Para que instrumentos econômicos e financeiros para a preservação ambiental tragam os resultados esperados é necessária a atuação do governo, com a adoção de políticas verdes, no sentido de fazer cumprir regras impostas, bem como a transparência das instituições para a aplicação das sanções legais previstas. No Brasil, elas estão contidas na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e “andam a passos lentos”. No Estado de Mato Grosso, por exemplo, destacam-se o percentual obrigatório de reserva legal, exigência de licenciamento ambiental das propriedades rurais, estudo de Impacto ambiental/relatório de impacto ambiental (EIA-RIMA), multas, dentre outras medidas. O uso dos instrumentos econômicos (IEs) na área ambiental é bastante recente, sendo que no Brasil as discussões relativas a este tema se tornaram mais marcantes no âmbito do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que inclui a Secretaria de Desenvolvimento Sustentável (SDS) do
154
para induzir um determinado comportamento social, maximizar o bem-estar social e financiar uma atividade social. A imposição das medidas de compensação ambiental baseia- se no princípio do “poluidor-pagador”, que transfere o ônus pelos custos ambientais ao poluidor ou utilizador dos recursos naturais. Os recursos obtidos pela compensação ambiental têm crescido de forma expressiva, tornando-se uma fonte significativa de recursos para o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). O valor da compensação ambiental representa, no mínimo, 0,5% dos custos totais do investimento, com variação percentual em função do grau dos impactos causados ao meio ambiente. A Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) é o órgão responsável pelo acompanhamento da compensação ambiental.
O Acordo de Cooperação firmado, em março de 2006, entre IBAMA e Caixa Econômica Federal (CEF) levou à criação do Fundo de Compensação Ambiental (FCA), o qual abre uma possibilidade importante para melhorar a eficiência na utilização dos recursos. Na perspectiva de arrecadação por meio da compensação ambiental em Mato Grosso, foram simuladas alíquotas progressivas de compensação ambiental – 0,5%, 2% e 3% –, as quais demonstraram que o montante arrecadado pode ser expressivamente superior ao orçamento total destinado à gestão ambiental pela União a cada ano. No Parque Nacional de Itatiaia, por exemplo, apenas com recursos da compensação seria possível garantir o bom funcionamento da Unidade de Conservação (UC). Alguns problemas, entretanto, foram levantados, como, por exemplo, o fato de a legislação federal restringir a aplicação de recursos da compensação ambiental a UCs de proteção integral, levando a um problema distributivo. Da mesma forma, foram levantadas algumas recomendações, como o desenvolvimento de metodologias que permitam cobrar a compensação em função dos danos ambientais causados e não em função dos custos dos investimentos. A Lei Federal n°7.990/8944 instituiu outras formas de compensações financeiras destinadas aos Estados e Municípios, como a “Cota-Parte das Compensações Financeiras” ou “Royalties” de Recursos Naturais. De acordo com Riva et al (2007), no estado de Mato Grosso registra-se o recebimento de compensações pela utilização de recursos hídricos (CFRH), utilização e extração de recursos minerais (CFRM e CFEM) e, em menor escala, a cota-parte do Fundo Especial do Petróleo (FEP).
Em se tratando de impostos, especialmente do “Imposto de Renda Ecológico”, a idéia é permitir que pessoas físicas ou jurídicas que invistam em projetos ambientais possam deduzir os valores investidos do imposto de renda anual. Trata-se, portanto, de um incentivo fiscal. Entretanto, alguns problemas foram revelados sobre esse aspecto, sendo que o primeiro deles diz respeito ao fato de que a criação do “IR Ecológico” encontra resistência do Ministério da Fazenda, visto que a gestão ambiental não é considerada prioridade nos
155
documentos dos programas do País, e qualquer proposta que implique em diminuição de arrecadação tributária deve enquadrar-se nas diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Outro mecanismo levantado refere-se à Compensação de Reserva Legal e Servidão Florestal. Esta medida foi instituída pelo Código Florestal e determina que a compensação possa ser implementada mediante o arrendamento de área sob regime de “servidão florestal”, onde o proprietário da área compensada renuncia voluntariamente, em caráter temporário ou permanente, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, desde que a respectiva área seja averbada no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual, e excluindo-se as áreas de preservação permanente e de reserva legal.
Outra política verde baseada no mercado é o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), conhecido como o ICMS ecológico, um dos mais importantes IEs de gestão ambiental adotados no Brasil nas últimas décadas. O Estado do Paraná foi o precursor e, em 1992, condicionou a destinação de 5% do valor de livre repasse aos municípios. As limitações do ICMS Ecológico são: a) o repasse aos municípios não está condicionado à aplicação estritamente na área ambiental, visto que o Código Tributário Nacional estabelece que impostos sejam tributos sem vinculação específica; b) não há clareza de como está sendo feita a transferência do recurso (se ele está sendo utilizado para recuperação de áreas degradadas ou não) – as contas não são claras; e, c) não há fiscalização. Quanto ao aspecto das taxas, destacam-se como as mais relevantes em vigor no Estado de Mato Grosso: Taxa de Reposição Florestal (TRF) e Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA). A primeira tem o objetivo de viabilizar a geração de estoque futuro de matéria-prima florestal para as indústrias de base florestal, reduzindo a pressão sobre os remanescentes de florestas nativas, bem como viabilizar a recuperação de áreas degradadas. A segunda constitui uma taxa com recolhimento obrigatório para pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam às atividades potencialmente poluidoras ou à extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora.
No Brasil:
a) Taxas de Efluentes
São consideradas, segundo Varian (2006, p.693) como “uma solução alternativa para a poluição”. Segundo o referido autor “Um sistema de taxa de efluentes poderia impor padrões mais elevados do que os atualmente vigentes em comunidades onde a poluição é um problema sério”.
156
Segundo a ICLEI (2013), os efluentes sanitários geralmente contêm aproximadamente 99,9% de água, sendo o restante correspondente aos resíduos sólidos orgânicos e inorgânicos, e aos microrganismos, que juntos representam toda carga poluidora. Contudo, devido à fração de 0,1% de carga poluidora presente nos efluentes é necessário tratar os esgotos antes de lançá-los nos corpos d’água.
Em Porto Alegre (RS), por exemplo, o esgoto tratado em fossas sépticas domiciliares e cujo efluente é lançado na rede pluvial é taxado pelo Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE).
b) Sistemas de Depósito-Reembolso
Os sistemas de depósito-reembolso se baseiam, segundo Mota et.al. (1996, p.28) “em um mercado criado para comprar de volta fontes de resíduos sólidos”. São utilizados como mecanismos de promoção à reciclagem. Estes sistemas visam, especialmente, solucionar problemas relacionados à gestão de resíduos tóxicos e que causem risco. Observa-se que, este sistema também é regido por comando e controle.
Pereira (1999) cita como exemplo o depósito pago por vasilhames de bebidas. Lembra ainda que o uso deste sistema para recolhimento de embalagens de produtos potencialmente poluidores, como os pesticidas, pode ser reconhecido como uma alternativa para o controle da poluição hídrica.
c) Taxas de Utilização
A taxa de utilização pode ser entendida como o pagamento de tributo em decorrência da necessidade de permissão, ou não, do Poder Público para práticas que prejudiquem o meio ambiente. Visa, além de controlar a degradação ambiental, estimular comportamentos de preservação.
d) Impostos sobre os Prêmios de Seguros
O seguro ambiental pode ser entendido como uma importante alternativa para promover a prevenção do meio ambiente, além de contribuir para a sustentabilidade do sistema econômico.
Nesse sentido, os instrumentos que atuam na forma de prêmios são basicamente, segundo Machado (2009, p.35), “o crédito subsidiado, as isenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal”.
e) Vendas e Impostos sobre Valor Agregado; e f) Taxas Administrativas
157
A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), criada pela Lei n°. 10.165/00;
Taxa de Preservação Ambiental (TPA), criada pela Lei n°. 10.430/89 e modificada pela Lei n°. 11.305/95, do Estado de Pernambuco, para o arquipélago de Fernando de Noronha;
Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares (TRSD), instituída pela Lei Municipal n°. 13.478/02, do Município de São Paulo;
Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), criada pela Lei n°. 9.960, tributo cobrado em decorrência do exercício de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais; e,
Taxa florestal (TF), criada e instituída por diversos municípios brasileiros para
manutenção dos serviços de fiscalização. g) Diferenciação Fiscal
Figura 13 – Tributos Verdes no Brasil: Diferenciação Fiscal Fonte: Elaborado por Gentil, 2013.
h) Sistemas de Licenças Negociáveis
De acordo com Motta, Ruitenbeek e Huber (1996, p.18), com este instrumento:
O governo estabelece um sistema de licenças de poluição ou de licenças de uso de um recurso comercializáveis. O órgão ambiental leiloa ou distribui e monitora o cumprimento das licenças. Os poluidores ou os usuários do recurso comercializam as licenças a preços de mercado não controlados.
158
Segundo Portugal Júnior, Reydon e Portugal (2012, p.700) “O instrumento de licenças comercializáveis é mais indicado para as empresas cujos custos de reestruturação para adaptarem-se às exigências ambientais são muito altos”.
i) Programas de Informação
Fiorino (1995, apud MENKES, 2013) esclarece que os programas de informação são instrumentos que devem ser utilizados para proporcionar esclarecimentos à população a partir de dados que visem promover a compreensão e a avaliação dos riscos ambientais, possibilitando ainda atitudes adequadas no sentido de evitar ou tornar mínimo tais riscos.
Quanto à temática “subsídios”, os benefícios fiscais atribuídos à pecuária no Estado de Mato Grosso se encontram na indústria de couro, curtume, frigoríficos de suínos, aves, granjas e crédito concedido para carne. Com relação à inserção do Brasil no mercado internacional de commodities, a Amazônia aparece em destaque, devido à expansão das atividades agropecuárias, especialmente da produção de soja e de carne bovina. A criação de gado e o cultivo da soja em larga escala têm influência direta na quantidade de áreas desmatadas na região. Quando há uma valorização dessas commodities (mercadorias) no mercado mundial, a tendência é que mais áreas sejam desmatadas para a ampliação dessas atividades, aumentado as exportações. No Brasil, o agronegócio foi o grande responsável pelo bom desempenho da balança comercial nos últimos anos. A crítica que se faz sobre o assunto, no entanto, pauta-se sobre o aspecto da conservação, uma vez que a referida arrecadação de divisas, gerada pelo atual modelo do agronegócio, tem aumentado a degradação ambiental.
Contudo, no Brasil algumas políticas baseadas no Mercado – instrumentos econômicos e financeiros – foram aplicadas: na cobrança pelo uso da água em bacias hidrográficas por volume e conteúdo poluente; na tarifa de esgoto industrial baseada no conteúdo de poluentes; na compensação financeira referente à exploração dos recursos naturais; na compensação fiscal por áreas de preservação; e nas taxas florestais. Segundo Mendes e Motta (1997), a internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de mecanismos de comando-e-controle e de mecanismos de mercado, os quais foram considerados como complementares e não-excludentes. Nessa perspectiva, dois tipos de instrumentos econômicos poderiam ser considerados: incentivos que at uam na forma de prêmios (requerem um comprometimento de recursos do Tesouro) e incentivos que atuam na forma de preços (geram fundos fiscais). Os dois tipos podem ser combinados.
159
De acordo com os autores, os incentivos econômicos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as isenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal, enquanto os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos de mercado que orientam os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Em síntese, a cobrança, na sua forma mais simples, poderia ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por Lei.
Ainda em complemento às considerações realizadas sobre os incentivos econômicos via preços, as suas principais vantagens seriam as seguintes: a geração de receitas fiscais e tarifárias por meio da cobrança de taxas, tarifas o u emissão de certificados; as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocação de forma mais eficiente dos recursos econômicos à disposição da sociedade; a possibilidade de que as tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam estimuladas pela redução da despesa fiscal, obtida em virtude da redução da carga poluente ou da taxa de extração; a anulação ou minimização dos efeitos das políticas setoriais a partir do uso de IE; a possível evasão dos dispêndios em pendência s judiciais para aplicação de penalidades; e sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados que poderiam ser efetivadas segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econômico seja considerada. Em re sumo, o uso de IE promoveria não só a melhoria ambiental como também a melhoria econômica, por conta de maior eficiência produtiva e equidade.
Em outra análise, a aplicação de IE para o controle da poluição do ar, especificamente, apresenta algumas particu laridades em razão da natureza do meio físico e das características de dispersão dos poluentes. Sabe -se que a poluição do ar não se restringe a limites precisos, uma vez que a direção e intensidade dos ventos variam substancialmente, levando em consideraçã o a época do ano e a hora do dia, e ainda as variações relacionadas à altitude. Por esse motivo, a modelagem acurada da dispersão dos poluentes do ar torna-se extremamente complexa.
Com relação à poluição da água, que também apresenta particularidades a respeito da aplicação de medidas de controle, destaca -se a capacidade de se poder quantificar e observar os efeitos de boa parte das principais fontes de poluição, o que poderia facilitar a aplicação do princípio poluidor -pagador. Os danos causados pela poluição das águas possuem uma abrangência mais restrita e, de certa forma, mais
160
previsível. Parte-se do princípio de que as mais importantes fontes de poluição das águas são pontuais, o que permite o monitoramento e a modelagem da qualidade de forma mais acurada e com menores custos (MENDES &MOTTA, 1997; RIVA et al, 2007).