O i Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à
2.3 Os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente e o Termo de Ajustamento de Conduta
2.3.1 As alterações introduzidas pela Lei 6.938/81
Pode-se dizer que a Lei 6.938/81 foi um marco, pois, além de estabelecer o SISNAMA e a Política Nacional dé Meio Ambiente, alterou significativamente a sistemática
de “enquadramento” da poluição e seus efeitos. Estas alterações se deram em razão de influências externas, como a Declaração das Nações Unidas de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972. Nessa época “eram plenamente toleradas as emissões poluentes que atendessem a determinados parâmetros^*^’”. Contudo, a Lei 6.938/81,
introduziu uma diferença conceituai que serviu como lun divisor de águas. Não há mais dano ambiental a salvo da respectiva reparação; a rigor, não há mais emissão poluente tolerada. A nova legislação baseia-se na idéia de que mesmo o resíduo poluente, tolerado pelos padrões estabelecidos^^oderá causar um dano ambiental e, portanto, sujeitar o causado^ do^ dano ao(r6a^mentõ~dê~umá' inigni^'go>) É o conceito d^fésponsabilidade ob j e t i\i7 ^ do risco da atividade, seguiido"t) qual os danos não põdem ser partíffiãdos com a comunidade.'®* ^
Ademais, para atuar na defesa ambiental, a Lei legitimou o Ministério Público, reforçando a importância dos interesses comuns. Ainda, maior ênfase à proteção ambiental se deu recentemente, através do reforço à Politica Ambiental pelos preceitos constitucionais já elencados (princípios protetivos e de responsabilização). O artigo 225 da CF/88 estabeleceu várias obrigações às autoridades públicas, como “(i) a preservação e recuperação das espécies e ecossistemas; (ii) a preservação da variedade e integridade do patrimônio genético (...); (iii) a educação ambiental (...); (iv) (...)áreas territoriais a serem especialmente protegidas; e (v) a exigência de estudos de impacto ambiental para (...) atividade que possa causar significativa degradação(...).”*®^
Complementando esta sistemática atual, mas genérica, de controle ambiental, a Lei 6.902, de abril de 1981 e a Lei n.° 6.938 de 31.08.1981 (regulamentadas pelo Decreto n.° 99.274 de 06 de junho de 1990) trataram, como se salientou, pela primeira vez de forma sistematizada no país, a política ambiental, prevendo instrumentos para implementação da referida politica. O art. 9° da Lei 6.938/81 estabeleceu, além da Política Nacional, o Sistema Nacional do Meio Ambiente, além do Cadastro de Defesa Ambiental*’*^. Tal lei, que completa
MONTEIRO, Antônio José L. C. Legislação Ambiental. Legislação ,Doutrina Jurisprudência Prática Forense. CD-ROM. Caxias do Sul; Editora Plenum, 2002.
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Ibid. Ibid.
O Cadastro Técnico Federal é inclusão recente, através da Lei n.° 7.804 de 18.07.1989, que previu: “Alt. 17 - Fica instituído, sob a administração do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - níAMA: I - Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, para registro obrigatório de pessoas fisicas ou jurídicas cpie se dedicam a consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e II - Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos >^bientais, para registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou à extração, produção, transporte e comercialização de piodutos potenciahnente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora.”
mais de 20 anos, objetivou, desde o início, uma Política Nacional do Meio Ambiente para preservação e melhoria da qualidade ambiental.
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meio ambiente, por essa acepção, passou a ser considerado patrimônio público de uso coletivo, cabendo ao poder público a implantação de um sistema visando a utilização racional destes bens. Importante destacar que há mais de 20 anos já incluía a lei a necessidade de educação ambiental em todos os níveis do ensino, situação esta que ainda ensaia seus primeiros passos no universo prático educativo, seja público ou privado do país.^^'Aborda, também, a Lei da PNMA (Política Nacional do Meio Ambiente) através de seu artigo 4°, a utilização racional dos bens ambientais, influenciado tal conceito certamente pela Conferência de Estocolmo. Não aborda a questão da indisponibilidade, mas afirma todavia que a preservação deve ocorrer para uma “disponibilidade permanente, concorrendo para manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida” (item VI).
Originalmente a lei incluiu como instrumentos de tal política, padrões de qualidade, zoneamento ambiental, avaliação de impactos, o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, os incentivos a tecnologias de melhoria de qualidade ambiental, espaços territoriais especialmente protegidos pelo poder público federal, estadual e municipal, o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente, penalidades disciplinares ou compensatórias e o Cadastro Técnico Federal de Atividades e instrumentos de defesa ambiental.
Posteriormente, foram elencados também como instrumentos da PNMA, áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas (Lei Federal n.° 7.804 de 18.06.1989), o relatório de qualidade do meio ambiente, a ser divulgado anualmente pelo IBAMA (Lei n.° 7.804 de 18.07.1989), a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder público a produzi-las, quando inexistentes (Lei n.° 7.804
' ‘ A Lei Federal n.° 9.795, de 27.04.1999, que dispõe sobre a educação ambiental e institui a Política Nacional d; Educação Ambiental afinna, em seu artigo 3°, que a educação ambiental incumbe: "í - ao Poder Público, nos termos dos artigos 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental, promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e o engajamento da sociedade na conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente; II - às instituições educativas, promover a educação ambiental de maneira integrada aos programas educacionais que desenvolvem; III - aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, promover ações de educação ambiental integradas aos piogramas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente; IV - aos meios de comunicação de massa, c(»laborar de maneira aüva e permanente na disseminação de informações e práticas educativas sobre meio ambiente e incorporar a dimensão ambiental em sua programação; V - às empresas, entidades de classe, instituições públicas e privadas, promover programas destinados à capacitação dos trabalhadores, wsando à melhoria e ao controle efetivo sobre o ambiente de trabalho, bem como sobre as repercussões do processo produtivo no meio ambiente; VI - à sociedade como um todo, manter atenção permanente à formação de valores, atitudes e habilidades que propiciem a atuação individual e coletiva voltada para a prevenção, a identificação e a solução de probleinas ambientais.”
de 18.07.1989)^’^ e, finalmente, o cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais (Lei n." 7.804 de 18.07.1989).
No caso especifico do Rio Grande do Sul, o Código Estadual publicado através da Lei n° 11.520 de 03 de agosto de 2000, estabeleceu 18 instrumentos da política estadual ambiental. Alguns repetem os instrumentos da legislação federal, e outros são bastante inovadores, como os fundos ambientais, o cadastro técnico rural, a pesquisa e monitoramento ambiental. Absorveu o código instrumentos da esfera privada (a fim de reforçar o monitoramento e a prevenção), tais como a análise de risco e as auditorias ambientais. Fala-se em prevenção porque o Código estabeleceu a auditoria como requisito para renovação da licença de operação, com intuito de desafogar um pouco o acúmulo de serviço do órgão ambiental estadual responsável pelos licenciamentos (FEPAM). Assim, reservou para si a análise inicial do processo e no caso de renovação a auditoria através de empresas que deverão estar credenciadas pelo órgão ambiental.
São previstos outros instrumentos pelo artigo 15 da Lei Estadual'’'*, mas inova também o Código ao incluir no item XIII do artigo “os acordos, convênios, consórcios e outros mecanismos associativos de gerenciamento de recursos ambientais”. A princípio ])oderíamos imaginar que, no caso dos “acordos” citados, poder-se-ia incluir os termos de ajustamento. Todavia, o Estado do Rio Grande do Sul tem elaborado convênios e consórcios com um certo pioneirismo, especialmente no que tange aos consórcios interinstitucionias relativos ao recolhimento e destinação de embalagens de agrotóxicos, e a intenção do legislador parece ter sido portanto incluir estes últimos acordos coletivos no rói de instrumentos, ou seja, acordos e convênios públicos. Assim, mesmo com aspectos inovadores*’^, tal Código também não abordou, no contexto estadual, os acordos firmados entre infratores e órgãos do SISNAMA (ou Ministério Público). Além disso, o fato de terem se passado 20 anos da criação da lei federal que estabeleceu a PNMA não é escusa para não
' tratado anterionnente como Princípio da Transparência.
As auditorias ambientais no Rio Grande do Sul aguardam a regulamentação do CONSEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente. Em esfera federal, receberam regulamentação do CONAMA através da Resolução 306 de 05.07.02.
O artigo 15 também cita como instrumentos o sistema estadual de unidades de conservação (SEUC), os comitês de bacias hidrográficas, os planos de preservação de mananciais, a outorga de uso, derivação e tarifação de recursos hídricos, o zoneamento das diversas atividades produtivas ou projetadas, a fiscalização, a educação aiiibiental, as audiências públicas e as sanções.
'' ’ O Código também inova quando acresce à listagem de aüvidades sujeitas ao licenciamento previstas no arügo 10 da Lei 6.938/81 (construção, instalação, ampliação e fimcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, e os capazes, de causar degradação ambiental), a desativação de çstabelecimentos e ati\idades, numa referência clara aos “passivos ambientais”.
inclusão de tais acordos e negociações ambientais como instrumentos, visto que alguns instrumentos do rol foram inseridos por alterações legais posteriores como se verificou..
Mas afinal, por que a importância de caracterizá-lo como instrumento? Para uma maior controle de sua aplicação, a fim de que a discricionariedade dos órgãos executivos não implique na consecução de termos de ajustamento que disponham sobre os interesses difusos e, no caso do Ministério Público, que, embora autônomo para consecução de tais termos, não í>ejam firmados acordos contrários à preservação ambiental, à recomposição e à reparação. Ainda, a maior e clara vantagem em tratar tais acordos como instrumentos da pNMA é o fato de, ao invés de permitir às pessoas físicas e jurídicas estritamente a possibilidade de “promover as necessárias correções de suas atividades*’®”, o acordo poderia servir para planejamento, fiscalização, controle, incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias limpas, ação prévia de proteção e educação ambiental, que são alguns dos objetivos da PNMA.
A partir deste ponto de vista, considerando que o termo é um “instoamento” estritamente direcionado à recomposição e reparação de danos, verificaremos a inclusão na legislação pátria da possibilidade de firmar tais acordos, apresentando em primeiro lugar as previsões legais de acordos e negociações (perspectiva cronológica) em áreas diversas. Com esses dados, demonstra-se que os acordos de ajustamento não são privilégio da área ambiental, e que as previsões anteriores serviram, senão de parâmetro legal, mas de influências para a previsão específica de recomposição ambiental.
2.4 Previsões Legais Específicas do Termo de Compromisso ou Ajustamento de