituição Federal de 1988, vindo logo abaixo das emendas à Constituição; o quórum mais qualificado para a sua aprovação, previsto no art. 69233 do referido diploma constitucional.
Oequívoco desta tese – intuitiva - foi observado por VICTOR NUNES LEAL, ainda sob a égide da Constituição de 1946, que assim pontificou:
A designação de leis complementares não envolve, porém, como é intuitivo, nenhuma hierarquia do ponto de vista da eficácia em relação às outras leis declaradas não complementares. Tôdas as leis, complementares ou não, têm a mesma eficácia jurídica, e umas e outras se interpretam segundo as mesmas regras destinadas a resolver os conflitos de leis no tempo.234
Em trabalho específico sobre o tema, JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES demonstra, com
argumentos sólidos, o equívoco desta tese.
231 KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Trad. José Florentino Duarte. Porto Alegre: Sérgio Antônio
Fabris, 1986, p. 329-330.
232 Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I – emendas à Constituição; II – leis
complementares; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – decretos legislativos; VII – resoluções.
233 Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
234 LEAL, Victor Nunes. Leis complementares da constituição. Revista de direito administrativo, Rio de
Contudo, assim como não se identifica nenhum desnivelamento hierárquico entre decretos-leis e leis ordinárias em consequência da diversidade dos respectivos processos de produção legislativa, não poder-se-á concluir pela superioridade hierárquica da lei complementar sobre a lei ordinária em decorrência do art. 50 da Constituição. Diversamente, observa-se que não decorrem efeitos substanciais sobre o ato legislativo, por força do quorum especial e qualificado para a sua aprovação.235
Aplicando a teoria kelseniana ao estudo específico da lei complementar, o referido autor, após analisar o sistema constitucional então vigente – fundado na Constituição de 1969 (com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 01/1969) - concluiu que apenas haveria hierarquia da lei complementar em relação a outros instrumentos normativos quando aquela servisse como fundamento de validade destes, o que nem sempre se observava.
De acordo com SOUTO MAIOR BORGES, as leis complementares podem ser
classificadas, sob o enfoque puramente material, em dois diferentes grupos: “1º) leis complementares que fundamentam a validade de atos normativos (leis ordinárias, decretos legislativos e convênios); e 2º) leis complementares que não fundamentam a validade de outros atos normativos”.236
Com base nesse posicionamento, o referido autor não concebia a existência de hierarquia formal entre lei complementar e lei ordinária, por entender ser essencial para que houvesse a referida hierarquia, que a lei complementar determinasse “o processo de criação da lei ordinária”237 ou “o órgão competente para a legislação ordinária”238, sendo que
nenhuma dessas hipóteses se fazia presente no sistema então vigente, sob a égide da Constituição de 1967.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, entretanto, por expressa previsão contida no art. 59, parágrafo único239, o nosso sistema passou a admitir expressamente a possibilidade de a lei complementar determinar o processo de criação da lei ordinária.
235 BORGES, José Souto Maior. Lei complementar tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 54. 236 BORGES, José Souto Maior. Lei complementar tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 83. 237 BORGES, José Souto Maior. Lei complementar tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 82. 238 BORGES, José Souto Maior. Lei complementar tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 83. 239 Art. 59 (...) Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação
Passemos então à análise específica de cada um dos argumentos apresentados pela doutrina que sustenta haver uma hierarquia formal entre lei complementar e lei ordinária.
O primeiro deles diz respeito à posição topológica privilegiada atribuída à lei complementar em relação aos demais instrumentos normativos infraconstitucionais constantes do art. 59, caput, da CF/88. Como já fixado em capítulo anterior, a interpretação não pode se limitar a uma análise isolada de um determinado enunciado prescritivo, tampouco à disposição sequencial dos signos linguísticos que o integram, demandando sempre uma análise sistemática em conjunto com os demais enunciados. Daí porque não há superioridade hierárquica entre lei complementar e lei ordinária pela simples disposição topológica dos referidos instrumentos normativos no sobredito dispositivo constitucional.
O segundo argumento fundamenta-se na existência de um quórum diferenciado entre os referidos instrumentos normativos. A esse respeito, embora se reconheça a existência de um quórum qualificado – maioria absoluta (art. 69 da CF/88) – para a aprovação das leis complementares, não se pode deduzir que isto represente uma hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária. Trata-se de um mero traço distintivo, e não de fundamentação de validade entre os referidos diplomas normativos.
Um terceiro e último argumento encontra-se ancorado na disposição prevista no art. 59, parágrafo único da CF/88 que prevê a possibilidade de lei complementar dispor sobre a “elaboração, redação, alteração e consolidação das leis”. A este respeito, a LC 95/1998, atendendo ao permissivo constitucional, estabelece parâmetros que devem ser observados pelo legislador infraconstitucional, possuindo o referido diploma normativo inegável hierarquia formal sobre as leis infraconstitucionais (ordinárias ou complementares). Este é o entendimento de PAULO DE BARROS CARVALHO, para quem “nenhuma lei ordinária, delegada,
medida provisória, decreto legislativo ou resolução poderá inobservar as formalidades impostas por essa Lei Complementar”240. Conclui o referido autor afirmando que o parágrafo
único do art. 59 da CF/88 “é a consagração da superioridade hierárquica formal dessa espécie do processo legislativo, com relação às previstas nos outros itens”.241
240 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 6. ed. São Paulo: Noeses, 2015, p.
403.
241 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 6. ed. São Paulo: Noeses, 2015, p.
Analisados os três argumentos apresentados pela doutrina, conclui-se que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, apenas existe hierarquia formal da LC 95/1998 em face dos demais instrumentos normativos – aí incluída a lei ordinária.
Em relação à hierarquia material, valendo-se novamente dos ensinamentos de SOUTO
MAIOR BORGES, temos que o âmbito de validade dos referidos diplomas normativos é
imprestável para estabelecer qualquer diferenciação entre as referidas espécies legislativas, uma vez que a característica de lei nacional (âmbito material nacional de validade) pode ser identificada tanto na lei ordinária como na lei complementar.242
Mesmo nos casos em que a Constituição exige exclusivamente lei complementar para disciplinar determinadas matérias, não há que se falar em hierarquia, mas apenas e tão somente em uma delimitação da competência legislativa em razão de campos privativos. É o caso, por exemplo, das disposições contidas nos artigos 148243; 153, VII244 e 154, I245 da CF/88. Nesses casos, a lei complementar atuará na regulamentação de matéria que lhe é própria, não havendo margem para atuação através de outras espécies normativas.
Por outro lado, quando a lei complementar federal regular matéria que lhe é vedada pela Constituição, por ser da competência exclusiva dos Estados ou dos Municípios, será inválida – formal e materialmente, por usurpar o processo legislativo conferido a outro ente federado.
Não há que se falar, portanto, em hierarquia material entre a lei complementar e a lei ordinária. O que a Constituição Federal de 1988 assegurou, no parágrafo único do art. 59 foi a hierarquia formal entre os referidos instrumentos normativos. Significa, portanto, que as leis - todas elas - devem obedecer os critérios previstos em lei complementar.246
Os preceitos constantes de lei complementar não se circunscrevem a uma determinada pessoa política. Em se tratando de lei nacional, seus comandos jurídicos são dirigidos, indistintamente, a todos os entes federados. Isto não significa, entretanto, que o
242 BORGES, José Souto Maior. Lei complementar tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 69-
70.
243 Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios.
244 Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: (...) VII – grandes fortunas, nos termos de lei
complementar.
245 Art. 154. A União poderá instituir: I – mediante lei complementar, impostos não previstos nos artigo anterior,
desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição.
246 A Lei complementar nº 95/98 estabelece os critérios previstos no art. 59, parágrafo único da Constituição
legislador complementar da União seja absolutamente livre. O âmbito material de regulação por lei complementar não pode invadir a competência legislativa das demais pessoas políticas, devendo restringir-se aos campos que lhe foram reservados.
No que concerne especificamente à matéria tributária, conforme será demonstrado nos tópicos seguintes, foi-lhe atribuída a função de introduzir no nosso ordenamento jurídico normas gerais tendentes a regular as limitações constitucionais ao poder de tributar e evitar conflitos de competência entre os entes tributantes, assegurando a integridade, a coerência e a harmonia do sistema.
4.2 A GÊNESE DAS NORMAS GERAIS EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA E SUA