LAZER E ESTADO: DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA

Embora com trajetórias diferentes, ao longo do processo histórico, o lazer e o esporte passam a ser compreendidos como um direito social previsto em lei, a partir da aprovação da Constituição Federal de 1988, que estabelece, para os municípios, estados e federação, obrigações legais que precisam ser garantidas pela gestão pública.

Para efeito deste estudo, importa discutir o lazer em sua dimensão conceitual, e aproximar o conceito de lazer do universo das políticas públicas, embora se reconheça a variedade de concepções que tratam da questão no contexto brasileiro. Para tanto, dialoga-se com autores que abordam a temática do lazer, sobretudo, no universo das políticas públicas ou que, pelos menos, tentam contribuir nessa direção, apesar de não haver consenso sobre este fenômeno.

De acordo com Franceschi Neto (1993, p. 21), tal fato ocorre, fundamentalmente, pelo subjetivismo com que a temática é tratada, dificultando a compreensão do que é lazer e, ainda, colocando-o como algo de menor importância acadêmica e social.

Para Magnani (2000, p. 25):

O lazer não é apenas um campo promissor de atividades, de negócios, de intervenção: é também um campo a partir do qual se pode pensar a sociedade e seus conflitos. O lazer é uma via de acesso ao conhecimento dos impasses e possibilidades que se abrem na sociedade contemporânea.

Nessa trilha de diferentes conceituações, lazer pode ser definido como “um fenômeno tipicamente moderno, resultante das tensões entre capital e trabalho que, se

materializa como um tempo espaço de vivências lúdicas, lugar de organização da cultura, perpassando por relações de Hegemonia” (MASCARENHAS, 2003, p. 97).

Para Gomes (2004, p. 124), uma importante contribuição desse conceito está no fato de se relacionar à dimensão da cultura, ou seja, ser compreendido como “um espaço de organização da cultura, ampliando as oportunidades para que se questionem os valores da ordem social vigente, de maneira que as pessoas não apenas vivenciem, mas produzam cultura”. Marcassa e Mascarenhas (2005, p. 255), complementam, observando que:

Como um tempo e espaço de organização da cultura, o lazer cria e recria um novo circuito de práticas culturais lúdicas e educativas, doravante experimentadas de acordo com a capacidade de consumo dos indivíduos, com as forças político-sociais em disputa e com a nova funcionalidade – produção e reprodução da força de trabalho – a ela atribuída [...]

O lazer compõe uma esfera da vida cotidiana atravessada pelas mesmas forças que atuam sobre a sociedade em sua totalidade, configurando-se na medida em que estabelece interfaces com a dinâmica mais ampla da economia, da política e da cultura. Ele se revela cercado tanto pelas determinações objetivas, derivadas do modo de produção social da existência humana, como pelas subjetivações que se traduzem pelas diferentes maneiras de compreendê-lo, explicá-lo e transformá-lo (MARCASSA; MASCARENHAS, 2005, p.256).

Esta definição apresentada por Mascarenhas e Marcassa estabelece lazer e trabalho enquanto duas categorias indissociáveis na sociedade moderna, pois uma não pode ser compreendida sem o entendimento da outra, embora a diversidade conceitual existente na área, em muitos momentos, ainda aborde as referidas categorias como antagônicas, ou seja, o trabalho enquanto espaço do “sacrifício, depreciação, exploração” e o lazer, inversamente, como o espaço “da liberdade, do divertimento, da alegria”.

Padilha (2004, p. 218) ressalta que “a história da humanidade é marcada pela história do tempo e das maneiras de medir o tempo”. Em suas palavras, “as formas de organizar e medir o tempo revelam a organização dos grupos sociais”. De acordo com a autora, as sociedades humanas sempre se organizaram em “tempos sociais”, quer dizer, em tempos que determinam as atividades sociais (trabalho, educação, religião, família, lazer...).

Comenta ainda, que um grande número de estudiosos do lazer atribui ao “tempo livre” a ideia de um tempo em que não se faz nada por obrigação. Seria um tempo liberto das obrigações, no qual se opta por fazer alguma atividade geralmente prazerosa. Em meio ao variado número de opções conceituais sobre o “tempo livre”, observa-se que a problematização central a esse debate deve partir do entendimento de que, numa sociedade capitalista, tempo algum pode ser considerado verdadeiramente livre de coações, das lógicas do capital, das normas sociais etc. Diz ainda:

[...] a lógica do capital rege não apenas o tempo de trabalho, mas também o tempo de não-trabalho e, dessa forma, não há nada “naturalmente” livre no tempo fora do trabalho. Pensar o tempo livre (e as atividades de lazer) como um tempo que possui automaticamente as qualidades de alegria, liberdade, felicidade e descanso é reforçar uma concepção conservadora (funcionalista) da sociedade considerando-a harmoniosa, equilibrada e fornecedora de remédios para os eventuais males sociais; uma concepção de sociedade que vê a “cura” da alienação e do cansaço do trabalho no tempo de lazer.

Analisando essas ideias, percebe-se que, no contexto atual, em que a sociedade brasileira está subordinada à lógica do capital, o tempo de lazer deve ser visto e entendido no âmbito da coação do capital. Assim, o lazer não pode ser compreendido como algo distante dessa realidade ou sem qualquer relação direta com esse mundo, apesar de algumas concepções colocarem a discussão nesse patamar.

Mascarenhas (2003, p. 20), ao tratar do lazer, cita Marcelino (1987, p. 41), quando este diz que:

Contrapõe-se a visão do lazer como instrumento de dominação aquela que o entende como um fenômeno gerado historicamente e do qual emergem valores questionadores da sociedade como um todo, e sobre o qual são exercidas influências da estrutura social vigente. Assim, a admissão da importância do lazer na vida moderna significa considerá-lo como um tempo privilegiado para a vivência de valores que contribuam para mudanças de ordem moral e cultural. Mudanças necessárias para a implantação de uma nova ordem social.

Fica claro, a partir das contribuições destes autores, que o lazer, da forma como se compreende hoje e alicerçado por um viés crítico, deve ser percebido em sua dimensão contra-hegemônica, ou seja, enquanto um tempo/espaço privilegiado de organização da cultura.

Tomando como referência o lazer numa concepção contra-hegemônica, Castellani (2006, p. 120) comenta que o fenômeno da urbanização, calcado na lógica do capital, se constituiu em um dos maiores responsáveis pelo aprofundamento do quadro histórico de exclusão social, marginalização e violência.

Ao tratar da divisão territorial no País, traz à tona uma discussão de muita importância no processo de gestão das cidades, que tem resultado direto na elaboração e execução das políticas públicas de lazer. Tal questão trata do fato de que historicamente o Estado brasileiro esteve de costas para a realidade do País, ao direcionar suas políticas estratégicas para o atendimento das médias e grandes cidades. Uma política calcada no fortalecimento dos centros urbanos e regiões metropolitanas, nas quais geralmente se concentram os maiores percentuais da economia e por onde passa o processo produtivo, acarretando a ampliação da exclusão social. Segundo Castellani (2006, p. 121):

Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, IBGE, indicam estar nosso território organizado administrativamente em 5.560 municípios. Deles, 73% possuem menos de 20 mil habitantes. Se elevarmos o patamar para menos de 50 mil, o percentual sobe para 80%. [...]

Segundo o IBGE, portanto, em diagnóstico balizador das ações do Governo Federal, notadamente através do Ministério das Cidades, 4.485 pequenos municípios compõem o universo daqueles para os quais o país nunca teve política específica.

Para Marcellino (2006, p. 65), há uma série de descompassos na sociedade que dificultam a implementação de políticas públicas de lazer. O crescimento das cidades não foi acompanhado dos serviços essenciais de habitação, saneamento básico, urbanização etc. Essa situação agravou-se ainda mais pelo significativo fluxo populacional, proporcionado pelo êxodo rural e pelas migrações de pessoas das cidades menores para as grandes metrópoles, gerando uma ocupação inadequada do solo e provocando em algumas regiões verdadeiros depósitos de habitações.

Das afirmações, pode-se dizer que parte desse movimento migratório é consequência do modelo e estratégias de gestão das políticas públicas, que praticamente impõem às pessoas que habitam essas regiões menos favorecidas pelas referidas políticas, a busca por espaços mais dignos de trabalho, renda, moradia, lazer

etc. Este fator gera um movimento crescente e, em determinados momentos, intensos, por oportunidades nos centros e regiões beneficiadas pelas ações do Estado, já que, em tese, nestes espaços se localizam as principais oportunidades de acesso a uma condição de vida melhor.

Desta maneira, as afirmações, de Castellani (2006) e Marcellino (2006), permitem a compreensão de que, ao se tratar do lazer no Brasil, se reconhece que o modelo de gestão do Estado brasileiro tem sido marcado pelo desconhecimento e descompromisso com a realidade do País. Esta postura também tem sido reproduzida nos Estados e municípios, quando apresentam políticas para o lazer, que se assemelham em muito àquelas concebidas historicamente pela federação, ou seja, centradas nos interesses dominantes da sociedade, geralmente dos setores mais fortalecidos política e economicamente que, por imposição de sua força, fazem prevalecer sua vontade.

Deste modo, espera-se que, as políticas públicas gestadas junto à população possam se constituir numa excelente oportunidade de reflexão sobre a mudança do cenário de desigualdades sociais. Através de ações que priorizem as demandas da comunidade local, principalmente para aqueles segmentos normalmente marginalizados e excluídos dos processos sociais pela imposição de uma política hegemônica centrada na regulação pelo mercado.

De acordo com Bonalume (2002, p. 198):

O governo não pode ficar refém da política globalizante, que o coloca no íntimo papel de preparar a cidade para receber os novos padrões da produção do mundo globalizado. É necessário romper com os modelos existentes de ocupação espacial das áreas urbana e rural, enfrentando as dificuldades e resistências. As políticas de ocupação do solo devem democratizar oportunidades, resgatar a funcionalidade e a qualidade dos logradouros públicos e melhorar a circulação de pessoas, favorecer o convívio, a integração o encontro.

Pesquisadores da área apontam que essa realidade, no Brasil, ainda está distante de ser alcançada, uma vez que as discussões sobre as políticas públicas de lazer são recentes. Surgidas, em geral, a partir das últimas décadas, têm se intensificado à medida que há um crescimento da demanda, motivada, principalmente,

pela organização de determinados setores da sociedade que, inspirados na ideia do lazer como um direito social, reivindicam, aos poderes públicos, ações nessa direção.

Segundo Marcellino (1996b, p.1):

A importância que o lazer vem ganhando nas últimas décadas, como problema social e como objeto de reivindicação, ligada à qualidade de vida nas cidades, não vem sendo acompanhada pela ação do poder público, com o estabelecimento de políticas setoriais, na área, articuladas com outras esferas de atuação, vinculadas com as iniciativas espontâneas da população e com parcerias junto à iniciativa privada.

Este autor salienta, entretanto, que a ausência de iniciativas na área não representa necessariamente a falta de investimentos no setor; muitas vezes, o que existe é a má utilização dos recursos liberados, devido à ausência de políticas setoriais que norteiem as ações; ou, em outros casos, há um desinteresse na aplicação dos recursos, já que o lazer não é visto como algo importante no contexto social e, geralmente, não se enquadra nos projetos políticos das gestões públicas.

À medida que as economias cresceram mundialmente, aumentou em importância

o poder do setor público na regulação das sociedades, uma vez que este passa a atender interesses muito mais abrangentes do que aqueles anteriormente conhecidos e situados na esfera dos interesses particulares. Atualmente, “o Estado parece deter a chave para o desenvolvimento econômico, para a segurança social, para a liberdade individual e, através da ‘sofisticação’ crescente das armas, para a própria vida e a morte” (REIS; STAREPRAVO 2008, p. 2). Comentam ainda que:

Na avançada economia globalizada em que vivemos, o Estado tem importância indiscutível em muitos aspectos da vida social, não somente no aspecto político, ‘como econômico (produção, finanças, distribuição), ideológico (educação escolar, os meios de comunicação) e quanto à força legal (polícia, forças armadas)’ A esfera econômica, ou seja, toda a cadeia de atividades e instituições que servem à criação e aquisição de meios de consumo e produção parece ser, no século XXI, a esfera determinante das ações individuais e do modo de vida moderno, estando diretamente subordinadas às decisões e ao controle do Estado.

Assim, cabe ao Estado elaborar as políticas públicas para os mais variados setores, com o ideal de atender à população como um todo. O conceito de políticas públicas é entendido, como uma estratégia de intervenção e regulação do Estado, que

objetiva alcançar determinados resultados ou produzir certos efeitos no que diz respeito a um problema ou a um setor da sociedade. São intervenções governamentais (podendo ser atos ou “não atos”) que resultam de intensa atividade política e que representam “decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público” (MENICUCCI, 2006, p.142).

Reis e Starepravo, (2008, p. 5), abordam:

Já a ação governamental que visam atender a sociedade com relação a uma determinada demanda social são chamadas de políticas sociais. Construída historicamente, num processo não linear de lutas sociais, conquista de direitos e mudanças de valores, as políticas sociais representam, hoje, o modo de intervenção estatal no que tange as questões sociais, mais especificamente, no que se relaciona a garantia dos direitos sociais (educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, etc.).

O cenário mostra que o lazer, enquanto uma demanda social de responsabilidade do poder público, se encontra na esfera das chamadas políticas sociais. Amaral e Santos (2010, p. 1) afirmam que há certa dificuldade em entender e pensar as políticas públicas de lazer na dimensão de políticas sociais. Assim, relatam:

Os estudos sistematizados que tratam das políticas públicas de lazer e de temas a elas relacionados – como cidadania, política social, gestão, direitos sociais, Estado – ainda são recentes no Brasil, datam da década de 1980 e, em geral, demonstram não conhecer os sentidos e os significados políticos, sociais e culturais que essas temáticas carregam e as relações da teoria e da análise políticas com a prática política. Demonstram falta de conhecimento a respeito dos elementos teóricos-conceituais relevantes para o entendimento das políticas públicas e do tratamento recebido pelo lazer nessas políticas.

Sobre o tratamento que o lazer vem recebendo do Estado brasileiro, a partir das chamadas políticas sociais, as autoras observam que qualquer debate a esse respeito, deve se iniciar pela discussão do objeto das políticas sociais, ou seja, pelos direitos

sociais. Estes, diferentemente de outros conjuntos de direitos – civis e políticos25 – só

25 _{Para Menicucci (2006, p. 138), costuma-se desdobrar a cidadania em três conjuntos de direitos: os}

direitos civis, que se relacionam aos direitos à liberdade individual – direitos de ir e vir, liberdade de pensamento e fé, direito à propriedade privada, direito à justiça; os direitos políticos, relacionados ao direito de participar do exercício do poder político – participação no governo seja votando ou sendo votado e os direitos sociais, definidos por Marshall, como o direito de participar por completo da herança social, levando a vida de um ser civilizado, de acordo com os padrões prevalecentes na sociedade em

se efetivam na sociedade mediante a ação positiva do Estado, materializando-se através das políticas sociais, que são vistas como:

Direitos mínimos e universais, referindo-se a bens e serviços essenciais aos cidadãos. As políticas sociais são um segmento historicamente construído das políticas públicas, e são necessárias à concretização da cidadania, pois seu objeto são os direitos sociais. Tais direitos possuem como referência o Estado de Bem-Estar Social, e são formas de resolução de problemas políticos e de tensões decorrentes das desigualdades na distribuição dos bens sociais, que são próprias da economia capitalista. (AMARAL; SANTOS, 2010, p. 2)

Para Menicucci (2006, p. 139), os direitos sociais, ao contrário dos direitos civis e políticos, ou seja, pela sua própria natureza, só são viabilizados pela intervenção ativa e positiva do Estado. Comenta, ainda, que não há um consenso e clareza sobre o escopo dos direitos sociais, em virtude e à medida que se relacionam com a natureza do Estado. Outro dado importante está no fato de que esses direitos são constantemente modificados, ampliados e redefinidos, em decorrência da própria dinâmica da sociedade, que é afetada por fatores de toda ordem: econômicos, políticos, culturais etc.

Desta forma, a garantia de direitos sociais, como o “lazer”, depende do desenvolvimento da cidadania. Assim, envolve, por um lado, a viabilização de um sentimento de identidade, de obrigação comum, pelo qual se pressupõe a participação da comunidade, dada sua característica de coletivo, e, por outro, a responsabilidade e a intervenção do poder público, na direção da provisão de políticas sociais capazes de assegurar o bem-estar de todos os cidadãos.

Entretanto, Amaral e Santos26 (2010, p. 2) chamam a atenção para o fato de que

é necessário “diferir entre definição teórica e definição política do objeto de uma política social”. Em outras palavras, ainda que sejam complementares e importantes, para dar materialidade às políticas sociais, essas definições não são sinônimas.

que está inserido. Nessa concepção, segundo a autora, os direitos sociais permitem reduzir os excessos de desigualdade gerados pela sociedade de mercado e garantir um mínimo de bem-estar para todos.

26 _{Para as autoras, o campo dos estudos do lazer vem construindo para a definição teórica desse}

fenômeno há algum tempo. Há, porém, diversas definições existentes, quanto ao seu entendimento, que vão desde a sua origem até as suas funções. Disso decorre uma discussão conceitual densa, complexa, de difícil demarcação, embora haja alguns pontos em comum nessas definições, como as categorias tempo, espaço, cultura (MARCASSA, 2003; GOMES, 2004; MASCARENHAS, 2005). Entretanto, esse debate pode ter uma grande relevância nas ações do Estado, quanto ao papel do lazer nas políticas: se estas serão de Estado ou se ficarão restritas à ação de diferentes governos.

As políticas sociais são fundamentadas por uma concepção de objeto da política, que é o problema que se quer resolver com a ação do poder público. Essa concepção é escolhida nos debates de opinião que ocorrem na etapa da formulação de uma diretiva de governo que vai traduzir-se em política pública. Ela se constitui na referência conceitual da política. É a partir da definição precisa desse objeto que se estabelecem os objetivos e metas da política a ser implementada. (AMARAL; SANTOS, 2010, p. 2)

As contribuições apresentadas pelas autoras nos possibilitam perceber o quão significativa pode ser a dimensão conceitual sobre o lazer na formulação de políticas sociais. Esta, porém, parece não estar no centro das preocupações dos poderes públicos, quando estes se propõem a pensar suas ações, conforme afirma Cavichiolli (apud REIS; STAREPRAVO, 2008, p. 14):

Nas cidades de médio porte o serviço de esporte e lazer aparentemente tende a ser construído através da ótica do empirismo, que sugere a não existência de conceitos clássicos, a não ser a observação do cotidiano, visto que o planejamento e execução têm como pano de fundo troca de favores, disputa de poder, corporativismo, entre outros objetivos que dificultam enxergar a construção do setor somente no ângulo da legalidade e normalização, à partir delas a prestação de serviço não pode ser vista nem abrangida como um todo.

Porém, é importante ressalvar que o problema referente às políticas de lazer não está apenas na esfera da discussão teórica, na qual não há uma definição consensual que possa servir de orientação à elaboração de políticas sociais nos Estados e municípios, mas passa também pela dimensão do ordenamento legal existente, que organiza e orienta o funcionamento no país. Este em muitos momentos são imprecisos, obscuros, nebulosos e não determinam com clareza quais são os sujeitos e instituições responsáveis pela política, quais as fontes de financiamento, diretrizes, princípios etc. De acordo com Menicucci (2009, p. 136):

A falta de definição política do lazer se evidencia na Constituição da República Federativa do Brasil de 198827, que define o lazer como direito social, mas diferentemente dos outros direitos, na CF/88 não foram definidos os princípios,

27 _{Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 05 de outubro de}

1988, com alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão de números 1/92 a 56/2007 e pelas Emendas Constitucionais de revisão de números 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2008.

diretrizes, objetivos, os mecanismos e regras institucionais que deveriam