POLÍTICAS PÚBLICAS E ESTADO: UM BREVE PANORAMA

Política pública é o processo pelo qual os diversos grupos que compõem a sociedade – cujos interesses, valores e objetivos são divergentes – tomam decisões coletivas, que condicionam o conjunto dessa sociedade. Rodrigues, 2010, p.14

Neste capítulo, através de uma revisão da literatura específica, busca-se diagnosticar as principais referências que marcaram historicamente as políticas públicas em geral e, particularmente, na realidade brasileira. Entender o que são políticas públicas. Quem são seus sujeitos? Como se forma a agenda política? Quem tem poder de tomar decisões? Que relação estabelecem com a democracia, a cidadania e a participação, entre outros aspectos, são os desafios desta escrita.

Pretende-se, ainda, discutir os conceitos e modelos de políticas públicas, a partir de um diálogo com as literaturas clássica e contemporânea, compreendendo como este tema vem sendo discutido e quais as suas consequências para a organização das políticas públicas no Brasil.

Considerando que a política pública deriva do processo político, é necessário primeiramente indagarmos: o que é política? No seu sentido clássico, “política” (politikós) “tem origem na palavra grega polis e refere-se a tudo o que diz respeito às coisas da cidade, ou seja, ao que é urbano, público, civil e social” (RODRIGUES, 2010, p. 13).

Aristóteles foi o primeiro filósofo a contribuir com a discussão, ao escrever o tratado “Política”, onde se refere à “política como a arte ou ciência do Governo e apresenta uma tipologia sobre as diversas formas de governar a pólis (a cidade)”.

Entretanto, na chamada Era Moderna, que será aqui objeto de atenção, o conceito se modifica e passa a expressar a política como a atividade ou o conjunto de ações que estão relacionadas ao Estado, ou dizem respeito ao Estado.

O termo “política” também é denominado de “Ciência do Estado” ou “Ciência Política” (RODRIGUES, 2010, p. 13). Johnson (1997, p. 178), contribui com a discussão, ao dizer que:

Política é o processo social através do qual o poder coletivo é gerado, organizado, distribuído e usado nos sistemas sociais. Na maioria das sociedades, é organizado, sobretudo em torno da instituição do Estado, embora este fenômeno seja relativamente recente.

A esse respeito, Lima (apud ARAÚJO et al. 2011, p. 22), ao tratar a questão Estado, diz que: “como primeira conformação do Estado Moderno, surge o Estado Liberal, expressando os fundamentos do projeto Iluminista derivado da Revolução Francesa e instaurador da ordem burguesa”.

A instituição moderna é regida pelo pensamento e administração burocrática da sociedade burguesa, definida como uma economia liberal.

De acordo com Padilha (2004, p. 69):

Uma economia de livre mercado e de livre concorrência que produz ordem e paz, autoconfiança e autodisciplina. As razões para a burguesia implantar o liberalismo no lugar do absolutismo do século XVIII são expressas na “teoria da mão invisível”, formulada por Adam Smith (1723-1790). Para ele, existe uma lógica própria e funcional no mercado de forma que qualquer intervenção externa seria dispensável – como uma atuação do Estado, por exemplo [...]. O lema da economia liberal era o laissez-faire ou “deixar fazer”, pela atuação natural de uma ‘mão invisível’ e reguladora. Assim, a esfera de atuação do Estado é bastante limitada.

Desde o final do século XIX e início do século XX prevaleceu, sobretudo no campo político, a hegemonia das ideias liberais, que defendiam a existência de um

“Estado Mínimo”13, responsável apenas por assegurar a ordem e a propriedade. Para

os liberais, o mercado era o “regulador natural das relações sociais; ou seja, a posição ocupada pelo indivíduo na sociedade era percebida conforme sua inserção no mercado” (CUNHA; CUNHA, 2002, p. 11).

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O Estado Mínimo caracteriza-se pela menor participação (intervenção) do Estado na sociedade. Segundo Boaventura de Sousa Santos, o Estado Mínimo foi totalmente dominado pelos interesses do capitalismo global. Foi a fase áurea do neoliberalismo, onde o movimento sindical foi fustigado pela desagregação da legislação fordista e, rápida e violentamente, posto na defensiva. A esquerda marxista, que desde a década de sessenta criticava o Estado Providência, sentiu-se desarmada para defender os novos movimentos sociais, ciosos da sua autonomia em relação ao Estado e interessados em áreas de intervenção social consideradas marginais pelo bloco corporativo que sustentava o Estado Providência (SANTOS).

Tal possibilidade colocava a questão social na dependência do processo produtivo, que se expressava na exclusão das pessoas, tanto no que diz respeito à produção quanto ao usufruto de bens e serviços necessários à sua própria reprodução.

Com a crise econômica de 1929, surgiram relações entre capital e trabalho, entre estes e o Estado, que mostraram os limites do mercado como mecanismo regulador, resgatando o papel do Estado como mediador/civilizador, com capacidades e poderes políticos de interferência nas relações sociais. Decorre daí o surgimento da ideia de política pública, como uma estratégia de intervenção e regulação do Estado, para atender a determinadas demandas sociais.

Assim compreendidas, passam a ser percebidas como respostas do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior, sendo a expressão do compromisso público de atuação numa determinada área em médio e longo prazo. A política pública passa a significar segundo Cunha e Cunha (2002, p.12):

Linha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. É mediante as políticas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais, em resposta às demandas da sociedade. Por isso, o direito que as fundamenta é um direito coletivo e não individual.

O termo público, associado à política, não é uma referência exclusiva ao Estado, como muitos pensam, mas sim à coisa pública, ou seja, de todos, sob a égide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. Portanto, embora as políticas públicas sejam reguladas e freqüentemente providas pelo Estado, elas também englobam preferências, escolhas e decisões privadas podendo e devendo ser controladas pelos cidadãos. A política pública expressa, assim, a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas, que afetam a todos.

Nesse processo, o Estado como um dos principais atores políticos, toma para si a responsabilidade de formular e executar políticas públicas. De acordo com Bucci (2002), uma das dificuldades de se trabalhar com o conceito de política pública é que,

tendo sido concebida pelo Estado do Bem-Estar14 – não só na visão dos neoliberais,

14 _{O Estado do Bem-Estar é um sistema social no qual o governo assume a responsabilidade básica}

sobre o bem-estar de seus cidadãos, providenciando para que o povo tenha acesso a recursos básicos, como habitação, serviços de saúde, educação, emprego. O Estado do Bem-Estar foi inicialmente implantado na Alemanha em fins da década de 1800 e, subseqüentemente, na Grã-Bretanha e na maior parte da Europa Ocidental e Escandinávia. Embora freqüentemente associado ao socialismo, o Estado do Bem-Estar tem sido criticado, do ponto de vista marxista, por administrar o conflito potencial entre os trabalhadores e capitalistas, enfraquecendo os efeitos da exploração capitalista e desarmando o

mas também na de outros segmentos –, é discutível definir o Estado contemporâneo como implementador de políticas públicas.

Para a autora, este é, entretanto, um ponto central a ser discutido: se as políticas públicas são uma forma de intervenção do Estado – típica do Estado do Bem-Estar dos anos 1950 e 1960, caracterizado por forte intervencionismo, pelo planejamento e a presença do direito público na promoção de “programas normativos finalísticos” – ou se, embora “inventadas” sob a égide do dirigismo estatal, ainda permanece válido para explicar e orientar o processo político-social contemporâneo.

Este quadro conceitual fica praticamente inalterado até a década de 1970, quando ocorre a crise do modelo de regulação social em países emergentes, como o Brasil, que, representado pelo modelo desenvolvimentista, difundia a tese de que o crescimento econômico também proporcionaria o desenvolvimento social.

Tal crise abre espaço para que nos anos 1980 surja, um modelo de desenvolvimento social atrelado à promoção de políticas e programas sociais visando atender as necessidades básicas da população, ainda como um processo de concessões. Entretanto, avanços nesse segmento são interrompidos pelo ajuste estrutural neoliberal, conforme relata Soares (2000, p.12):

Não é apenas de natureza econômica: faz parte de uma redefinição global do campo político-institucional e das relações sociais. Passa a existir outro projeto de “reintegração social”, com parâmetros distintos daqueles que entraram em crise a partir dos anos 70. Os pobres passam a ser uma nova “categoria classificatória”, alvo das políticas focalizadas de assistência, mantendo sua condição de “pobre” por uma lógica coerente com o individualismo que dá sustentação ideológica a esse modelo de acumulação [...].

Em síntese, esse novo modelo de acumulação implica que: os direitos sociais perdem identidade e a concepção de cidadania se restringe; aprofunda-se a separação público-privado e a reprodução é inteiramente devolvida para este último âmbito; a legislação trabalhista evolui para uma maior mercantilização (e, portanto, desproteção) da força de trabalho; a legitimação (do Estado) se reduz à ampliação do assistencialismo.

Rocha (2008, p. 71), ao tratar da questão diz:

potencial da classe trabalhadora para a consciência de classe e a ação revolucionária. (JOHNSON, 1997, p. 92)

É fundamental perceber que o Estado também vem sendo afetado pelas mudanças na estrutura social. Existe uma nova interdependência que fragiliza o Estado-nação, no campo da política econômica e social, tornando quase compulsório e consensual um movimento externo em direção à formação e integração de blocos econômicos e um movimento interno de descentralização, flexibilização e fortalecimento da sociedade civil, para compor um novo pacto e condições de governabilidade. Assim tem estado na ordem do dia o debate sobre para onde vai o Estado e sua gestão pública em uma sociedade globalizada.

Estes ajustes, evidenciados em vários países, dentre eles o Brasil, proporcionaram um agravamento da questão social, ocasionado pelo desemprego estrutural, pela precarização das relações de trabalho, pelas alterações na organização familiar e no ciclo de vida, e pela ampliação das desigualdades, gerando exclusão e simultânea inclusão marginal de grande parcela da população.

As respostas a essas problemáticas variaram entre os países, entretanto, algumas questões se tornaram comuns, tais como a supressão de direitos sociais ou a introdução de medidas de flexibilização do acesso a eles; a maior seletividade (não se aplica a todos) e a focalização das políticas sociais (atendem aos mais pobres dentre os mais pobres), tornando-as residuais e casuais; ou seja, os programas não são contínuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos, por determinado tempo; a privatização de programas, isentando o Estado da garantia dos mínimos sociais necessários à sobrevivência humana; e, ainda, o desmonte da rede de proteção social antes mantida pelo Estado.

Diante desse quadro de constantes transformações, verificado nas últimas décadas, a população tem pressionado os governos a assumirem novas posturas e responsabilidades que incidem sobre a vida dos cidadãos, particularmente dos mais excluídos, que demandam maior atenção por parte do poder público para ter suas necessidades básicas atendidas.

Para Amaral (2004, p. 182), a política pública é toda atividade política que objetiva assegurar, mediante a intervenção do Estado, o funcionamento da sociedade, suplantando conflitos e garantindo a manutenção do sistema vigente.

Rodrigues (2010, p. 14) também comenta a importância da política, a partir da apresentação de quatro premissas. Para ela:

As sociedades contemporâneas caracterizam-se não apenas pela diferenciação social, mas também por identidades e visões de mundo específicas sobre questões como desenvolvimento e bem-estar, por exemplo; Seus membros têm expectativas diferentes sobre a vida em sociedade, na medida em que suas idéias, valores, interesses e objetivos se distinguem; A natureza complexa das sociedades contemporâneas implica conflito não só de objetivos (fins), mas também dos modos de atingir esses fins (meios); e há grosso modo, duas formas de resolver os conflitos; pela força (coerção/repressão) ou pela ação política. Esta última (ação política) tem como características principais a ação coletiva (baseada na diversidade de perspectivas sobre fins e meios), a necessidade de aceitação da decisão alcançada e o caráter impositivo da decisão coletiva.

Segundo Souza (2006, p. 20), as políticas públicas é um campo do conhecimento que ressurge na sociedade, a partir de fatores que ampliaram a sua visibilidade. Dentre estes, se destaca “a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento”. “Novas visões sobre o papel dos governos que substituíram as políticas Keynesianas do pós-guerra por políticas restritivas de gastos”, sobretudo, a partir de 1980, em países com recorrentes trajetórias inflacionárias como os da América Latina. E, por fim, o fato de países de democracia recente ou recém-democratizados, como o caso brasileiro, não terem conseguido formar coalizões políticas capazes de equacionar a questão das políticas públicas, como meios de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social da população.

As políticas públicas surgem nos EUA, rompendo com a tradição européia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam mais na análise do Estado e de suas instituições do que na produção dos governos. Afirma Souza (2006, p. 21) que:

Na Europa, a área da política pública vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituições do Estado – o governo – produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos EUA ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos.

Diz ainda Souza (2006, p. 24) que quatro pensadores contribuíram significativamente para o entendimento das políticas públicas no cenário mundial. São eles: Laswell, que introduziu a expressão “análise de política pública”, ainda nos anos de 1930, como forma de conciliar o conhecimento científico/acadêmico com a produção

empírica dos governos e, ainda, como meio de promover o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesses e governo. Simon (1957), que criou o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, argumentando que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Neste caso, Simon lembra que a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas, tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores etc. Ressalta, ainda, que as políticas públicas podem ser maximizadas por estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadrem o comportamento dos atores e modelem esse comportamento na direção dos resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios.

Entretanto, Lindblom (1959; 1979) questiona a ênfase racionalista de Laswell e Simon, propondo a incorporação de outras variáveis (papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse) à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Por fim, Easton (1965), que contribuiu com a definição de política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. Segundo Easton, as políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.

Para Souza (2006, p. 25):

Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Por isso, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia.

Neste universo de várias possibilidades conceituais, há um conjunto relevante de definições que tentam responder de maneira objetiva o que são políticas públicas, suas finalidades e personagens. É aqui que surgem pensadores, como Mead (1995), ao conceber a política pública como “um campo de estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas”; e Lynn (1980), ao observar que se trata de “um conjunto de ações do governo que produz efeitos específicos”. Há, também Peters (1986) que, por outro lado, entende as políticas públicas como “a soma das

atividades do governo, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos”; Dye (1984), que as compreende como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. No entanto, dentre todas as definições apresentadas, a mais conhecida e recorrente é a de Laswell, que busca responder a questões como: quem ganha o quê, porquê e que diferença faz? (SOUZA, 2006, p. 23).

Continua a autora, estudos críticos dessas definições chamam a atenção para o fato de que elas ignoram a essência da política pública, isto é, a discussão em torno das ideias e interesses. Acrescenta, ainda, que, ao focarem o papel dos governos, essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos e as possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições (SOUZA, 2006, p. 25). Também na tentativa de compreender o significado da política pública, Rodrigues (2010, p. 14) comenta que:

Política pública é o processo pelo qual os diversos grupos que compõem a sociedade – cujos interesses, valores e objetivos são divergentes – tomam decisões coletivas, que condicionam o conjunto dessa sociedade. Estas seriam resultantes da atividade política, que por meio de ações estratégicas visam implementar os objetivos desejados, envolvendo portanto uma decisão política, ou seja, as “políticas públicas constituem-se de decisões e ações que estão revestidas da autoridade soberana do poder público.

Suassuna (2007, p. 14) parte do pressuposto de que a concepção de Estado que perdura até os dias atuais no País, ainda é a do Estado de Direito, ou seja, daquele poder investido no status de governo e que tem, em tese, o papel de pensar e executar as políticas públicas para resolver as problemáticas e as demandas sociais. Permanece a ideia de que o lugar da política é o lugar da esfera pública.

No Brasil, a partir de meados dos anos de 1980, muitas experiências inovadoras têm surgido, demonstrando que, quando querem, quando há vontade política, os governos locais podem atuar em áreas que, antes, não estavam sob sua competência, sobretudo pela abertura de espaços à participação popular na elaboração e construção do planejamento estratégico de governo. Tais espaços, fóruns, conselhos e o orçamento participativo têm sido, de certa maneira, acolhidos e legitimados pela sociedade, ainda que, em muitas situações, alimentem os vícios característicos da

nossa prática política, que priorizam os interesses dos poderes hegemônicos. Segundo Araújo e outros (2011, p. 57):

É consenso entre os autores que foi a partir dos avanços democráticos vivenciados pela história política brasileira – que toma como referência a constituição de 1988 – que, para além do princípio da democracia representativa anunciado através do voto, a possibilidade de participação popular na formulação, gestão e controle social das políticas públicas foi explicitamente definida.

Sabe-se que o princípio da democracia participativa, definido pela Constituição de 1988, prevê vários mecanismos que possibilitam à população intervir na gestão pública, tanto para participação nas decisões das políticas quanto para exercer o controle social. E dentre as diferentes instâncias participativas, destacam-se: o orçamento participativo, plenárias temáticas, congressos da cidade, conferências e conselhos gestores.

Essas formas de interlocução existentes entre Estado e sociedade caminham para a superação do tradicional modelo centralizador, hierárquico, verticalizado e rígido, normalmente encontrados nos espaços de atuação do poder público. Por outro lado, busca-se uma gestão moderna através de processos mais flexíveis, participativos, democráticos, horizontalizados, capazes de agregar novos sujeitos ao processo de elaboração e implantação das políticas públicas, principalmente a partir da criação de canais de interlocução e participação com a sociedade.

Castellani Filho (2006, p. 128) diz que:

[...] o conceito de gestão ganhou sentido bastante distinto daquele adotado pelo campo conservador. Gestão democrática, orçamento participativo, controle social ganham espaço nessas administrações, pressionando o meio acadêmico comprometido com essas forças políticas a tanto fornecerem referenciais teóricos para esse outro modo de governar, quanto para exercerem o papel de críticos propositivos das iniciativas governamentais.

Ocorre, no Brasil, a partir da eleição de segmentos considerados do campo democrático e popular, um processo institucional que se caracteriza pela descentralização das políticas públicas, levando a sociedade a profundas mudanças e ao debate sobre o papel da gestão pública, do que resultam novas formas de organização do poder local. Esse processo foi dinamizado, sobretudo a partir dos anos de 1985, em alguns Estados e municípios governados por setores democráticos e