Às razões já enunciadas. e que dificultam o oferecimento de um conceito de Direito Administrativo de caráter universal somam-se as decorrentes da própria tarefa de definir, já que ao se pretender sintetizar, em proposição, as notas marcantes ou características de um dado objeto corre-se o risco de ficar aquém ou de ir além do pretendido. Pode-se abranger. através do conceito dado. mais ou menos do que
realmente se quer ver circunscrito ou delimitado. Além disso. o Direito Administrativo sofre. como os demais ramos do Direito. forte influência do Direito Constitucional. Compreende- se. assim, por que é extremamente difícil oferecer um conceito universal desse sub-ramo do Direito Público. O conceito, portanto, deve vincular-se a um dado país. já que o comum é o estudo do seu Direito Administrativo.
O conceito deve apoiar-se num critério. Quanto a isso estão de acordo os autores. embora não se possa dizer o mesmo em relação aos critérios e ao número deles que devem prestigiar a elaboração do conceito. Esses critérios podem ser unitários e conjugados. Dentre os critérios unitários adotados pelos administrativistas sobressaem: o legalista, o do Poder Executivo. o da relação jurídica. o do serviço público. o teleológico e o negativista. Ao lado desses encontram-se os critérios conjugados. valendo- se os autores de. no mmnimo. dois desses referenciais para definir o Direito Administrativo. Assim, são critérios conjugados: o legalista-relação jurídica e o legalista-serviço público.
A corrente legalista, defendida por De Gérando e Macarel. entre outros, define o Direito Administrativo como o conjunto de leis administrativas. O conceito não afirma outra coisa senão que o Direito Administrativo de um país é a legislação administrativa (leis. decretos. regulamentos) nele vigente num dado momento. E o seu direito positivo. O conceito não satisfaz. Não se pode reduzir o Direito Administrativo a mero amontoado de textos jurídicos. quando se sabe que ele é muito mais do que isso, pois engloba os princípios jurídicos.
Para os que acolhem. a exemplo de Meucci. o critério do Poder Executivo. o Direito Administrativo é o conjunto de regras jurídicas que disciplinam os atos do Poder Executivo. O conceito, por levar em conta somente os atos desse Poder. é inaceitável. Atos administrativos também são praticados por órgãos com funções administrativas que integram o Judiciário e o
3 A expressão “Administração Pública’ é tomada como sinônimo de Estado. 4
Legislativo e até por particulares1. Desses atos. em relação a esses Poderes. são exemplos os que deferem o gozo de férias e os que instauram uma licitação. No que respeita aos particulares prestadores de serviço público na qualidade de concessionários e permissionários. é exemplo de ato administrativo por eles praticados a promoção expropriatória. A impropriedade do critério ainda mais se acentua na medida em que o Poder Executivo pratica atos que não se submetem ao Direito Administrativo, a
exemplo dos atos regidos pelo Direito Privado, como são a compra e venda e a locação. ou que não se submetem a qualquer dos ramos do Direito, como são os atos materiais (dirigir caminhão, varrer rua etc.).
Pelo critério das relações jurídicas. cujos defensores são, entre outros. Laferrière e Otto Mayer. o Direito Administrativo é o conjunto de regras jurídicas que disciplinam o relacionamento da Administração Pública com os administrados. Não é conceito de grande valia. De fato. idênticas relações existem no Direito Constitucional e no Direito Processual. Pouco circunscreve ou explica.
O referencial serviço público, utilizado por Gaston Jèze e Duguit. entre outros, para definir o Direito Administrativo como sendo a disciplina jurídica que regula a instituição, a organização e o funcionamento dos serviços públicos e o seu oferecimento aos administrados, também é insatisfatório. O conceito, calcado nesse critério, acaba sendo impreciso. dada a equivocidade da expressão “serviço público” tomada como base. A expressão é vaga e de difícil entendimento. Ademais, nenhum conceito deve abrigar expressões pendentes de esclarecimentos. Não deve o indefinido fazer parte do definido. A locução “serviço público” integra o conceito sem estar definida.
O critério teleológico ou finalístico, defendido por Orlando. acaba por conceituar o Direito Administrativo como o sistema de princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Tal conceito é criticável por oferecer expressões não definidas (atividade do Estado) e por trazer à baila a discussão dos fins do Estado.
O critério negativista, preconizado por Fleiner e Velasco. define o Direito Administrativo como o ramo do Direito que regula toda a atividade estatal que não seja legislativa e jurisdicional. Alguns autores demonstram sua existência matematicamente. Assim:
DA =AL +AJ +AA
Do segundo membro dessa igualdade tira-se o que não é atividade administrativa (AA).
DA =AL +AJ +AA - (AL +AJ) Eliminando-se OS parênteses tem-se: DA = AL + AJ + AA - AL -AJ
Reduzindo-Se OS termos semelhantes tem-se: DA = L + AJ + AA -AL-AJou
DA =AA
Apesar disso tudo, o critério não satisfaz, e as definições devem afirmar o que uma coisa é, e não o que não é.
Para as correntes que se valem da duplicidade de critérios, o Direito Administrativo é o conjunto de leis administrativas que regulam as relações entre a Administração Pública e os administrados (legalista-relação jurídica) ou é o conjunto de leis administrativas que disciplinam a instituição, a organização e o funcionamento dos serviços públicos e seu oferecimento aos administrados (legalista-serviço público). Esses conceitos, como outros da mesma índole, não são melhores que os anteriormente estudados. Com efeito, a conjugação de referenciais inadequados não tornará mais preciso ou correto o conceito, que acabará por padecer dos respectivos vícios.
Tendo presentes todas essas dificuldades, preferimos. antes de formular mais um conceito para o Direito Administrativo, em termos universais, e, posteriormente formular uma definição de Direito Administrativo brasileiro 5, adotar, desde logo, a oferecida por Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 24. ed., atual. Eurico Andrade Azevedo et al.. São Paulo, Malheiros. 1999, p. 34). Para esse consagrado autor. o Direito Administrativo brasileiro é o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Vê-se que o Direito Administrativo é uma sistematização de normas doutrinárias de Direito (conjunto harmônico de princípios jurídicos). não de ação social. Daí seu caráter científico. Suas normas destinam-se a ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os atos e atividades daAdministração Pública, praticados ou desempenhados enquanto poder público. Excluem-se, portanto, os atos materiais e os regidos pelo Direito Privado. Ademais, o Direito Administrativo não se preordena a reger as atividades
4. Os concessionários e permissionários de serviço público, por exemplo, são particulares que podem editar atos administrativos em algumas circunstâncias.
5. Sobre esse tema é oportuno ver o trabalho Conceituação de direito administrativo brasileiro, de Percival Júlio Vaz Cerquinho. RDA. 121:1.
abstratas (legislação). indiretas (jurisdição) e mediatas (ação social) do Estado. Por último, não lhe compete dizer quais são os fins do Estado. A fixação desses fins é atribuição de outras ciências.