Legislação ambiental

O desenvolvimento de uma normatização voltada para a proteção do meio ambiente no direito brasileiro se iniciou após a Convenção de Estocolmo de 1972. Ainda que a participação do Brasil naquela tenha sido no sentido de reforçar o direito dos países em desenvolvimento de fazer uso de seus recursos naturais, assim como já o tinham feito os países desenvolvidos, na busca do crescimento econômico, foi instituída, em 1973, a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), órgão autônomo da administração direta, orientado para conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais.

Entre suas competências, estava a de promover a elaboração e o estabelecimento de normas e padrões relativos à preservação do meio ambiente, em especial dos recursos hídricos, que assegurassem o bem-estar das populações e o seu desenvolvimento econômico e social (BRASIL, 1973). Logo após sua criação, foi editado, sob sua orientação, o Decreto-Lei n. 1.413, de 14 de agosto de 1975, instituindo o controle da poluição ambiental provocada pela atividade industrial em todo o território nacional (POVEDA, 2007).

A partir de então, foram sendo promulgadas normas ambientais no âmbito dos estados, cujo objetivo era promover a compatibilização do uso dos recursos naturais com a promoção do desenvolvimento econômico, podendo ser citados, a título de exemplo, o Decreto-Lei n. 134/1975 no âmbito do Rio de Janeiro, a Decreto-Lei n. 997/1976, em São Paulo, e a Decreto-Lei n.

7.772/1980, em Minas Gerais, instrumentos normativos que passaram a tratar da temática de

maneira mais sistemática, antes mesmo de tal postura ser assumida em legislação nacional (POVEDA, 2007).

Todo esse movimento culminou com a edição, em 1981, da Lei n. 6.938, mais conhecida como PNMA, considerada por Poveda (2007) como o grande divisor do ordenamento jurídico brasileiro na questão ambiental. Seu objetivo, segundo consta em seu artigo 2º, foi promover “preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana” (BRASIL, 1981).

Essa lei buscou organizar, em um amplo sistema administrativo chamado SISNAMA, um conjunto de órgãos e instrumentos, criados nas mais diversas esferas de governo, para tratar da questão ambiental (BARRETO, 2001). Foi responsável, ainda, pela criação de importantes instrumentos de gestão ambiental, tais como o Licenciamento Ambiental e as Avaliações de Impacto Ambiental (AIA), os quais devem ser aplicados à atividade minerária a fim de que o exercício da atividade extrativa se dê em conformidade com os preceitos constitucionais modernos.

Consoante já mencionado, após o advento da CR/1988, não houve uma reformulação da legislação destinada a regulamentar a atividade extrativa mineral com vistas a adequar o seu exercício aos novos parâmetros constitucionalmente impostos. Com o advento da PNMA, os bens minerais foram elevados, indubitavelmente, ao nível de bem ambiental, uma vez que naquela o subsolo e seus elementos foram classificados, em seu artigo 3º, V, como recursos naturais (FARIAS, 2015a).

Dessa maneira, no tocante às questões ambientais e visando mitigar os vastos impactos gerados – abordados no Capítulo 2 –, passou-se a realizar uma interpretação sistêmica da legislação nacional, aplicando-se à mineração instrumentos previstos em legislações especificamente destinadas à proteção do meio ambiente e reinterpretando instrumentos típicos do Direito Minerário, tal como o já trabalhado PAE. Assim, para além da chancela da ANM ou MME exigida para exercício da pesquisa ou lavra, passou-se a exigir, também, do empreendedor minerário a obtenção da licença ambiental, consoante determina o artigo 10º, da PNMA.

Após, foi publicada a Resolução n. 001 do CONAMA²⁶, de 23 de janeiro de 1986, que, visando estabelecer definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental, tornou-se indispensável para o licenciamento de empreendimentos destinados à extração mineral, inclusive aqueles de aplicação direta na construção civil, a elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e

26 Conselho Nacional do Meio Ambiente.

seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), os quais devem ser submetidos à apreciação do órgão ambiental competente²⁷.

Araujo (2015b) menciona, ainda, que o legislador foi além, exigindo de outros empreendedores, os quais praticam atividades relacionadas à extração mineral – tais como instalação de infraestrutura para siderurgia, plantas para beneficiamento, bacias de rejeito e de reaproveitamento, bem como toda a infraestrutura para escoamento do minério – a elaboração de EIA/RIMA para a obtenção de licença ambiental.

Em 1988, com a promulgação da Constituição vigente, tais normas foram recepcionadas. A inovação do texto constitucional no tratamento da matéria ambiental impulsionou, ainda, a criação de novas normas destinadas à proteção do meio ambiente.

Conforme exposto, o artigo 225, da CR/1988, trouxe, em seu parágrafo segundo, uma obrigação especial ao empreendedor minerário, o qual deve obrigatoriamente recuperar o meio ambiente por ele degradado no exercício de suas atividades, segundo solução técnica exigida pelo órgão público competente (BRASIL, 1988). Visando dar aplicabilidade a tal obrigação, foi editado, em 1989, o Decreto n. 97.632, o qual, regulamentando o artigo 2º, VIII, da PNMA, determinou a submissão pelo empreendedor minerário, juntamente com o EIA/RIMA, de um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD).

Atualmente, o licenciamento ambiental, o EIA e o PRAD são os principais instrumentos do Direito Ambiental destinados à internalização dos impactos negativos gerados pela atividade minerária. Sua regulamentação e sua aplicação dentro do emaranhado normativo ora traçado para a atividade serão objeto de análise nos tópicos seguintes.

3.3.2.1 Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental é um instrumento que visa, precipuamente, dar azo à atuação preventiva do poder público no que tange ao exercício, no território nacional, de atividades utilizadoras de recursos naturais, potencialmente poluidoras ou degradadoras (POVEDA, 2007). Nesse sentido, a PNMA conceitua poluição como sendo:

27 É o que se infere da leitura do artigo 2º, da Resolução CONAMA 01/1986, o qual prevê: “Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II - Ferrovias; III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; [...]V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; [...] IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração; [...]” (BRASIL, 1986).

Art. 3º - [...] III – [...] degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos [...]. (BRASIL, 1981).

Da leitura do supracitado conceito, verifica-se que essa legislação infraconstitucional adotou um conceito deveras amplo de meio ambiente, o qual aborda elementos econômicos, estéticos, sanitários e sociais, não se restringindo tão somente à proteção do meio ambiente natural. Dessa maneira, não se submetem a licenciamento tão somente empreendimentos que fazem uso de recursos naturais, mas todos aqueles que, de alguma forma, repercutam significativa e negativamente sobre o meio socioambiental e econômico (FARIAS, 2016).

Ele é um procedimento administrativo por meio do qual o Estado autorizará ou não construção, instalação, ampliação e funcionamento desses estabelecimentos²⁸, a partir do sopesamento dos impactos e do interesse de que se reveste referida atividade empresarial. Trata-se do exercício de competência administrativa comum a todos os entes federativos, a qual, em razão de previsão expressa do texto constitucional²⁹, deveria ser organizada a partir da edição de uma Lei Complementar.

Os critérios técnicos, as diretrizes gerais e a organização das competências para seu exercício somente vieram a ser estabelecidos, todavia, em 1997, quando o CONAMA, órgão consultivo e deliberativo integrante da estrutura do SISNAMA, visando corrigir a inércia do Poder Legislativo na edição do regramento competente, editou a Resolução n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Posteriormente, ela veio a ser complementada com a edição da Lei Complementar n. 140, de 8 de dezembro de 2011.

A Resolução CONAMA n. 237/1997 estabeleceu, em seu Anexo I, quais atividades necessariamente requerem a obtenção de licença ambiental para o seu exercício. Entre as atividades listadas estão: (i) a extração e o tratamento de minerais, que envolvem a pesquisa mineral com guia de utilização, a lavra a céu aberto ou subterrânea – com ou sem beneficiamento –, a lavra garimpeira e a perfuração de poços e produção de petróleo e gás natural; (ii) a indústria de produtos minerais não metálicos, que engloba o beneficiamento de minerais não metálicos e a fabricação e a elaboração de produtos minerais não metálicos, tais como produção de material cerâmico, cimento, gesso, amianto e vidro, entre outros; e (iii) a indústria metalúrgica (BRASIL, 1997).

28 Art. 10, Lei 6.938/1981 (BRASIL, 1981).

29 Art. 23, § único, CR/1988 (BRASIL, 1988).

De acordo com o artigo 13, da Lei Complementar n. 140/2011, os empreendimentos serão submetidos a licenciamento por um único ente federativo. Aos demais, é cabível manifestação ao órgão responsável de maneira não vinculante, segundo preleciona o § 1º do mesmo dispositivo (BRASIL, 2011b).

A competência para seu exercício recai precipuamente sobre os Estados, uma vez que, a exemplo do modelo de repartições adotado pela Resolução CONAMA n. 237/1997, a Lei Complementar n. 140/2011 lhe conferiu competência residual, ou seja, aos Estados cabe licenciar todas aquelas atividades que não recaem sob o âmbito de competência licenciatória da União e dos municípios, estando tais competências dispostas entre os artigos 7 e 9 da mencionada legislação complementar (FARIAS, 2016).

Quando se trata de mineração, o licenciamento será de competência da União, principalmente nas hipóteses em que o empreendimento ocupar mais de um Estado ou nos casos de minerais radioativos (ARAUJO, 2015b). Cabe a esse ente federativo o licenciamento, segundo consta no artigo 7º, XIV, da Lei Complementar n. 140/2011, de todas as atividades desenvolvidas ou localizadas no Brasil ou em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva, nas terras indígenas, em unidades de conservação instituídas pela União (exceto em Áreas de Proteção Ambiental) ou localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados (BRASIL, 2011b).

Aos municípios, por sua vez, conforme prevê o artigo 9º, XIV, da supramencionada Lei, compete promover o licenciamento ambiental de atividades ou procedimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente ou localizados em unidades de conservação instituídas pelo município, exceto Áreas de Proteção Ambiental (BRASIL, 2011b).

Adota-se, no Brasil, um sistema de licenciamento trifásico, composto por fases sucessivas e interdependentes, por meio do qual o poder público concederá, de acordo com o momento de implementação da atividade, licenças prévias, de instalação e operação – LP, LI, LO –, sendo que, entre a concessão de uma licença e outra, é exigido o atendimento de medidas de controle ambiental e são impostas condicionantes³⁰. Essas, por sua vez, objetivam a compatibilização da atividade com o atendimento dos princípios constitucionais regentes da ordem econômica nacional.

Segundo leciona Farias (2016, p. 252), o objetivo do licenciamento é justamente fazer com que, “[...] mediante o embasamento de análises técnicas e de avaliações de impacto

30 Art. 8º, Resolução CONAMA n. 237/1997.

ambiental, os impactos ambientais positivos possam ser aumentados e os negativos evitados, diminuídos ou compensados”.

Em 1990, o CONAMA publicou duas resoluções diretamente relacionadas ao licenciamento das atividades extrativas minerais. As quais serão analisadas a seguir.

A Resolução CONAMA n. 09, de 6 de dezembro de 1990, dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental de extração de minérios englobados nas classes I ou III a IX. Na época em que foi publicado, o CM subdividia as jazidas minerais em nove classes, da seguinte forma:

Classe I - jazidas de substâncias, minerais metalíferas; Classe II - jazidas de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil; Classe III - jazidas de fertilizantes; Classe IV - jazidas de combustíveis fósseis sólidos; Classe V - jazidas de rochas betuminosas e pirobetuminosas; Classe VI - jazidas de gemas e pedras ornamentais; Classe VII - jazidas de minerais industriais, não incluídas nas classes precedentes; Classe VIII - jazidas de águas minerais; Classe IX - jazidas de águas subterrâneas. (BRASIL, 1967).

Essa classificação, todavia, foi revogada quando da reforma sofrida pelo CM, em 1996, por meio da Lei n. 9.314, tendo uma similar sido mantida em voga no antigo RCM (Decreto n. 62.934/1968). Não obstante, o atual e vigente RCM não promove tal subdivisão das jazidas minerais em classes.

Dando prosseguimento à análise normativa, a Resolução CONAMA n. 9/1990 abordou a necessidade de o empreendedor minerário obter, na fase de autorização de pesquisa, licença de operação, quando for fazer uso de guia de utilização³¹. A guia de utilização é prevista no artigo 22, do CM, e sua expedição admite excepcionalmente a extração de substâncias minerais ainda durante a realização da pesquisa mineral, antes mesmo da outorga da concessão de lavra.

A Resolução condicionou, ainda, a concessão de lavra e a consequente publicação de sua portaria de outorga à obtenção, por parte do empreendedor minerário, da licença de instalação.

A Resolução CONAMA n. 10, de 6 de dezembro de 1990, por sua vez, dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental de extração de minerais de classe II, ou seja, aqueles de aplicação direta na construção civil. Vale ressaltar dela tão somente a previsão de que o órgão ambiental, a depender das peculiaridades do empreendimento, pode dispensar o empreendedor da apresentação de EIA/RIMA, facultando-lhe a elaboração tão somente de um Relatório de Controle Ambiental (RCA), espécie de AIA de menor complexidade.

Consoante mencionado, as classes de jazidas minerais antes previstas pelo CM foram extintas em uma reforma nele promovida em 1996. Em razão disso, consta no sítio

31 Art. 7º, Resolução n. 9/1990.

eletrônico do CONAMA que as referidas resoluções teriam perdido o objeto. Todavia, autores de destaque no estudo do Direito Ambiental e do Licenciamento Ambiental Minerário ainda as estudam como se estivessem válidas, não tendo a extinção das classes de jazida prejudicado sobremaneira seu conteúdo (ANTUNES, 2010; ARAUJO, 2015b; FARIAS; ATAÍDE, 2019).

Cumpre frisar, ainda, que, consoante estudado no tópico 3.1.1, a legislação minerária não prevê a necessidade de obtenção de licenças para outorga da autorização de pesquisa, de maneira que diversos autores questionam a legalidade dessa imposição por via de instrumentos de natureza infralegal diante da ausência de qualquer previsão legal nesse sentido (ANTUNES, 2010; SOUZA, 1995).

O licenciamento ambiental dos empreendimentos minerários é instrumento essencial à compatibilização do exercício da atividade com a proteção do meio ambiente e, consequentemente, com os ditames constitucionais. Tal como mencionado, desde a edição da Resolução CONAMA n. 001/1986, exige-se, para licenciamento de todos os empreendimentos dessa natureza, a elaboração de um estudo de impacto ambiental, outro instrumento que se reveste de especial importância, o qual será analisado a seguir.

3.3.2.1.1 Estudo de Impacto Ambiental

O EIA é espécie de Avaliação de Impacto Ambiental, instrumento criado pela PNMA na tentativa de promover maior compatibilização entre o exercício de ativi dades econômicas e a proteção do meio ambiente. É instrumento de controle prévio e tornou -se de apresentação obrigatória por todo empreendedor minerário a partir da Resolução CONAMA n. 001/1986.

Segundo leciona Sánchez (2008, p. 162), “[...] é o documento mais importante de todo o processo de avaliação de impacto ambiental. É com base nele que serão tomadas as principais decisões quanto à viabilidade ambiental de um projeto, quanto à necessidade de medidas mitigadoras ou compensatórias e quanto ao alcance dessas medidas”. Ele não se confunde com o licenciamento e é realizado de maneira anterior a seu requerimento pelo empreendedor interessado na instalação e na operação de atividade potencialmente causadora de significativo impacto ambiental – em desfavor de quem corre todos os seus custos –, instruindo-o (SOUZA, 1995).

O Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, ao dispor sobre licenciamento ambiental, remete, em seu artigo 17, § 1º, atribuição ao CONAMA para fixar os critérios básicos do EIA, que deve conter, entre outros: (i) um diagnóstico ambiental da área; (ii) descrição da

ação proposta e suas alternativas; e (iii) identificação, análise e previsão dos impactos ambientais significativos, positivos e negativos (BRASIL, 1990c).

A especificação desses requisitos está elencada nos artigos 5º e 6º da Resolução CONAMA n. 001/1986, os quais estabelecem:

Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais: I - Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; lV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade. Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental o órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos.

(BRASIL, 1986).

E continua:

Artigo 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas: I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais. III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas. lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto Ambiental o órgão estadual competente; ou o IBAMA ou quando couber, o Município fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área.

(BRASIL, 1986).

Analisando-se os conteúdos determinados pela Resolução, verifica-se que há uma ampla abordagem dos impactos socioambientais e econômicos da atividade pelo instrumento,

cujos conteúdos estão em consonância com o amplo conceito de meio ambiente adotado pela PNMA, mencionado no tópico anterior. Constata-se que o documento tem o escopo de instruir o procedimento licitatório, auxiliando o órgão administrativo em sua decisão de conceder ou não a licença ambiental ao projeto, apresentando-lhe, ainda, alternativas locacionais e tecnológicas para melhor proteção ambiental e possíveis medidas mitigadoras que podem ser impostas ao empreendedor para reduzir os impactos causados.

Apesar de não ser documento de apresentação obrigatória ao órgão minerário, suas conclusões são de grande valia, podendo ser aproveitada em documentos já vistos, tais como o PCIAM e o PFM. As exigências impostas ao empreendedor nesse momento demandam uma análise muito mais aprofundada das dinâmicas locacionais do que o fazem naquele.

Por fim, o EIA deve ser acompanhado do RIMA, relatório que, segundo Souza (1995, p. 126), “[...] deve refletir as conclusões do EIA e ser elaborado em linguagem acessível ao público em geral, com técnicas de comunicação visual para facilitar sua compreensão”. Seu objetivo é comunicar os resultados dos estudos técnicos ao público em geral, oferecendo-o condições de conhecer de maneira aprofundada tanto o projeto quanto os seus impactos. Os conteúdos desses documentos também estão devidamente elencados na Resolução CONAMA n. 001/1986, em seu artigo 9º, o qual prevê:

Artigo 9º - O relatório de impacto ambiental - RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo: I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV - A

Artigo 9º - O relatório de impacto ambiental - RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo: I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV - A