Incentivos políticos

Diversos estudos sobre disseminação (FARAH, 2005; DOLOWTIZ e MARSH, 1996; SUGIYAMA, 2004) analisam incentivos políticos como um fator que pode facilitar ou dificultar a disseminação de determinada política. Esses estudos enfatizam o cenário competitivo, caracterizado pela oposição de partidos políticos em uma democracia (WALKER, 1969; SUGIYAMA, 2004; FARAH, 2005). A adoção de uma política pode ser um meio para aumentar as chances de um político obter apoio para sua reeleição (FARAH, 2005); da mesma forma, a promessa de sua implantação pode ser um meio para um candidato a um cargo político obter mais votos em uma eleição.

Os estudos de difusão de políticas de Walker (1969) e Sugiyama (2004) associam o momento em que os programas são adotados ao incentivo político. Dois momentos de implementação de programas podem estar associados tipicamente a incentivos políticos: a) o primeiro ano de governo, quando a nova gestão tem como objetivo diferenciar-se da gestão anterior por meio da criação de novos programas (WALKER, 1969 apud SUGIYAMA, 2004); e b) o ano eleitoral, no qual as inaugurações de novos programas podem ter impacto direto nas eleições.

Este estudo constatou a existência de incentivos políticos para a disseminação, tanto no nível estadual, no caso do BPP, que atua como disseminador do programa, quanto no dos municípios “adotantes”. Apresenta-se a seguir análise sobre os incentivos políticos à disseminação nos níveis de governo municipal e estadual.

Incentivos políticos no nível estadual

O Gráfico 5.1.6.a. apresenta o número de municípios que inauguraram o BPP nos anos de 1998 a 2006 no estado de São Paulo. Observa-se que o maior número de inaugurações ocorreu nos anos 2002 e 2006, anos de eleição para o governo do estado.

4 26 51 53 142 31 32 15 81 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Gráfico 5.1.6.a. - Número de unidades do BPP inauguradas por ano no estado de São Paulo até 31 de setembro de 2006

Fonte: Banco do Povo Paulista

O mesmo padrão ocorre para as inaugurações do BPP em municípios da RMSP, como se pode observar no Gráfico 5.1.6.b.

Observa-se nos gráficos 5.1.6.a e 5.1.6.b. que o maior número de inaugurações de unidades do BPP ocorreu em 2002 e 2006, tanto no estado de São Paulo, como na RMSP. Esses são anos de eleição para governador do estado, presidente da República e cargos dos Legislativo municipal e estadual. A Sert controla o número de inaugurações que pode realizar em cada período, de acordo com seus gestores. Os municípios que solicitam uma unidade do Banco do Povo Paulista, além de realizar os procedimentos de apresentação da documentação necessária, devem aguardar liberação da criação da unidade pela Sert.

O Banco do Povo Paulista foi divulgado como uma das realizações do governador Geraldo Alckmin no estado de São Paulo no ano 2002, em que ocorreu eleição de governador do estado, e em 2006, nas eleições para a Presidência da República, quando Alckmin afirmou que levaria o programa para todo o país.

O uso político das inaugurações de BPP nem sempre voltou-se para objetivos eleitorais. De acordo com gestores, um dos secretários do Trabalho usou a expansão do programa para obter

3 7 12 4 7 1 1 1 2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 N° de municípios que implementam o BPP

Municípios que adotaram programas por meio de OSCIP

Gráfico 5.1.6.b. - Número de unidades do BPP inauguradas por ano na RMSP e de municípios que adotaram programa no modelo de Oscip até 31 de dezembro de 2006

projeção no partido, o que contribuiu para que fosse convidado a assumir o cargo de secretário de Governo.

No caso dos municípios que adotaram programas de microcrédito por meio de Oscip, não há um padrão de período de inauguração que indique relação com anos de eleições estaduais. O Banco do Povo – Crédito Solidário teve sua implementação iniciada no primeiro ano de governo, mas sua inauguração ocorreu no segundo ano de governo municipal. O programa São Paulo Confia foi inaugurado no primeiro ano de governo. O programa de Mauá foi implementado no final de 2002, segundo ano de governo, e os municípios de Diadema e Ribeirão Pires o implementaram, em 2003, terceiro ano de governo.

Incentivos políticos no nível municipal

Diversos candidatos a prefeito utilizaram o microcrédito como tema de campanhas eleitorais. Das 13 gestões de prefeituras municipais analisadas, apenas as de Guararema (gestão de 2001-2004) e Itapevi (gestão de 1997 a 2000) não incluíram a inauguração do programa como assunto de campanha eleitoral, conforme foi relatado pelos gestores entrevistados.

No caso do município de Santo André, conforme afirmou Aleto José,

O programa foi importante politicamente. Foi parte do Programa de Governo elaborado para a gestão de 1997 a 2000, e depois foi usado na reeleição em 2000. Como foi o primeiro Banco do Povo do estado, tornou-se uma vitrine, atraiu atenção de muita gente: Bandeirantes, Globo, Record, jornais. Concorreu com projetos da região. Nas pesquisas com moradores sobre programas públicos, o Crédito Solidário foi uma das sete experiências mais apontadas pelos munícipes. Chamou atenção também que vários empreendedores de outros municípios procuravam o Banco do Povo de Santo André. O impacto e a visibilidade nos meios de comunicação foi muito maior que uma construção de escola.

O presente estudo sugere, assim, que diversos fatores contribuíram para a adoção de programas de microcrédito nos municípios da RMSP, no período de 1998 a 2006. Verifica-se que:

• Havia um problema comum a diferentes localidades, o aumento das pessoas que trabalham por conta própria e a falta de crédito para as empresas do setor informal;

• O problema mencionado entrou na agenda sistêmica e na agenda de governo e de

decisão em momentos diferentes no estado de São Paulo e em cada um dos municípios

que adotaram programas públicos de microcrédito;

• O acesso à informação sobre os programas de microcrédito contribuiu para sua disseminação, e foi muito diferenciado entre os municípios. Os que tinham maior capacidade orçamentária e técnica ou estavam inseridos em fóruns como a Câmara do ABC tiveram acesso a mais informações. Os municípios com menor orçamento e não inseridos em discussões regionais tomaram conhecimento apenas do BPP, divulgado pela Sert.

• A convergência de agendas entre organizações multilaterais, do setor privado e dos três níveis de governo contribuíram para o acesso a informações sobre microcrédito em nível local. Verifica-se também que a convergência de agendas de municípios vizinhos, ou mesmo de outras regiões, influenciou a adoção de programas de microcrédito, inclusive com ações coordenadas entre municípios.

• Houve incentivos políticos, tanto para o governo do estado de São Paulo como para os governos de prefeituras municipais, que contribuíram para a adoção do microcrédito.

• A maior estabilidade da moeda, a partir do Plano Real, criou um ambiente favorável ao gerenciamento de programas de microcrédito, e a criação da lei das Oscips e sua garantia de operação fora do âmbito da Lei da Usura, que autoriza ONGs com esse título a operarem microcrédito, reduziu os seus riscos legais.

Analisaremos a seguir fatores que contribuíram para a escolha de modelos de programas

Alguns desses fatores somam-se aos já apresentados como contribuintes na disseminação do microcrédito.

5.2. Fatores que influenciaram a escolha de modelos estatal ou Oscip com participação