Institucionalismo e organizações públicas

No campo da Administração Pública, é sempre fértil a discussão sobre a propriedade da utilização, no estudo de organizações públicas, de teorias com origem em estudos sobre organizações de mercado. Apesar da aproximação crescente entre Administração Pública e de Empresas, tanto em práticas quanto em abordagens teóricas, ainda resiste a argumentação de que o Estado é um ente específico, com características especiais, o que requer, para seu estudo, a utilização

de abordagens teóricas que permitam a adequada apreensão desses aspectos particulares.

Crank (2003, p. 186) argumenta que agências governamentais não são como empresas, pois empresas atuam sob uma abordagem econômica, desenvolvendo eficiência em seus produtos principais para serem competitivas no mercado. O autor aponta que agências governamentais são organizações institucionalizadas, que operam em um ambiente complexo e sobrevivem pela identificação dos atores influentes nesse ambiente e dos valores que tais atores representam. Desse modo, ele defende a utilização da abordagem institucional para o estudo de organizações públicas, em especial as organizações policiais.

Frumkin e Galaskiewicz (2004), em um trabalho seminal sobre institucionalismo no setor público, argumentam que o institucionalismo sociológico é plenamente aplicável ao estudo organizações públicas, tanto vistas como fontes de pressão institucional, como também como organizações que estão sujeitas a pressões e se reorganizam em função delas.

As organizações do setor público – e o Estado, por extensão – geralmente são facilmente percebidas como fontes de pressão institucional. Por exemplo, Meyer e Rowan (op. cit.), ao falar sobre fontes de mitos institucionais racionais, apontam que, apesar de muitos mitos basearem sua legitimidade na suposição de que são racionalmente efetivos, outros obtêm sua legitimidade a partir de mandatos legais, referindo-se ao fato de que, em sociedades organizadas, parcelas de poder coletivo são conferidas a determinados entes, que passam a ter autoridade para legitimar estruturas estabelecidas. Autoridades do Executivo ou Legislativo, agências do Estado e Governos têm poder para estabelecer regras, práticas e procedimentos que passam a ser seguidos por todos e que, com o tempo, podem se tornar mitos institucionalizados.

Entretanto, Frumkin e Galaskiewicz (op. cit.) aprofundam essa abordagem e mostram que as organizações públicas também estão sujeitas à pressão do ambiente institucional. Baseados em trabalhos anteriores, que buscaram entender as diferenças entre as organizações públicas, as empresas e as organizações do terceiro setor, eles assumem que essas diferenças estão fundadas em duas bases:

diferenças na habilidade em medir o desempenho e resultado organizacional e diferenças no controle sobre o fluxo de recursos para a organização.

No tocante à dificuldade em medir o desempenho, eles apontam que, nas organizações empresariais, o desempenho é medido em termos de lucros, parcela de mercado, preços e outros indicadores que permitem aos proprietários ou investidores avaliarem o quanto a gestão oferece de retorno aos seus interesses. Para as organizações públicas e do terceiro setor, a realidade é diferente. Elas não repartem lucros e, no mais das vezes, trabalham com bens indivisíveis. Não há, portanto, pessoas ou grupos fortemente interessados em medir os resultados dessas organizações, além de essa medição ser, muitas vezes, difícil ou subjetiva.

Desse modo, conforme os autores, organizações públicas e do terceiro setor estão mais propensas a abraçar elementos externos que deem legitimidade aos seus resultados. São, assim, mais suscetíveis às pressões institucionais e mais vulneráveis aos elementos ambientais capazes de prover-lhes maior legitimidade.

Com base nesse raciocínio, Frumkin e Galaskiewicz (op. cit.) postulam em seu trabalho que:

• Os efeitos do ambiente institucional são mais fracos sobre empresas que sobre organizações públicas ou do terceiro setor.

• Os efeitos do ambiente institucional sobre estruturas e práticas organizacionais são maiores em organizações públicas que em empresas ou organizações do te rceiro setor.

Os resultados da pesquisa por eles conduzida mostra claramente que a primeira hipótese é correta, e ainda que a segunda hipótese é parcialmente correta, na comparação entre organizações públicas e empresas, não sendo notadas diferenças significativas na comparação com as organizações do terceiro setor.

Seguindo na mesma linha, Ashworth et al. (2007) realizam trabalho no sentido de verificar o quanto a mudança organizacional no setor público é consistente com a perspectiva institucional. Com base nos pressupostos do institucionalismo sociológico, os autores buscaram verificar as seguintes hipóteses:

• Mudanças nas características de organizações públicas são sujeitas à pressão isomórfica.

• Organizações públicas não apenas se movimentam na direção prescrita como também passam a se assemelhar umas com as outras. • O impacto da pressão isomórfica é mais forte sobre estruturas e

processos que sobre estratégia e cultura.

Os achados da pesquisa são interessantes. Inicialmente, eles fazem uma análise particularizada do conceito de conformidade, relacionando-o ao isomorfismo. Essa conformidade pode ser interpretada como sujeição, ou seja, as organizações do campo organizacional se submetem à pressão institucional, ou também como convergência, ou seja, as organizações do campo organizacional se tornam similares. Tanto conformidade como sujeição referem-se à direção adotada pelas organizações do campo organizacional, enquanto convergência refere-se à semelhança de umas com as outras.

Os resultados da pesquisa mostraram que, se conformidade for entendida como sujeição, haverá sustentação para afirmar que as mudanças nas características de organizações públicas são sujeitas à pressão isomórfica, pois, em 20 das 33 características investigadas, percebeu-se submissão ao novo modelo que estava sendo implantado. Entretanto, se conformidade for entendida como convergência, isso só ocorre em 15 das 33 características investigadas, tornando a confirmação da hipótese muito tênue. Mais ainda: se conformidade for entendida como sujeição e convergência, a quantidade de observações cai ainda mais para 11 das 33 características investigadas.

Com relação à variação do impacto da pressão institucional sobre as diferentes características organizacionais, ao contrário do esperado, os resultados mostraram modificações maiores na cultura e na estratégia que nos processos e estruturas. Os autores explicam esse resultado com uma análise qualitativa, mostrando que, no caso em análise, houve uma pressão adicional sobre cultura e estratégia, o que não se verificou nas outras duas.

Assim, considerando-se esses resultados como um grande conjunto, pode-se acolher com segurança que as organizações públicas estão sujeitas à pressão do ambiente institucional, comportando-se como organizações institucionalizadas, o que confirma as conclusões de Frumkin e Galaskiewicz.

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3 ORGANIZAÇÕES