Instrumentos da Política Ambiental

As Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS) têm seus parâmetros definidos pela Lei Nº 9.985, de 18 de junho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e estabeleceu critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. As RDS fazem parte do grupo de unidades de conservação da categoria de uso sustentável, que tem o objetivo básico de compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais e fazem parte desse grupo as Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico, Florestas, Reservas Extrativistas, Reservas de Fauna, Reservas de Desenvolvimento Sustentável e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural. O SNUC assim dispõe para as RDS:

Art. 20 – A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.

(...)

§ 2º - A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. § 3º - O uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais será regulado de acordo com o disposto no art. 23 desta lei em regulamentação específica.

(...)

Art. 23 – A posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.

§ 1º - As populações de que trata este artigo obrigam-se a participar da preservação, recuperação, defesa e manutenção da unidade de conservação.

§ 2º - O uso dos recursos naturais pelas populações de que trata este artigo obedecerá às seguintes normas:

I – proibição do uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas que danifiquem os seus habitats;

II – proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos ecossistemas;

III – demais normas estabelecidas na legislação, no Plano de Manejo da unidade de conservação e no contrato de concessão de direito real de uso. Ainda segundo o SNUC, todas as unidades de conservação devem dispor de um plano de manejo, documento técnico que estabelece o zoneamento da unidade e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo de seus recursos naturais. O zoneamento constitui-se na:

[...] definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz. (SNUC, 2000)

Trata-se da principal ferramenta de gestão das Unidades de Conservação, por propor um planejamento territorial baseado na cartografia da região e dados do diagnóstico, definindo os usos e diretrizes de ocupação compatíveis com cada setor, conforme o grau de proteção de seus atributos naturais. Esse zoneamento deve ser construído de forma participativa, com o envolvimento da população local e das três esferas de governo.

Os zoneamentos comumente utilizados em planejamento ambiental são o zoneamento ambiental e o zoneamento ecológico-econômico. O zoneamento ambiental prevê preservação, reabilitação e recuperação da qualidade ambiental e o desenvolvimento socioeconômico condicionado à manutenção e melhoria das condições da vida humana. O zoneamento ecológico-econômico estabelece zonas de planejamento a partir da avaliação sistêmica dos elementos naturais e socioeconômicos e dos fundamentos jurídicos e institucionais resultando na elaboração de normas de uso e ocupação da terra e de manejo dos recursos naturais numa perspectiva conservacionista e de desenvolvimento econômico e social (SANTOS R., 2004).

Em documento sobre as RDS e RESEX, o WWF-Brasil14 (2007) recomenda: “Para as zonas de uso sustentável sugere-se sua divisão em áreas de moradias, equipamentos sociais e expansão urbana; áreas de usos culturais comuns; áreas de ocupações agrícolas e pecuárias; áreas de usos extrativistas; áreas de pesca e de coleta e criação de recursos aquáticos; áreas para visitação turística.”

O documento da WWF-Brasil (2007) considera que a regulamentação específica da Lei do SNUC, promulgada pelo Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, não trata da regulação da posse e usos das áreas das reservas de uso sustentável (RDS e RESEX). As indefinições decorrentes desta situação resultam em diferentes práticas no que se refere aos processos de criação, implantação e gestão destas unidades de conservação por variados órgãos executores do SNUC. A falta de regulamentação específica tem acarretado também conflitos de interesses entre populações locais, proprietários rurais e empresários que passam a conviver em áreas sob as normas de um regime legal específico, passíveis de variadas interpretações jurídicas.

Nos casos de famílias residentes no interior da RDS que possuam documentos comprobatórios de dominialidade de suas áreas de moradia ou de exploração econômica, na falta de dispositivo legal que contemple tal situação, o documento recomenda que os órgãos competentes devam firmar com seus representantes termos de compromisso, de acordo com o art. 39 do Capítulo IX do Decreto 4.340/2002, embora reconheça que, originalmente, este capítulo tenha sido incluído para regulamentar a permanência de populações tradicionais em unidades de proteção integral:

Art. 39. Enquanto não forem reassentadas, as condições de permanência das populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão reguladas por termo de compromisso, negociado entre o órgão executor e as populações, ouvido o conselho da unidade de conservação.

Para os casos de moradores não detentores de documentos comprobatórios de dominialidade das terras que utilizam, deverá prevalecer o art. 13 do Decreto

14 _“

World Wide Fund For Nature" ou “Fundo Mundial para a Natureza” é uma organização não- governamental dedicada à conservação da natureza, com os objetivos de harmonizar a atividade humana com a conservação da biodiversidade e promover o uso racional dos recursos naturais em benefício dos cidadãos de hoje e das futuras gerações.

4.340/2002, o qual prevê a assinatura de contrato de concessão de uso de terras públicas e de respectivo termo de compromisso:

Art. 13. O contrato de concessão de direito real de uso e o termo de compromisso firmados com populações tradicionais das Reservas Extrativistas e Reservas de Uso Sustentável devem estar de acordo com o Plano de Manejo, devendo ser revistos, se necessário.

Nos casos de incorporação de terras privadas à RDS, cujos proprietários tenham interesses ou formas de ocupação conflitantes com os das comunidades e com os objetivos ambientais da RDS, não constam soluções legais para tais casos na legislação do SNUC, a não ser a desapropriação das terras, solução nem sempre viável em função da falta de recursos orçamentários governamentais. O referido documento sugere, portanto, a regulamentação segundo o que dispõe o art. 39 do Capítulo IX do Decreto 4.340/2002, apesar de tal capítulo tratar, originalmente, apenas de populações tradicionais em unidades de proteção integral.

A instância oficial na gestão das UCs são os Conselhos Gestores e são regulamentados pelo Decreto 4.340/02. Sua composição deverá ser sempre que possível paritária entre a representação dos órgãos públicos e da sociedade civil. A implantação dos Conselhos Gestores é um fator de fundamental importância para a gestão das UCs, principalmente aquelas destinadas ao uso sustentável, por ser o fórum adequado para as discussões de interesse das unidades.

As comunidades estudadas, além de estarem inseridas em uma RDS, estão assentadas em Área de Preservação Permanente, segundo o Código Florestal. A Resolução CONAMA nº 303/2002, que dispõe sobre parâmetros, definições e limites de APPs, em seu artigo 3º, inciso XI, considera como tais, a área situada em duna, assim definida em seu artigo 2º, inciso X: “unidade geomorfológica de constituição predominante arenosa, com aparência de cômoro ou colina, produzida pela ação dos ventos, situada no litoral ou no interior do continente, podendo estar recoberta, ou não, por vegetação.”

Sobre o território da RDSEPT também incide a Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988 que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), que visa orientar a utilização dos recursos e prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira dando prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens:

I - recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;

II - sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente;

III - monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico.

A Lei estabelece que os Estados e Municípios elaborem seus respectivos Planos Estaduais ou Municipais de Gerenciamento Costeiro, observadas as normas e diretrizes do Plano Nacional. Em 20 de agosto de 1996 o estado do Rio Grande do Norte aprovou a Lei nº 6.950 que dispõe sobre o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Uma das metas do Plano é definir o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) e as respectivas normas e diretrizes para cada setor costeiro, sendo que em 2000 foi aprovado o ZEE para o litoral Oriental do RN. A área onde se situa a RDSEPT, localizada no litoral norte do estado, não possui ZEE aprovado.

O Decreto Federal nº 5.300 de 7 de Dezembro de 2004, que regulamenta a Lei nº 7.661, dispõe sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e estabelece critérios de gestão da orla marítima. O Poder Público Estadual, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, deve planejar e executar as atividades de gestão da zona costeira em articulação com os Municípios e com a sociedade, através do Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima - Projeto Orla.

As ações do Projeto Orla são voltadas ao ordenamento dos espaços litorâneos sob domínio da União, aproximando as políticas ambiental e patrimonial e com articulação entre as três esferas de governo e a sociedade. Em ação conjunta com o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Projeto Orla é implementado pelas Secretarias Regionais do Patrimônio da União (SPU). As ações da SPU buscam contribuir para a inclusão socioterritorial, considerando o princípio constitucional que garante a função social da propriedade, seja ela privada ou pública, através da regularização fundiária dos assentamentos informais situados em terras da União, no âmbito do Projeto Orla. Tem como diretriz

garantir que a regularização fundiária ocorra de forma articulada com a regularização urbanística e ambiental, através de parcerias com o poder local e a comunidade

Fazem parte, dentre outros, dos bens da União os terrenos de marinha e seus acrescidos e compreendem uma faixa que, historicamente, foi reservada à União por questões de aproveitamento econômico e defesa da Nação, considerando-se a configuração do litoral no ano de 1831. “Atualmente, os terrenos de marinha se prestam a outras políticas públicas como a regularização fundiária, ordenamento das cidades, proteção do meio ambiente e das comunidades tradicionais, apoio ao desenvolvimento sustentável, conferindo aos bens da União sua função socioambiental” (SPU, 2006).

Os terrenos de marinha compreendem uma faixa de 33 (trinta e três) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, contados a partir da Linha de Preamar Média e os acrescidos são os terrenos “que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha, conforme dispõe os Arts. 2º e 3º, do Decreto-lei n° 9.760/1946.

O instrumento de regularização fundiária das populações tradicionais em terras da União consiste na Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), que além de reconhecer o direito à moradia, deve buscar garantir o direito à terra e a respectiva proteção dos direitos culturais dessas populações, relacionados ao seu modo de vida e à utilização dos recursos naturais (SPU, 2006).

As figuras 3 e 4 mostram a localização da faixa de 33 (trinta e três) metros dos terrenos de marinha na área de abrangência das comunidades litorâneas da RDSEPT, podendo-se visualizar que parte das moradias das três comunidades encontra-se situada dentro dessa faixa e em seus acrescidos.

O processo de implementação do Projeto Orla no município de Macau teve inicio em 2009. Em audiência pública realizada no dia 28 de julho de 2009 foi aprovado um documento com a identificação dos problemas do trecho onde se localiza a RDSEPT e as ações e medidas necessárias para sua resolução, definindo-se o tempo de duração da atividade e os responsáveis pela sua execução. Em um processo de discussão conjunta entre instituições públicas15 _{e a população}

local foram definidas linhas de ação, dentre as quais se destacam:

15 _{SPU – RN, IBAMA, IDEMA, UFRN, UNP, IFRN, Prefeitura de Macau, Câmara Municipal de Macau,} Conselho Gestor da RDSEPT, Associações, grupos organizados, dentre outros.

 Remover e realocar as ocupações indevidas em áreas de uso público, com responsabilidade dos órgãos: SPU-RN, IBAMA, IDEMA, Prefeitura de Macau, Comitê Gestor da Orla;

 Instituir o Plano Diretor Municipal, sob a responsabilidade da Prefeitura de Macau e Câmara Municipal;

 Elaborar o ZEE e o Plano de Manejo da RDSEPT, sob a responsabilidade do IDEMA e do Conselho Gestor da RDSEPT;

 Realizar a Regularização Fundiária de posses existentes em terrenos da União passíveis de regularização;

 Implantar saneamento ambiental com responsabilidade dos órgãos: SEMARH, IDEMA, CAERN, IFRN, Prefeitura de Macau, Comitê Gestor da Orla, Conselho Gestor da RDSEPT;

 Acompanhar e monitorar a operacionalização de projeto de geração de energia eólica.

O Projeto Orla prevê a remoção de ocupações consideradas indevidas, por sua localização em áreas de uso público (nas margens do canal) e a realização da Regularização Fundiária das ocupações que são passíveis de regularização.

A concepção de regularização fundiária articulada com a regularização urbanística e ambiental, que norteia a política de inclusão territorial da SPU depende, sobretudo, da articulação entre as três instâncias de governo, pois como já visto, a insuficiência da capacidade institucional dos órgãos públicos para a implementação e monitoramento de programas é um problema a ser considerado. A realização de um projeto urbanístico com enfoque ambiental pressupõe uma série de ações coordenadas que integre conhecimentos e experiências, comunicação e diálogo (na concepção do Desenho Ambiental de Franco, 1997) e a idéia de progressividade e de metas (na concepção de Martins, 2006). Além disso, devem ser consideradas as ações de regularização fundiária previstas pelo SNUC para a Reserva.

Figura 3 – Localização da faixa de marinha (em vermelho) na comunidade de Barreiras Fonte: SPU, 2010

Figura 4 – Localização da faixa de marinha (em vermelho) nas comunidades de Diogo Lopes e Sertãozinho Fonte: SPU, 2010

A Lei nº 8.349, de 17 de julho de 2003, que criou a RDSEPT, em seu art. 2º, define como objetivo para a Reserva “preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais pelas populações tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações.” O cumprimento desse objetivo deve ser consonante aos seguintes objetivos específicos, contidos na lei:

I. Disciplinar os procedimentos e a utilização de equipamentos de pesca artesanal ecologicamente corretos;

II. Incentivar a realização de pesquisas científicas para o conhecimento dos ecossistemas existentes visando o uso sustentável da área;

III. Desenvolver na comunidade local, nos empreendedores e nos visitantes, uma consciência ecológica e conservacionista sobre o patrimônio natural e os recursos ambientais;

IV. Assegurar o espaço comum e a sustentabilidade dos recursos naturais como patrimônio natural e social, para os moradores e suas futuras gerações;

V. Fortalecer a organização comunitária e propiciar condições para a gestão participativa e co-responsável dos bens ambientais;

VI. Criar condições para a melhoria da qualidade de vida dos moradores através do desenvolvimento de atividades auto-sustentáveis;

VII. Compatibilizar as atividades econômicas instaladas na Reserva com o uso sustentável dos recursos ambientais;

VIII. Disciplinar os novos usos a serem implantados em consonância com a sustentabilidade ambiental, econômica e social da área;

IX. Harmonizar o desenvolvimento local com a preservação dos valores culturais;

X. Estimular a realização de parcerias para a viabilização da implantação e gestão da Reserva.

A Lei indica que “o Conselho Gestor deverá elaborar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após a aprovação do seu Regimento Interno, a proposta de Zoneamento Ecológico-Econômico da Reserva, definindo diretrizes que disciplinarão os usos e atividades da Reserva de Desenvolvimento Sustentável Ponta do Tubarão.”

Esse prazo pode ser considerado bastante exíguo, pois até o presente, apesar das inúmeras reuniões e seminários realizados nas comunidades da Reserva para a discussão da proposta e elaboração da Minuta de Lei do Zoneamento, esta não foi regulamentada. Visto que, segundo a Resolução CONAMA nº 237 de 1997 em seu art. 5º, inciso I, é indicado ser da competência do órgão ambiental estadual o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades localizados ou

desenvolvidos em unidades de conservação de domínio estadual, a definição de parâmetros estabelecidos pelo ZEE da unidade é fundamental para a aprovação de licenciamentos na área.

A Resolução determina que o Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

A Resolução também define em parágrafo único, que o órgão ambiental estadual deve realizar o licenciamento após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento. Essa exigência faz supor que o município dispõe de aparato técnico para proceder a esse exame o que se mostra incompatível com a realidade administrativa de grande parte dos municípios brasileiros e, como visto no item anterior, os procedimentos para a aprovação de projetos pelo município de Macau dependem do licenciamento do órgão ambiental.

Em decorrência da ausência de definições de parâmetros de uso e ocupação do solo por parte do estado (através do ZEE do litoral norte e do ZEE da Reserva) e da ausência de Plano Diretor no âmbito municipal, os condicionantes para a emissão de licenças ambientais ficam restritos à legislação federal incidente e às diretrizes gerais contidas nas leis estaduais e na lei de criação da Reserva.