Inconstitucionalidades na Lei 9.478/1997 41

com  o  advento  da  CF/1988,  a  atuação  estatal  não  poderia  mais  ser  considerada  uma   intervenção,  mas  “sim  o  desempenho  ordinário  de  um  dever  constitucional.  O  Estado,   portanto,   está   constitucionalmente   legitimado   a   dirigir   e   condicionar   o   processo   de   reprodução  do  capital”.  O  Estado  poderia,  inclusive,  retirar  uma  atividade  econômica   do  mercado  se  esta  significar  um  obstáculo  ou  for  necessária  para  a  realização  dos   objetivos   constitucionais,   por   meio   do   monopólio   estatal   ou   do   regime   de   serviços   públicos.  (BERCOVICI,  2014,  p.  138).  

Para  Bercovici  (2014,  p.  140),  apenas  o  monopólio  estatal  do  exercício  direto   das  atividades  do  setor  petrolífero  foi  extinto,  sendo  preservado  o  monopólio  estatal   sobre  essas  atividades.  “O  atual  regime  jurídico-­constitucional  do  petróleo  no  Brasil  é   um   caso   típico   de   exercício   do   monopólio   estatal   com   “quebra   de   reserva”,   com   a   possibilidade  de  contratação  de  particulares”,  afirma  o  autor.  

O   monopólio   estaria   ligado   à   exclusividade   na   prestação   da   atividade   econômica  ou  empresarial,  não  à  propriedade  exclusiva  dos  meios  de  produção  ou  à   propriedade  estatal.  A  característica  essencial  do  monopólio  é  a  exclusão  de  outros   competidores  daquela  atividade  econômica,  denotando  um  poder  amplo  de  controle   sobre  a  atividade  monopolizada  (BERCOVICI,  2014).  

Desse   modo,   mesmo   com   a   EC   nº   9/1995,   a   União   permaneceu   titular   do   domínio  sobre  os  recursos  naturais,  inclusive  em  relação  ao  petróleo  e  ao  gás  natural,   já   analisado   o   art.   20,   IX,   da   CF/1988.   Entretanto,   a   redação   atual   do   parágrafo   primeiro  do  art.  177  permite  à  União  a  possibilidade  de  escolher  entre  a  manutenção   do   sistema   de   pesquisa   e   lavra   atual   ou   a   adoção   de   um   novo   sistema,   com   a   consequente   contratação   de   empresas   estatais   ou   privadas,   nos   termos   da   lei   (MORAES,  2001).    

1.3.3  Inconstitucionalidades  na  Lei  9.478/1997    

Para  garantir  apoio  político  à  aprovação  da  EC  nº  9/1995  e  à  Lei  9.478/1997,  o   Governo   FHC   se   comprometeu   a   não   privatizar   a   Petrobras,   mas   promoveu   uma   “privatização  parcial”,  vendendo  cerca  de  180  milhões  de  ações  que  estavam  sob  o   controle   da   União.   Cerca   de   75%   dessas   ações   foram   adquiridas   por   investidores  

internacionais.  No  entendimento  de  Bercovici  (2011),  essa  alteração  societária  tornou   a   atuação   da   Petrobras   muito   mais   voltada   aos   interesses   comerciais   de   seus   acionistas   minoritários   do   que   aos   objetivos   estratégicos   aos   quais   originalmente   responde.  

A   sociedade   de   economia   mista   tem   por   características   essenciais   a   não   exclusividade   de   capital   público,   a   necessidade   de   ter   a   sua   criação   autorizada  por  lei  a  forma  de  sociedade  anônima.  A  sociedade  de  economia   mista   é   um   instrumento   de   atuação   do   Estado,   não   existe   para   atender   a   interesses  privados.  

[...]  

As   empresas   estatais   são   instrumentos   da   política   econômica   dos   seus   estados,   atuando   de   acordo   com   os   objetivos   estratégicos   e   de   bem-­estar   social   do   Estado,   indo   muito   além   da   mera   busca   de   rentabilidade   (BERCOVICI,  2011,  p.  315).  

Ao  negociar  ações  no  mercado  internacional,  a  Petrobras  se  sujeitou  ao  crivo   e  à  eventual  jurisdição  de  um  juiz  estrangeiro.  E  uma  ação  de  classe  (action  class),   movida  por  acionistas  da  Petrobras  nos  Estados  Unidos  da  América,  detentores  de   ADR  (American  Depositary  Receipt),  pode  causar  um  prejuízo  bilionário  à  empresa  e   representaria   uma   afronta   à   soberania   brasileira.    Para   Warde   Júnior,   Bercovici   e   Siqueira  Neto  (2015),  a  Petrobras,  que  cumpre  uma  função  pública,  não  poderia  se   sujeitar  à  regulamentação  e  à  autoridade  regulatória  de  outro  país9.  

Uma  das  justificativas  utilizadas  pelos  defensores  do  modelo  de  concessão  é  a   de  que  ele  transfere  o  risco  exploratório  para  a  empresa  que  adquire  a  concessão   para   explorar   determinado   campo   de   petróleo.   No   entanto,   com   a   descoberta   das   imensas  reservas  na  camada  do  pré-­sal  o  risco  de  perfurar  o  campo  e  não  encontrar   óleo  praticamente  desaparece.    

Os  defensores  da  privatização  de  estatais  e  da  redução  da  atuação  do  Estado   na   área   do   petróleo   e   dos   recursos   minerais   defendem,   por   paradoxal   que   possa   parecer,   tais   medidas,   dada   “as   ruínas   de   um   Estado   que   não   cumpriu   adequadamente  o  seu  papel”  (BARROSO,  2009).  

A  suposta  ineficiência  do  Estado  na  exploração  mineral  é  confrontada  com  a   eficientíssima   concessão   de   recursos   públicos   e   de   benefícios   para   a   apropriação   privada  das  rendas  sobre  a  exploração  dos  recursos  minerais  (BERCOVICI,  2011).                                                                                                                    

9  _{AÇÃO  movida  em  Nova  Iorque  pode  levar  a  fim  de  ADR  da  Petrobras,  diz  advogado.  Valor,  São  Paulo,}   10   mar.   2015.   Disponível   em:   <http://www.valor.com.br/financas/3946634/acao-­movida-­em-­ny-­pode-­ levar-­fim-­de-­adr-­da-­petrobras-­diz-­advogado>.  Acesso  em:  10  mar.  2015.  

A  recente  crise  econômica,  que  tem  causado  recessão  e  baixo  crescimento  nas   principais  economias  do  mundo,  tem  revelado  a  ineficácia  das  políticas  neoliberais  em   erigir  a  economia  a  índices  satisfatórios  de  crescimento  e  desenvolvimento.  Anderson   (1995)  expressa  um  breve  balanço  sobre  a  política  econômica  neoliberal:  

Economicamente,   o   neoliberalismo   fracassou,   não   conseguindo   nenhuma   revitalização   básica   do   capitalismo   avançado.   Socialmente,   ao   contrário,   o   neoliberalismo   conseguiu   muitos   de   seus   objetivos,   criando   sociedades   marcadamente   desiguais,   embora   não   tão   desestatizadas   como   queria.   Política  e  ideologicamente,  todavia,  o  neoliberalismo  alcançou  êxito  num  grau   com   o   qual   os   seus   fundadores   provavelmente   jamais   sonharam,   disseminando   a   simples   ideia   de   que   não   há   alternativas   para   os   seus   princípios,   que   todos,   seja   confessando   ou   negando,   tem   de   adaptar-­se   a   suas  normas  (ANDERSON,  1995,  p.  23)10.  

Tais   políticas,   portanto,   revelam-­se   inadequadas   face   a   vinculação   da   exploração   do   petróleo   e   dos   recursos   minerais   aos   objetivos   fundamentais   da   República,   especialmente   a   garantia   ao   desenvolvimento   nacional   (art.   3º,   II,   CF/1988).  

Tendo  em  vista  a  conexão  entre  a  exploração  do  petróleo  e  a  busca  por  fazer   valer  o  projeto  constitucional  de  superação  do  subdesenvolvimento,  o  mais  adequado   seria  reforçar  o  papel  do  Estado  na  definição  dos  rumos  da  política  energética  e  da   política  sobre  a  exploração  do  petróleo  e  dos  recursos  minerais  (BERCOVICI,  2011).  

A   Lei   nº   9.478   de   1997   dispõe   sobre   a   política   energética   nacional   e   as   atividades  relativas  ao  monopólio  do  petróleo,  instituiu  o  Conselho  Nacional  de  Política   Energética  (CNPE)  e  a  Agência  Nacional  de  Petróleo  (ANP).  Para  Clève  e  Martins   (2004),   vários   dispositivos   dessa   lei   (Lei   nº   9.478),   afrontam   princípios   do   regime   jurídico-­constitucional  do  petróleo.    

O  art.  177,  §1º  e  §2º,  com  redação  modificada  pela  EC  nº  9/1995,  delegou  à   Lei   nº   9.478/1997   a   organização   da   forma   de   contratação   de   empresas   estatais   e   privadas  para  o  desempenho  das  atividades  monopolizadas  pela  União,  previstas  nos   incisos  de  I  a  IV,  do  art.  177.    

O   regime   constitucional   reconheceu   a   importância   do   petróleo   e   o   elevou   à   condição   de   monopólio   estatal.   A   garantia   do   fornecimento   do   petróleo   e   de   seus   derivados   em   todo   o   território   nacional   (art.   177,   §2º,   inciso   I   da   CF/1988)   foi                                                                                                                  

10  _{“Balanço  do  Neoliberalismo”,  in  Pós-­neoliberalismo,  org.  de  Emir  Sader  e  Pablo  Gentili,  Paz  e  Terra,}   São  Paulo,  1995,  p.  23.  

constitucionalizada  e  deverá  ser  executada  na  forma  da  Lei  nº  9.478/1997  (CLÈVE;;   MARTINS,  2004).    

Caso   a   produção   seja   maior   que   a   demanda   interna   o   concessionário   provavelmente  optará  por  exportar  o  petróleo,  o  que  vai  de  encontro  à  necessidade   de   preservação   de   reservas   para   o   abastecimento   nacional,   especialmente   em   períodos   de   crises   externas   que   tendencialmente   majoram   o   custo   de   vida   da   população  (CLÈVE;;  MARTINS,  2004).  

Os  dispositivos  do  §3º  do  art.  26;;  inciso  I  do  art.  28;;  inciso  I  do  art.  37;;  inciso  II   e  parágrafo  único  do  art.  43;;  e  parágrafo  único  do  art.  51;;  têm  a  característica  de  tratar   o  petróleo  como  bem  perecível,  como  se  houvesse  a  necessidade  de  aproveitamento   rápido  e  eficiente  de  suas  reservas.  Isso,  porque,  segundo  Clève  e  Martins  (2004,  p.   49),  

de   forma   generalizada,   estimulam   as   concessionárias   a   atender   apenas  prazos  e  não  a  demanda  interna  do  produto,  como  faria  uma   empresa   atenta   às   políticas   de   longo   prazo   para   resguardo   da   soberania  e  desenvolvimento  nacionais.    

O   §3º   do   artigo   26   da   Lei   nº   9.478   de   1997,   suprimiu   a   necessidade   de   manifestação   expressa   da   ANP   sobre   planos   e   projetos   da   concessionária   da   atividade  petrolífera,  o  que  contraria  os  princípios  constitucionais  da  soberania  (artigos   1º,   inciso   I   e   170,   inciso   I   da   CF/1988)   e   da   garantia   ao   desenvolvimento   nacional   (artigo   3º,   inciso   II   da   CF/1988)   de   forma   gritante,   “por   transformar   o   regime   constitucional  do  petróleo  em  letra  morta”  (CLÈVE;;  MARTINS,  2004,  p.  49).    

O   inciso   I   do   art.   28   da   Lei   nº   9.478   de   1997   incentiva,   na   prática,   o   concessionário  a  acelerar  a  exploração  da  atividade,  extraindo  a  maior  quantidade  de   óleo   possível   dentro   do   prazo   contratual,   “independentemente   da   garantia   de   suprimento  do  mercado  interno  a  médio  e  longo  prazos”  (CLÈVE;;  MARTINS,  2004,  p.   49).    

O  mesmo  se  repete  nos  artigos  37,  inciso  I  e  43  inciso  II  e  parágrafo  único  da   Lei  nº  9.478  de  1997.  Tais  dispositivos  ignoram  por  completo  o  aspecto  essencial  e   escasso  do  bem  exigente  de  tratamento  especial  na  CF/1988.  Na  análise  de  Clève  e   Martins   (2004,   p.   49),   “o   art.   51,   parágrafo   único,   tem   ínsita   a   direção   de   rápido   aproveitamento  das  reservas,  já  que  uma  possível  prorrogação  de  contrato  elevaria   os  ônus  da  atividade  do  concessionário  de  forma  por  ele  indesejável”.  

O   modelo   dos   contratos   de   concessão   deve   ser   considerado   inadequado   (BERCOVICI,  2011),  pois  transfere  ao  concessionário  a  propriedade  do  produto  da   lavra,  o  que  é  inconstitucional,  e  não  preserva  o  interesse  público  na  exploração  e   produção  de  petróleo  e  gás  natural.  

Para  Clève  e  Martins  (2004,  p.  49),  a  transferência  da  propriedade  do  produto   da  lavra  ao  concessionário,  constante  do  caput  do  artigo  26  da  Lei  nº  9.478  de  1997,   é  uma  flagrante  inconstitucionalidade.  “Ora,  a  propriedade  não  pode  ser  transferida  a   título  de  remuneração,  eis  que  a  propriedade,  nos  termos  da  Constituição,  é  da  União”.   Ainda   que   por   hipótese   a   EC   nº9/1997     tivesse   modificado   o   regime   de   monopólio,  tal  mudança  se  daria  tão  somente  quanto  às  atividades  da  Petrobras,  e  de   nenhuma   forma   quanto   à   titularidade   da   União   (que   engloba,   necessariamente,   a   propriedade  sobre  o  recurso  mineral  em  exploração).    Segundo  Clève  e  Martins  (2004,   p.  46),  “uma  interpretação  constitucional  que  harmonize  a  regra  do  caput  e  do  §1º  do   art.  177  da  CF/1988  conduz,  necessariamente,  ao  conceito  de  titularidade  da  União   sobre  o  petróleo  resultante  da  atividade  desenvolvida  por  empresa  estatal  ou  não”.  

Para  Bercovici  (2011),  entendimento  ao  qual  acompanhamos,  o  artigo  26,  caput   da  Lei  9.478/1997  é  inconstitucional,  pois  viola  o  disposto  nos  artigos  20,  IX  e  177  da   CF/1988  ao  transferir  a  propriedade  do  petróleo,  quando  extraído,  ao  concessionário.    

De  fato,  conforme  o  que  dispõem  o  caput  do  art.  26  da  CF/1988:  

Art.  26.  A  concessão  implica,  para  o  concessionário,  a  obrigação  de  explorar,   por  sua  conta  e  risco  e,  em  caso  de  êxito,  produzir  petróleo  ou  gás  natural   em  determinado  bloco,  conferindo-­lhe  a  propriedade  desses  bens,  após  

extraídos,  com  os  encargos  relativos  ao  pagamento  dos  tributos  incidentes  

e   das   participações   legais   ou   contratuais   correspondentes   (grifo   nosso)   (BRASIL,  1988).  

Já  o  inciso  IX  do  artigo  20  da  CF/1988  dispõe  como  um  dos  bens  da  União:  “os   recursos   minerais,   inclusive   os   do   subsolo”.   Por   sua   vez,   o   art.   177   da   CF/1988,   mesmo   após   a   EC   9/1995,   também   não   prevê   a   transferência   da   propriedade   do   petróleo  ao  concessionário:  

Art.  177.  Constituem  monopólio  da  União:  

I   -­   a   pesquisa   e   a   lavra   das   jazidas   de   petróleo   e   gás   natural   e   outros   hidrocarbonetos  fluidos;;  

II  -­  a  refinação  do  petróleo  nacional  ou  estrangeiro;;  

III  -­  a  importação  e  exportação  dos  produtos  e  derivados  básicos  resultantes   das  atividades  previstas  nos  incisos  anteriores;;  

IV   -­   o   transporte   marítimo   do   petróleo   bruto   de   origem   nacional   ou   de   derivados  básicos  de  petróleo  produzidos  no  País,  bem  assim  o  transporte,  

por   meio   de   conduto,   de   petróleo   bruto,   seus   derivados   e   gás   natural   de   qualquer  origem;;  

V   -­   a   pesquisa,   a   lavra,   o   enriquecimento,   o   reprocessamento,   a   industrialização   e   o   comércio   de   minérios   e   minerais   nucleares   e   seus   derivados,  com  exceção  dos  radioisótopos  cuja  produção,  comercialização  e   utilização   poderão   ser   autorizadas   sob   regime   de   permissão,   conforme   as   alíneas   b   e   c   do   inciso   XXIII   do   caput   do   art.   21   desta   Constituição   Federal.  (Redação  dada  pela  Emenda  Constitucional  nº  49,  de  2006)  

§   1º   A   União   poderá   contratar   com   empresas   estatais   ou   privadas   a   realização  das  atividades  previstas  nos  incisos  I  a  IV  deste  artigo  observadas   as   condições   estabelecidas   em   lei.   (Redação   dada   pela   Emenda   Constitucional  nº  9,  de  1995)  (BRASIL,  1988).  

1.3.4  O  abastecimento  nacional  de  combustíveis  e  a  política  de  preços    

Os  anos  iniciais  do  século  XXI  confirmaram  a  ideia  da  forte  volatilidade  do  preço   do  barril  do  petróleo.  No  início  de  2014  o  preço  chegou  a  US$  140  e  pouco  mais  de   um  ano  depois  despencou  para  menos  de  US$  40  por  barril  (ALMEIDA,  2015).    

A  volatilidade  tão  intensa  é  justificada  pela  ocorrência  de  diferentes  fatores  que   influenciam  na  formação  e  definição  do  preço  no  mercado  internacional.  Para  Almeida   (2015),  esses  fatores  podem  ser  reunidos  em  seis  grupos:  demanda,  oferta  restrita,   condições   geopolíticas,   mercado   de   fornecedores   restrito,   restrições   ambientais   e   fatores  econômicos.    

A  instabilidade  nos  preços  do  barril  do  petróleo  no  mercado  internacional  e  o   baixo  crescimento  da  economia  no  mundo  nos  últimos  anos,  tem  levado  os  estados   nacionais  a  priorizar  suas  próprias  empresas  (estatais)  na  destinação  de  projetos  de   exploração  e  produção  de  petróleo  que  apresentem  os  melhores  ganhos  (ALMEIDA,   2015).    

Os  acionistas  das  empresas  de  capital  aberto  (estatais  e  privadas)  tem  elevado   a   pressão   para   aumentar   a   remuneração   de   suas   ações.   A   Petrobras   revisou   seu   plano  de  negócios  no  sentido  de  atender  à  cobrança  dos  investidores  privados  e  tem   levado  a  cabo  um  conjunto  de  medidas  como  a  venda  de  ativos  estratégicos,  corte  e   revisão  de  investimentos  e  redução  da  dívida  (ALMEIDA,  2015).    

Ao  atender  o  clamor  dos  acionistas  privados,  a  empresa  estatal  pode  fragilizar,   dentre  outras  coisas,  seu  desempenho  na  garantia  do  abastecimento  de  combustíveis   e  privilegiar  interesses  privados  em  detrimento  de  benefícios  a  todo  o  país.