L EIS U RBANAS P AULISTANAS APLICADAS 1971 A

O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI foi a primeira proposta para ordenar o desenvolvimento urbano da cidade de São Paulo. Instituido pela Lei Nº 7.688 em 30 de Dezembro de 1971, e aprovada em Janeiro de 1972, posuia em seu cerne os preceitos estabelecidos pela Carta de Atenas e se assemelhava aos conceitos determinados pelo Estatuto da Cidade como implementação do Plano Diretor relacionado Lei de Zoneamento (Giaquinto, 2010 p. 53), como pode ser observado em seu artigo 2º, a saber:

Art. 2 – São os seguintes os objetivos do PDDI-SP, considerado o âmbito de atuação do município:

I – Criar e manter ambiente urbano favorável ao exercício, por toda a população das funções urbanas de habitar, de circular, de trabalhar e de cultivar o corpo e o espirito [...];

II – Ampliar as oportunidades de desenvolvimento social [...];

III – Instituir, em caráter permanente, dinâmico e flexível, o sistema municipal de planejamento integrado [...].

Relativo ao “ambiente urbano favorável”, o PDDI descrevia como ações: a preservação ambiental do solo, ar, mananciais e paisagem; o zoneamento adequado a cada uso; a máxima facilidade na circulação de pessoas e bens; e a instalação de serviços públicos. A ampliação “as oportunidade de desenvolvimento social”, relacionava-se a melhoria das condições sanitárias; a promoção de atividades socioculturais e recreativas; o aumento na oferta de habitações, especialmente as de interesse social, compatíveis com a renda da população; e “estimulo” da participação popular as ações voltadas ao desenvolvimento urbano. E por fim, referente a “Instituir [...] o planejamento integrado” referia-se as ações da administração publica para o implemento do plano diretor.

O PDDI não continha mapas e tinha por abordagem os problemas a nivel metropolitano, tendo por premissa principal a criação de corredores viários de ligação da cidade (Entini e Saconi, 2013), e cujo planejamento integrado abrangia todos os setores da Prefeitura Municipal, sendo tais características repetidas no PDE de 2002 (Nobre, 2004).

Da análise para criação de corredores viários, foi estabelecido pelo PDDI em seu Quadro N. 5, as caracteristicas e as funções das vias de acesso, como demonstrado na figura 21 (PDDI, 1971).

Figura 21 – Quadro 5 Categorização e Funções das Vias – LGZ 1972 Fonte Imagem: http://cmspbdoc.inf.br/iah/fulltext/leis/L7805.pdf

Como observado na figura 21, as vias eram categorizadas em Expressas, Arteriais, Principal e Local e possuiam funções, como numero de pista, velocidade de rodagem, tipo de fluxo (se livre ou interrompido por semáforos), com distinções relacionadas justamente a sua hierarquização, como descrito na seção 2.3.2.4.1.c.

Segundo Giaquinto (2010) a preocupação com as caracteristicas do sistema viário estava relacionada as intenções futuras de implantação de novas malhas viarias, alterando o sistema radioconcentrico para o ortogonal. A Administração Publica, analisando o sistema viário verificou que em muitas áreas da cidade haviam sido alteradas seu uso e ocupação, como ocorreu na Avenida Brasil, que deixou de ser residencial para se tornar comercial (Entini e Saconi, 2013); e em 1972 instituiu a Lei Geral de Zoneamento de São Paulo – LGZ, Lei Municipal Nº 7.805 de 01 de Novembro de 1972, dividindo a cidade em zonas, baseadas

em polos de centralidades, que deveriam ser ligadas por eixos de vias estruturais, mas que não foram implantadas (Nakano e Guatella, 2016).

No LGZ as vias de circulação tiveram maior especificação, relativas as características como largura mínima da via, do qual inclui-se a faixa carroçável (ou leito carroçável como também é descrito nas leis), passeio e canteiros centrais; bem como especificações das dimensões mínimas da faixa carroçável, passeio, canteiro central e declividades mínimas e máximas que as vias podiam ter. A figura 22 demonstra as especificações do zoneamento quando as vias de circulação.

Figura 22 – Quadro 1 Vias de Circulação – LGZ 1972 Fonte Imagem: http://cmspbdoc.inf.br/iah/fulltext/leis/L7805.pdf

Em relação ao uso e ocupação do solo, a LGZ em seu art. 19 instituía oito zonas de uso, com coeficientes e taxas de ocupação que variavam de acordo com as características determinadas ao local, como descrito na tabela 1.

Tabela 1 – Zonas de Uso e seus Índices Urbanísticos.

ZONAS DE USO C.A.MÁX. T.O.MÁX.

Z1 Estritamente residencial de densidade demográfica baixa. 1,0 0,5 Z2 Predominantemente residencial de densidade demográfica baixa. 1,0 – 2,0 0,5 Z3 Predominantemente residencial, de densidade demográfica média. 2,5 – 4,0 0,5 Z4 Misto, de densidade demográfica média - alta. 3,0 – 4,0 0,7

Z5 Misto, de densidade demográfica alta. 3,5 – 4,0 0,8

Z6 Predominantemente industrial. 1,5 0,7

Z7 Zona de uso predominantemente industrial. 0,8 – 1,0 0,5

Z8 Zona de usos especiais. Leis Especificas

Fonte: Elaborado pela autora.

Pelo PDDI as zonas de uso eram classificadas em três tipologias tais como: (1) Conforme – que estava adequado ao uso; (2) Sujeito a Controle Especial – com restrições e sujeito a aprovação dos órgãos públicos; (3) Não Conforme – relacionado a áreas inadequado a uso edificável (Giaquinto, 2010). Na LGZ essa classificação era alinhada às especificações de uso, conforme representado na figura 23, bem como aos índices urbanísticos permitidos na ocasião.

Figura 23 – Quadro 2 Características da Zona de Uso – LGZ 1972 Fonte Imagem: http://cmspbdoc.inf.br/iah/fulltext/leis/L7805.pdf

Em algumas zonas havia uma diferença em relação ao coeficiente de aproveitamento, voltadas a operações especiais de desenvolvimento urbano. A “Fórmula de Adiron”, nome dado devido ao então secretário de obras do município, Benjamim Adiron Ribeiro, estimulou

o setor imobiliário em explorar o espaço urbano, pois permitiu que o coeficiente de aproveitamento fosse considerado o máximo de quatro, considerando reduções na taxa de ocupação, sobretudo em residenciais multifamiliares (Nakano e Guatella, 2016). Fato este conectando o zoneamento ao PDDI, que em seu art.3, item B, descrevia:

Art. 3 – item B “Em nenhum caso o coeficiente de aproveitamento do lote poderá ser superior a quatro (4) excetuando-se unicamente as edificações destinadas, total ou parcialmente a garagens para estacionamento de automóveis, situadas em zonas de uso Z4, Z5 e Z6 de que trata o art. 22, nas quais a parte destinada a garagens poderá acrescer em 50% o coeficiente estabelecido para a zona de uso considerada [...]”. Dentro de cada zona de uso, podiam-se ter categorias, estipuladas pela LGZ, sendo essas zonas especificadas no seu art. 15 do LGZ, conforme demonstrado no quadro 7:

Quadro 7 – Categorias de Uso – LGZ 1972 CATEGORIA DE USO

R1 Residência unifamiliar, uma habitação por lote;

R2 Residência multifamiliar, mais de uma habitação por lote;

R3 Conjunto residencial, mais de uma habitação por lote com espaços e instalações comuns; C1 Comércio varejista de âmbito local, principalmente relacionado ao uso residencial; C2 Comércio varejista diversificado;

C3 Comércio atacadista; I1 Indústria não incômoda;

I2 Indústria diversificada, que necessitam de padrões específicos de implantação; I3 Indústria especial, prejudiciais ao bem estar e ao meio ambiente;

S1 Serviços de âmbito local, principalmente relacionados ao uso residencial; S2 Serviços diversificados;

E1 Instituições de âmbito local, principalmente relacionadas ao uso residencial; E2 Instituições diversificadas.

E3 Instituições especiais, grande concentrações de público e veículos e níveis de ruído altos E4 Usos especiais.

Fonte: Elaborado pela autora.

O PDDI em sua divisão territorial instituída em seu Cap. IV estabelecia que o município ficasse dividido em “parcelas territoriais”, considerando três níveis de unidades territoriais – UT, sendo: (1) UT nível 1 – com superfície territorial aproximada de 100 a 200 hectares; (2) UT nível 2 – formada por duas ou mais UT nível 1; (3) UT nível 3 – composta por duas ou mais UT nível 2.

Devido a essa divisão por parcelas territoriais, a LGZ possuía mapeamento total composto de várias partes, assim como funcionava o antigo guia de rua, com a setorização das zonas de uso demarcadas e não pintadas como acontece atualmente nos mapas de zoneamento. A figura 20 demonstra que o mapa tendo cada uma das partes (folhas) a indicação de junção com a seguinte. Por exemplo, o mapa que se relaciona ao setor pesquisado esta contido na folha 3323, que tem relação com a 3324 para o leste, 3314 para oeste, 3321 para o norte e 3325 para o sul. Cada folha do mapa ainda era subdividido em quatro quadrantes como demonstrado no esquema de articulação do mapa na Figura 24.

Figura 24 – Articulação das Folhas do Zoneamento de 1972. Fonte Imagem: Sempla

Giaquinto (2010) e Nakano e Guatella (2016), descrevem que o PDDI bem como LGZ tinham um modelo de cidade voltado a seu espraiamento e verticalização das edificações fortalecido pelo forte interesse do mercado imobiliário, que não atendiam a demanda popular por habitação, pois empreendimentos de habitação de interesse social – HIS e questões como mobilidade deveriam ser resolvidos por setores específicos.

Este Zoneamento perdurou por 30 anos na cidade de São Paulo, sendo referência a outras cidades do Brasil, sofrendo diversas alterações, sobretudo devido as necessidades do mercado (Gianquinto, 2010). A Lei Nº 8.001/ 1973 criou o conceito de Corredores de Uso Especial, que faz parte da Z8, incluindo as: Z8-CR1, Z8-CR2, Z8-CR3, Z8-CR4. Em 1975, a Lei Nº 8.328 instituiu novas zonas de uso: Z9 (predomínio residencial), Z10 (predomínio residencial - alta densidade), Z11 (predomínio residencial - baixa densidade) e Z12 (predomínio residencial - média densidade), bem como a Z8-CR5 e regulamentou outras zonas de uso especial, as Z8-002, Z8-007, Z8-010 e Z8-100 (uso rural do município) e Z8-200 (imóveis de caráter histórico).

Em 1978, a Lei Nº 8.769 estabeleceu 4 novas zonas de uso próximas as represas Billings e Guarapiranga, a titulo de proteção de mananciais, as Z13 (predomínio residencial - média densidade), Z14 e Z15 (predomínio residencial – baixa densidade). A Lei Nº 9.049/1980 estabeleceu a Z16 (uso coletivo de lazer), determinou mais duas zonas de uso em locais de transição: Z17 (predomínio residencial – baixa densidade) e Z18 (predomínio residencial – baixa densidade), criou a Z19 (Uso Misto com predominância em comercio/serviços) e alterou as especificações referentes aos Corredores de Uso Especial, sendo criada na época a Z8-CR6 (Sempla, 2017).

Um ano depois, a Lei Nº 9.300/81 alterou as características da zona Z7 vinculando emprego junto à moradia de cunho popular próximo as fábricas e reorganizou o uso em áreas rurais de uso municipal no eixo leste/oeste, estabelecendo a divisão em cinco tipos: Z8-100/1, Z8-100/2, Z8-100/3, Z8-100/4 e Z8-100/5. No mesmo ano, mais três leis foram instituídas com relação ao zoneamento, a Lei Nº 9.411/81 que determinou mecanismo para aperfeiçoar dispositivos para as zonas de transição; a Lei Nº 9.412/81 reorganizou parâmetros para organizar as zonas rurais, agora no eixo norte/sul para proteger áreas de preservação como a Cantareira, por exemplo; e por ultimo a Lei Nº 9.413/81, buscou compatibilizar as Leis Municipais às Federais, vinculados aos movimentos populares por habitação (Sempla, 2017).

Em 1988, foi instaurado pela Administração Publica o novo Plano Diretor cujas características eram o conteúdo tecnicista-administrativo e orientação neoliberal, atendendo a solicitação do mercado imobiliário, que reclamava que LGZ havia congelado o desenvolvimento da cidade (Giaquinto, 2010). O autor descreve ainda que o próprio discurso declarava se tratar “de um plano de caráter físico-territorial e indicativo”, com apenas duas alterações relevantes em relação ao PDDI, “o retorno ao centro e o adensamento como solução". O PD de 1988 além de dar suporte jurídico as Operações Urbanas, representava uma ruptura a LGZ, estabelecendo entre outras coisas, o coeficiente de aproveitamento 4 para toda a cidade (Nakano e Guatella, 2016).

Neste contexto, a cidade de São Paulo, que em 1972 tinha uma população de 8,47 milhões, passou na virada do século para 10,43 milhões, carregando consigo diversos problemas gerados pela forma como foi conduzida as leis de ordenamento e regulação de uso do solo urbano, como segregação, poluição, congestionamntos, entre outros. E foi a partir desse periodo que houve a necessidade de revisão das Políticas Urbanas tendo como pauta o conceito de desenvolvimento sustentável. As seção seguintes abordam as Politicas Urbanas aplicadas no municipio de São Paulo, tendo por data correspondente em seu tituolo o tempo de vigencia dos mesmos.