ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CÂMARA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO. Gabriela Ariane Ribeiro Mendes

ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CÂMARA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO

Gabriela Ariane Ribeiro Mendes

A INTERNALIZAÇÃO DOS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS E ECONÔMICOS DA MINERAÇÃO: normas e políticas públicas

Belo Horizonte 2020

Gabriela Ariane Ribeiro Mendes

A INTERNALIZAÇÃO DOS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS E ECONÔMICOS DA MINERAÇÃO: normas e políticas públicas

Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação stricto sensu em Direito da Escola Superior Dom Helder Câmara como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Romeu de Faria Thomé

Belo Horizonte 2020

M538a A internalização dos impactos socioambientais e econômicos da mineração: normas e políticas públicas/ Gabriela Ariane Ribeiro Mendes. – Belo Horizonte: Dom Helder, 2020.

149 p.

Inclui bibliografia.

1. Mineração. Impactos. Políticas públicas.. Título.

CDU 349.6

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Arnaldo Oliveira

Gabriela Ariane Ribeiro Mendes

A INTERNALIZAÇÃO DOS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS E ECONÔMICOS DA MINERAÇÃO: NORMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS

Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação stricto sensu em Direito da Escola Superior Dom Helder Câmara como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito.

Aprovada em: __/__/__

Prof. Dr. Romeu de Faria Thomé – Escola Superior Dom Helder Câmara (Orientador)

Prof. Dr. José Cláudio Junqueira Ribeiro – Escola Superior Dom Helder Câmara (Banca Examinadora)

Prof. Dr. Sérgio Henriques Zandona Freitas – Universidade FUMEC (Banca Examinadora)

Nota: ___

Belo Horizonte 2020

A todas as pessoas incríveis que me rodeiam, sem as quais eu com certeza não teria chegado até aqui.

AGRADECIMENTOS

Agradeço aos meus pais, Cláudio e Neuza, pelo apoio incondicional, essencial ao alcance de todas as minhas conquistas ao longo da vida, e em especial para a conclusão da árdua caminhada que foi o curso de Mestrado.

À minha irmã, Rafaella, que, entre palavras de apoio e puxões de orelha, está sempre presente para me auxiliar em todos os momentos.

Aos meus amigos do Colégio Santo Antônio, que ao longo da vida se fizeram família, Amanda, Bernardo, Débora, Felipe, Guilherme, Luísa, Marcelo, Saliba e Thaís, muito obrigada por sempre me acolherem nos meus desabafos e por acreditarem em mim muito mais do que eu acredito em mim mesma.

Aos meus amigos da graduação Eber, Isadora e Thaís, obrigada por terem se tornado um ponto inabalável de apoio em minha vida, com quem eu sei que posso contar para qualquer empecilho.

Ele foi essencial ao longo do desenvolvimento desta pesquisa.

Às minhas queridas amigas Camilla, Caroline, Lara e Naiara, obrigada por terem sido luz em meio às dificuldades apresentadas ao longo dos dois últimos anos. Serei sempre extremamente grata por todo o apoio, todo o carinho e toda a partilha. Sem vocês não teria sido possível chegar até aqui.

Ao meu namorado, Ricardo, agradeço pela presença sempre, ainda que fisicamente distante.

Obrigada por me ensinar a nunca perder a fé em mim mesma e em minhas capacidades.

À minha chefe, Luiza Carelos, agradeço por todos os aprendizados colhidos ao longo dos últimos três anos.

Ao meu orientador, Romeu Thomé, agradeço pela orientação paciente, humana e respeitosa.

Agradeço também por ter compartilhado comigo sua paixão pelo Direito Minerário, sem a qual esta pesquisa certamente não existiria.

Aos professores do corpo docente do Mestrado da Escola Superior Dom Helder Câmara, em especial aos professores Beatriz, Émilien, Franclim e Magno, sou extremamente grata por todos os ensinamentos recebidos.

Por fim, agradeço à Escola Superior Dom Helder Câmara, que me acolhe desde a graduação.

Muito obrigada por ser uma instituição comprometida com o conhecimento, interessada em formar profissionais técnica e humanamente responsáveis para atuar no mercado de trabalho.

Tenho muito orgulho de ter feito parte da sua história.

RESUMO

A sociedade moderna é inteiramente dependente da mineração. Isso porque os produtos resultantes de seu aproveitamento são indispensáveis para a construção de casas e prédios, para a fertilização dos solos que garantem o alimento, bem como para a produção da integralidade das tecnologias que regem a vida do homem moderno. Em países como o Brasil, a atividade é também fonte geradora de inúmeras riquezas, sendo responsável por parcela importante do Produto Interno Bruto (PIB) e das exportações nacionais, representando para algumas localidades uma oportunidade única para o alcance do crescimento econômico. Apesar de sua importância, a atividade extrativa mineral é marcada por uma contradição: ainda que geradora de inúmeras benesses, são identificados, desde o momento da instalação do empreendimento até após a sua retirada, diversos impactos econômicos, sociais e ambientais negativos, destacados em diversas pesquisas e estudos, os quais constituem um grande desafio para os poderes públicos federal, estadual e municipal. Nesse cenário, o poder público federal tem elaborado normas destinadas à regulação dessa importante atividade econômica, a fim de tentar compatibilizá-la aos ditames da sustentabilidade. Nesse sentido, o presente trabalho se presta à análise das referidas ações e instrumentos, guiado pela seguinte pergunta-problema: as normas e as políticas públicas federais destinadas à regulação e à execução da atividade minerária são, ou não, adequadas e suficientes para a internalização dos impactos ambientais e socioeconômicos negativos deflagrados pela prática da atividade extrativa mineral? Se não, quais os caminhos possíveis para viabilizá-la? Parte-se da hipótese de que as normas destinadas à regulação da atividade minerária no Brasil possuem inadequações e não são suficientes para a internalização dos impactos socioeconômicos negativos deflagrados pela prática da atividade extrativa mineral e, frequentemente, em flagrante contradição ao disposto no artigo 225, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, impingem ao empreendedor responsabilidades que extrapolam os impactos causados pelo empreendimento, transferindo responsabilidades a ele típicas do poder público. Pressupõe-se, também, que não existe uma política pública de Estado, em âmbito federal, destinada a viabilizar a internalização dos impactos socioeconômicos decorrentes da finitude incontornável da atividade minerária, principalmente no que tange àqueles imputados ao local onde se instalou o empreendimento.

Trata-se de pesquisa qualitativa e exploratória, desenvolvida a partir dos métodos hipotético- dedutivo e dialético, com uso de material bibliográfico. Ao final do estudo, as hipóteses formuladas foram confirmadas.

Palavras-chave: Mineração. Impactos. Políticas públicas.

ABSTRACT

Modern society is entirely dependent on mining. The products resulting from its use are indispensable for the construction of houses and buildings, for the fertilization of the soils that guarantee food, as well as for the production of most of technologies that govern the life of the modern man. In countries such as Brazil, the activity is also a source of wealth, accounting for a considerable portion of Gross Domestic Product (GDP) and national exports, representing for some localities a unique opportunity to achieve economic growth. Despite its importance, the mineral extraction activity is marked by a contradiction: although it generates numerous benefits; from the moment of the installation until its withdrawal, are identified several negative economic, social and environmental impacts, highlighted in several research and studies, which constitute a major challenge for the Federal, Regional and Municipal Government. In this scenario, the Federal Government elaborated rules destined to regulate this important economic activity, in order to try to make it compatible with the guidelines of sustainability. In this sense, the present work intended to analyze these actions and instruments, guided by the following questions: Federal norms and public policies destined to the regulation and execution of mining activities are, or not, adequate and sufficient for internalization of negative environmental and socioeconomic impacts triggered by the practice of mineral extraction? If not, what are the possible ways to make it viable? It was hypothesized that the rules for the regulation of mining activity in Brazil have flaws and are not sufficient to internalize the negative socioeconomic impacts triggered by the practice of mineral extraction and, often and in contradiction to the provisions of article 225 of the Constitution of 1988, impose on the entrepreneur responsibilities that go beyond the impacts caused by the enterprise, transferring responsibilities that typically should fall on to the Government. It is also assumed that there is no public policy, at the federal level, aimed at enabling the internalization of socioeconomic impacts resulting from the unavoidable finitude of mining activity, especially with regard to those imputed to the place where the venture was installed. It is a qualitative and exploratory research, developed from the hypothetical-deductive and dialectical methods, using bibliographic material. At the end of the study, the hypotheses formulated were confirmed.

Keywords: Mining. Impacts. Public policy.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Normas Reguladoras de Mineração e seus conteúdos ... 55

Quadro 2 – Formato do PAE ... 64

Quadro 3 – Hierarquização dos objetivos estratégicos do PNM-2030 ... 122

Quadro 4 – Objetivos estratégicos relacionados ao desenvolvimento sustentável na mineração e ações correlatas ... 124

Quadro 5 – Ações contínuas implementadas pelo DDSM ... 125

Quadro 6 – Ações, programas e projetos em andamento implementados pelo DDSM ... 126

Quadro 7 – Projetos e ações concluídas pelo DDSM ... 127

LISTA DE ABREVIATURAS

AESA – Assessoria Especial de Meio Ambiente AGU – Advocacia Geral da União

AIA – Avaliação de Impacto Ambiental ANM – Agência Nacional de Mineração ASPAR – Assessoria Parlamentar

CFEM – Compensação Financeira pela Exploração de Recurso Mineral CGU – Controladoria Geral da União

CM – Código de Mineração

CNI – Confederação Nacional da Indústria

CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente CPRM – Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais

CR/1988 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 DDSM – Departamento de Desenvolvimento Sustentável na Mineração DGPM – Departamento de Geologia e Transformação Mineral

DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral

DPGM – Departamento de Gestão de Políticas de Geologia, Mineração e Transformação Mineral

DTTM – Departamento de Transformação e Tecnologia Mineral EIA – Estudo de Impacto Ambiental

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBRAM – Instituto Brasileiro de Mineração

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MIT – Massachusetts Institute of Technology

MMA – Ministério do Meio Ambiente MME – Ministério de Minas e Energia MP – Medida Provisória

NRM – Normas Reguladoras de Mineração ONU – Organização das Nações Unidas

PAE – Plano de Aproveitamento Econômico

PCIAM – Plano de Controle dos Impactos Ambientais

PCSMO – Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional PFM – Plano de Fechamento de Mina

PGR – Programa de Gerenciamento de Riscos PIB – Produto Interno Bruto

PL – Plano de Lavra

PMD – Plano Mestre Decenal para Avaliação dos Recursos Minerais do Brasil PNACC – Plano Nacional de Agregados Minerais para a Construção Civil PNM – Plano Nacional de Mineração

PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente PNMC – Plano Nacional sobre Mudança do Clima

PORMIN – Portal de Apoio ao Pequeno Produtor Mineral

PPDSM – Plano Plurianual para o Desenvolvimento do Setor Mineral PRAD – Plano de Recuperação das Áreas Degradadas

PRONAFOR – Programa Nacional de Formalização da Produção Mineral PRS – Plano de Resgate e Salvamento

RCM – Regulamento do Código de Mineração RIMA – Relatório de Impacto Ambiental

SEMA – Secretaria Especial do Meio Ambiente

SGM – Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral SISAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente

TAH – Taxa Anual por Hectare TCU – Tribunal de Contas da União ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 14

2 A MINERAÇÃO E SEUS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS ... 17

2.1 A atividade minerária no Brasil ... 17

2.2 Fases da mineração ... 27

2.3 Impactos socioambientais decorrentes ... 29

3 A LEGISLAÇÃO MINEROAMBIENTAL NO BRASIL ... 36

3.1 Do surgimento dos Direitos Ambiental e Minerário ... 38

3.2 O tratamento mineroambiental na Constituição da República Federativa do Brasil ...40

3.2.1 Competências constitucionais mineroambientais ... 46

3.2.2 A compensação financeira pela exploração de recursos minerais ... 49

3.3 O tratamento mineroambiental infraconstitucional ... 51

3.3.1 A legislação minerária federal e os principais instrumentos infralegais destinados à sua regulamentação ... 52

3.3.2 Legislação ambiental ... 67

3.4 Considerações acerca da legislação mineroambiental ... 77

4 A DIMENSÃO SUSTENTÁVEL DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL, A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS E OS EMPREENDIMENTOS MINERÁRIOS ... 80

4.1 A responsabilidade socioambiental, os empreendimentos minerários e o desenvolvimento sustentável ... 80

4.2 A dimensão sustentável do licenciamento e a imposição de condicionantes socioeconômicas compensatórias ... 87

4.3 A natureza jurídica da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais e sua finalidade ... 96

4.4 O caráter complementar das condicionantes compensatórias do licenciamento ambiental e da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais ... 101

5 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A MINERAÇÃO ... 104 5.1 O arranjo institucional minerário no Brasil ... 111 5.2 O Plano Nacional de Mineração 2030 ... 118 5.3 As políticas públicas destinadas à internalização de impactos negativos produzidos pela atividade minerária no Brasil: propostas de melhoria ... 128 6 CONCLUSÃO ... 130 REFERÊNCIAS ... 136

1 INTRODUÇÃO

As sociedades contemporâneas são inteiramente dependentes da mineração. Os produtos resultantes de seu aproveitamento são indispensáveis para a construção de casas e prédios, para a fertilização dos solos, que garantem o alimento, bem como para a produção da integralidade das tecnologias que regem a vida do homem moderno. Em países como o Brasil, a atividade é também fonte geradora de inúmeras riquezas, sendo responsável por parcela considerável do Produto Interno Bruto (PIB) e das exportações nacionais, representando para algumas localidades uma oportunidade única para o alcance do crescimento econômico.

Apesar de sua importância, a atividade extrativa mineral é marcada por uma contradição: ainda que geradora de inúmeras benesses, são identificados, desde o momento da instalação do empreendimento até após a sua retirada, diversos impactos econômicos, sociais e ambientais negativos, destacados em diversas pesquisas e estudos, os quais constituem um grande desafio para os poderes públicos federal, estadual e municipal.

Nesse cenário, o poder público federal tem elaborado normas destinadas à regulação dessa importante atividade econômica, a fim de tentar compatibilizá-la aos ditames da sustentabilidade. Inicialmente, a preocupação das normas e das ações empreendidas esteve voltada tão somente para o caráter econômico do aproveitamento mineral. Foi a partir da década de 1980 que o governo brasileiro, em resposta a demandas internacionais de proteção ao meio ambiente, passou a promover ações e criar instrumentos que visavam, sobretudo, à internalização dos impactos socioambientais e econômicos da mineração.

Nesse sentido, o presente trabalho se prestará à análise das referidas ações e dos instrumentos, guiado pela seguinte pergunta-problema: as normas e as políticas públicas federais destinadas à regulação e à execução da atividade minerária são, ou não, adequadas e suficientes para a internalização dos impactos ambientais e socioeconômicos negativos deflagrados pela prática da atividade extrativa mineral? Se não, quais os caminhos possíveis para viabilizá-la?

Diante dos problemas propostos, parte-se da hipótese de que as normas destinadas à regulação da atividade minerária no Brasil possuem inadequações e não são suficientes para a internalização dos impactos socioeconômicos negativos deflagrados pela prática da atividade extrativa mineral. Indaga-se, ainda, que frequentemente, em flagrante contradição ao disposto no artigo 225, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988), impingem ao empreendedor responsabilidades que extrapolam os impactos causados pelo empreendimento, transferindo responsabilidades a ele típicas do poder público.

Pressupõe-se, também, que não existe uma política pública de Estado, em âmbito federal, destinada a viabilizar a internalização dos impactos socioeconômicos decorrentes da finitude incontornável da atividade minerária, principalmente no que tange àqueles imputados ao local onde se instalou o empreendimento. A herança negativa frequentemente deixada pelos empreendimentos minerários nos municípios brasileiros, bem como a escassez de estudos aprofundados sobre as normas e as políticas públicas destinadas à internalização dos impactos negativos da mineração no Brasil justificam a importância da presente pesquisa.

Para alcançar uma resposta aos problemas propostos, estabeleceram-se alguns objetivos. Como objetivo geral, buscou-se analisar as normas mineroambientais e as políticas públicas federais destinadas à internalização dos impactos negativos deflagrados pela mineração no Brasil.

Como objetivos específicos, buscou-se: a) discorrer sobre o setor minerário do Brasil, resgatando os fatos históricos mais relevantes à conformação do Direito Minerário atualmente observado no país; b) descrever as fases que compõem a atividade minerária e os impactos decorrentes da exploração de seus recursos; c) analisar a legislação federal destinada à regulação da atividade extrativa mineral no Brasil, bem como aquelas que visam à compatibilização com a proteção do meio ambiente e os paradigmas do desenvolvimento sustentável; d) identificar e analisar, entre os instrumentos normativos existentes, aqueles mais alinhados à dimensão sustentável da mineração; e) identificar e descrever as políticas públicas nacionais voltadas para a internalização dos impactos negativos gerados pela atividade extrativa mineral; e f) propor alternativas para o aperfeiçoamento dos instrumentos existentes.

O trabalho será elaborado predominantemente a partir de uma pesquisa qualitativa, que possui como escopo a análise das falhas existentes nas normas e nas políticas públicas federais destinadas à internalização dos impactos negativos gerados pela atividade minerária no Brasil. Quanto ao objeto, trata-se de uma pesquisa exploratória. Isso porque serão analisados livros, artigos científicos e a própria legislação brasileira atual para se chegar a respostas satisfatórias ao problema ora proposto.

Dessa forma, pretende-se chamar a atenção para um problema atual e relevante, que impacta demasiadamente não só o desenvolvimento de uma atividade econômica considerada essencial para a manutenção de uma balança comercial favorável, mas também toda a população diretamente influenciada pelos impactos da extração mineral. Quanto às técnicas, será utilizada a pesquisa bibliográfica, adotando-se como instrumentos de pesquisa a doutrina brasileira que trata da questão, assim como artigos, trabalhos científicos e a própria legislação.

Por fim, para se alcançar o objetivo proposto, empregar-se-ão os métodos hipotético-dedutivo e dialético, partindo-se dos aspectos gerais das normas destinadas ao tratamento mineroambiental e das políticas públicas destinadas ao tema-problema, a fim de se verificar se elas efetivamente se prestam a transformar a mineração em uma atividade que coaduna com as dimensões do desenvolvimento sustentável.

A pesquisa está dividida em quatro capítulos. No capítulo inicial, buscou-se discorrer, de maneira sucinta, acerca do setor mineral do Brasil. Apontaram-se os principais aspectos históricos relacionados à atividade no que tange à sua regulamentação pelo Estado desde a época colonial, relatando os fatos históricos mais relevantes à conformação do Direito Minerário atualmente observado no Brasil. Em seguida, descreveram-se as principais fases que compõem a atividade, bem como os impactos socioambientais e econômicos decorrentes da exploração desses recursos.

No capítulo subsequente, realizou-se a análise da legislação federal destinada à regulação da atividade extrativa mineral no Brasil, bem como daquelas normas que visam à sua compatibilização com a proteção do meio ambiente e os paradigmas do desenvolvimento sustentável, apontando as principais falhas encontradas na regulação da atividade econômica.

No penúltimo capítulo, tratou-se, inicialmente, dos aspectos relacionados ao desenvolvimento sustentável e às suas dimensões, buscando definir em que consiste uma atividade minerária sustentável. Em seguida, passou-se ao estudo dos institutos do licenciamento ambiental – principalmente a partir da análise da imposição de condicionantes compensatórias ao empreendedor minerário – e da Compensação Financeira pela Exploração de Recurso Mineral (CFEM), entendidos como os principais à disposição do Estado para a compatibilização da mineração com a proteção do meio ambiente, a fim de se verificar se eles são efetivamente utilizados no sentido de alcançar a sustentabilidade no exercício da atividade extrativa mineral.

No último capítulo, abordou-se a questão das políticas públicas, conceituando- as e analisando as normas destinadas à internalização dos impactos negativos da mineração à luz dessa teoria. Explicitou-se o arranjo institucional existente a nível federal no Estado brasileiro destinado à regulação da atividade minerária, para, ao final, estudar planos, programas e ações por ele desenvolvidos e se eles possuem a capacidade de promover a sustentabilidade na mineração.

2 A MINERAÇÃO E SEUS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS

A mineração é uma atividade que possui importância histórica, estando intimamente associada ao progresso da técnica e à melhoria do bem-estar e da qualidade de vida humanos. Ela pode ser entendida como a atividade econômica responsável pela extração e pela adequação dos recursos minerais à produção de bens e produtos necessários à sociedade.

Recursos minerais são compreendidos como “[...] o conjunto de massas individualizadas de substâncias minerais ou fósseis, inclusive de petróleo, de gás natural e de águas minerais e termais, encontradas na superfície ou no interior da Terra [...]” (POVEDA, 2007, p. 14).

Cientes da importância econômica desses recursos, os Estados sempre se preocuparam com sua regulamentação. Mais recentemente, emergiu também a preocupação com a necessidade de que essa atividade, para além da produção de riquezas, seja capaz de promover melhorias sociais e proteção ambiental.

Neste capítulo, pois, objetiva-se discorrer, de maneira sucinta, sobre o setor mineral no Brasil a fim de contextualizar o objeto de pesquisa. Não é objetivo esgotar todas as dimensões da mineração, sendo importante ressaltar que não serão tratadas as especificidades da exploração de recursos submetidos a regramentos próprios, não englobados pelo Código de Mineração vigente¹.

Assim, inicialmente, serão resgatados os principais aspectos históricos relacionados à atividade, especificadamente no que toca à sua regulamentação pelo Estado desde a época colonial, e os fatos históricos mais relevantes à conformação do Direito Minerário atualmente observado no Brasil. Em seguida, serão descritas as principais fases que compõem a atividade, bem como os impactos socioambientais decorrentes da exploração desses recursos.

2.1 A atividade minerária no Brasil

A mineração é uma das atividades mais antigas praticadas pela humanidade, sendo possível identificar sua tamanha importância até mesmo na nomenclatura utilizada para a

1“Art. 3º. [...] § 1º- Não estão sujeitos aos preceitos deste Código os trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, que se fizerem necessários à abertura de vias de transporte, obras gerais de terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização das terras e dos materiais resultantes dos referidos trabalhos e ficando o seu aproveitamento restrito à utilização na própria obra.” e “art. 10. Reger-se-ão por Leis especiais: I - as jazidas de substâncias minerais que constituem monopólio estatal; II - as substâncias minerais ou fósseis de interesse arqueológico; III - os espécimes minerais ou fósseis, destinados a Museus, Estabelecimentos de Ensino e outros fins científicos; IV - as águas minerais em fase de lavra; e V - as jazidas de águas subterrâneas” (BRASIL, 1967).

demarcação dos principais períodos históricos da trajetória da civilização na Terra: Idade da Pedra, Idade do Bronze (3500 mil a.C.), Idade do Ferro (1400 d.C.) e Idade do Aço (Revolução Industrial) (ENRÍQUEZ, 2007; BRASIL, 2009).

No Brasil, sua relevância pode ser identificada desde a época colonial, e sua exploração está intimamente ligada à povoação do território nacional e ao desenvolvimento do país. Mesmo que a preocupação com a procura de recursos minerais existisse desde o descobrimento, inicialmente, o motor da economia no Brasil colônia esteve voltado para outras atividades econômicas, tais como extração de pau-brasil e cultivo de tabaco e açúcar. Não se verificou, a despeito de haver registros da descoberta de metais preciosos que datam de 1560, qualquer informação acerca da extração significativa desses recursos até o final do século XVII (BARRETO, 2001; PINTO, 2000).

Foi a partir desse momento, entretanto, que se iniciou o primeiro boom da exploração mineral no Brasil, protagonizado principalmente pela extração de ouro e diamantes, que durou até o início do século XIX², denominado por Pinto (2000, p. 31) como sendo o

“primeiro ciclo das minas”. A descoberta e a exploração desses minérios foram responsáveis pela atração de um enorme contingente populacional para o Brasil Colônia, que experimentou, em apenas um século, um crescimento exponencial: o aumento demográfico, principalmente em torno das jazidas, foi em de cerca de 11 vezes, passando a população colonial de 300 mil habitantes para 3,3 milhões (ARAUJO; FERNANDES, 2016).

Esse aumento populacional gerou profundas mudanças nas dinâmicas sociais, econômicas e políticas, “impulsionando aceleradamente a integração territorial, através do comércio interno, da ampliação das estradas e por propiciar diversos serviços e ofícios”

(ARAUJO; FERNANDES, 2016, p. 70). A derrocada desse ciclo se deu, principalmente, em razão da forma predatória na qual o minério era extraído, sem qualquer observância às técnicas até então desenvolvidas.

Tal fator culminou com o rápido esgotamento das reservas conhecidas, conforme destaca Figuerôa (1994):

A intensidade exploratória foi de tal magnitude que, nos primeiros 70 anos do século XVIII, o Brasil chegou a ter uma produção aurífera equivalente à do resto da América

2 Não há unanimidade na doutrina acerca do período que verdadeiramente compreendeu o primeiro ciclo da mineração no Brasil. Enquanto autores como Pinto (2000) ressaltam que a exploração mineral no território iniciou- se na última década do século XVII, tendo a explotação de ouro e diamante encontrado aumento exponencial até meados do século XVIII, momento em que sofreu uma derrocada que, todavia, não descaracteriza o ciclo, que teria durado até o início do século XIX. Outros, como Barreto (2001), Araújo e Fernandes (2016), entendem que esse ciclo se limitou tão somente até o século XVIII, sendo que esses últimos o delimitam entre os anos de 1700 a 1770.

no período de 1493 a 1850 – ou seja, 50% do total de produção mundial entre os séculos XV e XVIII. Evidentemente as sequelas foram profundas pelo modo de ocorrência de aluvionar dos minérios. Ao fim desse período de certo apogeu, a mineração entrou em decadência. Após ter atingido uma produção de mais de 15 ton/ano de ouro por volta de 1750, essa caiu a menos de 5 ton/ano em 1785 [...]. Com os diamantes não foi muito diferente [...]. Tal situação explica-se à luz da lógica de exploração econômica mercantil-escravagista do antigo sistema colonial, onde a produção se processa em meio a condições de escassez de capital e abundância do fator terra, crescendo extensivamente, isto é, por agregação de novas unidades com a mesma composição dos fatores. E como não reinveste em escala crescente, mas apenas repue e agrega, dilapida a natureza. A economia colonial, escravagista e mercantil, é portanto uma economia predatória e, neste sentido, a expansão colonial tinha limites naturais: o esgotamento dos recursos dilapidados pelo modo de produção. (FIGUERÔA, 1994, p. 43).

Aplicava-se, nessa época, o sistema regaliano, previsto nas Ordenações Manuelinas portuguesas, segundo o qual o subsolo era considerado propriedade distinta do solo, e aquele pertencia à Coroa Portuguesa. Essa, por sua vez, poderia explorar diretamente o minério ou conceder o direito a terceiro, que ficava obrigado a prestar uma compensação ao Rei (BARBOSA, 1994).

Já em 1603 houve a edição da primeira lei destinada à regulação da atividade minerária especificamente no Brasil, denominada Primeiro Regimento das Terras Minerais no Brasil. Todavia, assim como outras legislações minerais editadas no período colonial, ainda que houvesse uma preocupação com a organização do exercício da atividade, ela estava principalmente voltada para a garantia do governo português de percepção nos proventos da exploração (PINTO, 2000; SERRA; ESTEVES, 2012).

Não foram instaladas, nas regiões mineiras, outras atividades econômicas permanentes e independentes da mineração, de forma que o esgotamento dos recursos minerais gerou sua decadência geral. Assim, o declínio do primeiro ciclo das minas fez com que alguns autores, denominados “memorialistas”, passassem a refletir sobre a falência da atividade mineral nesta então Colônia portuguesa e de que forma poderiam superá-la. Surgiu, então, o debate de quão vantajosa é efetivamente a exploração mineral. Para alguns, a mineração era vista como uma atividade essencial à prosperidade do reino, enquanto, para outros, ela provê uma riqueza fácil e efêmera, que não produz efeitos positivos de longo prazo. Assim, para esses últimos, ela só seria vista como uma atividade capaz de trazer prosperidade quando explorada no âmbito de uma economia diversificada, caso contrário, estava fadada a gerar somente prejuízos à Coroa (SILVA, 2004).

Com a chegada da Família Real Portuguesa ao Brasil, em 1808, algumas mudanças ocorreram. O desejo de transformar a antiga colônia na nova sede do reino fez com que fosse investido capital em pesquisas de novas jazidas de minerais. Ademais, considerando a

importância e a necessidade de materiais feitos de ferro na exploração de ouro e diamante, foram construídas siderúrgicas e fábricas, contrastando-se às antigas técnicas de produção rudimentar de ferramentas até então utilizadas.

Em 1822, o Brasil alcançou sua independência, iniciando-se a fase do Império, momento em que foram tomadas decisões que impactaram significativamente o setor mineral nacional. No que tange ao sistema de propriedade das reservas, o regaliano foi substituído pelo sistema dominial. Neste, a princípio, interpretou-se que as propriedades do solo e do subsolo permaneceram submetidas a um regime dual, e a propriedade das minas era do Estado.

Entretanto, com a superveniência da Constituição de 1824, surgiu um debate acerca de sobre quem efetivamente recaía a dominialidade das minas brasileiras, visto que, em seu art. 179, XXII³, ela conferia a propriedade plena sobre todos os bens, o que implicaria também direitos sobre tudo aquilo que se encontrava no subsolo. Prevaleceu a interpretação de que, como o texto constitucional se manteve silente em relação à propriedade das minas, continuava a valer o regime dominial, segundo o qual elas pertenciam ao Estado (SERRA; ESTEVES, 2012;

BARBOSA, 1994).

No mesmo ano da promulgação da nova Constituição, houve a abertura das minas à iniciativa privada, momento em que adentraram no Brasil diversas empresas estrangeiras, principalmente inglesas, belgas e francesas, a fim de explorar minas de ouro onde atualmente se encontram Tiradentes, São João del-Rei, Itabira do Campo, Sabará, Cocais e Serro do Frio.

Essas empresas eram dotadas de tecnologias avançadas para a época, tais como máquinas para perfuração subterrânea, trilhos, pilões para moer minério, iluminação e máquinas a vapor (RAMOS, 2000).

Durante esse período, assim como no anterior, poucas foram as tentativas de disciplinar o exercício da mineração no território nacional, fator que Ramos (2000) atribui principalmente à mentalidade agrária herdada do período colonial, que conferia à agricultura o status de atividade econômica mais lucrativa. Ainda que nele a produção mineral (principalmente entre os anos de 1824-1834) tenha sido significativa, ele não é considerado como um novo ciclo mineral, tendo em vista que a exploração rapidamente entrou em declínio.

3 “Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.

[...] XXII. E'garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os casos, em que terá logar esta unica excepção, e dará as regras para se determinar a indemnisação. [...]”

(BRASIL, 1824).

Com a Proclamação da República, em 1889, e o advento de uma nova Constituição, em 1891, o sistema dominial foi substituído por outro, denominado de” acessão” ou “fundiário”.

Nesse período, em razão de alterações promovidas na forma de tributação do minério pelo Alvará de 1803 – que reduziu o quinto pela metade –, a atividade não estava sendo vista como lucrativa, de maneira que nesse regime promove-se a unificação da propriedade sobre o solo e o subsolo, e as minas passam a ser consideradas acessório da superfície⁴ (CAMARGO, 2011; SERRA;

ESTEVES, 2012). Após a implementação do regime de acessão, a indústria mineral, que já não estava bem, piorou, diminuindo, também, o interesse na procura de novas jazidas.

Em razão de conjunturas internacionais, houve, no início do século XX, uma corrida dos países desenvolvidos por minérios existentes em países periféricos. Aliadas à abertura promovida pelo Congresso Nacional em 1912 à livre exploração internacional das riquezas do subsolo brasileiro, adentraram, nesse período, inúmeras companhias internacionais que se dedicavam, especialmente, à extração de minério de ferro (VILLAS-BÔAS, 1995a; ARAUJO;

FERNANDES, 2016). Foi nesse momento, também, que surgiram os primeiros movimentos nacionalistas contrários à instalação de grandes projetos estrangeiros de mineração, tendo em vista que, devido à exportação sistemática de seus excedentes econômicos, não provocavam reflexos significativos na economia brasileira (VILLAS-BÔAS, 1995a).

Esses anseios nacionalistas foram o motor do governo que se seguiu. Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder (1930-1945), iniciou-se no Brasil um período de intensa intervenção estatal na economia. Com a pretensão de substituir a importação de produtos e promover um processo de industrialização, houve maciços investimentos governamentais para desenvolvimento das chamadas “indústrias de base”. Para tanto, a indústria mineral se revestiu de especial importância: era a principal responsável pelo fornecimento dos insumos necessários ao sucesso do plano Varguista para a emancipação nacional (VILLAS-BÔAS, 1995a;

ARAUJO; FERNANDES, 2016).

Esse projeto nacionalista, dirigido por um Estado interventor, que culminou na criação de importantes empresas nacionais de grande porte, tais como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), não era compatível com o regime de propriedade privada das minas instituído pela Constituição de 1891. Assim, as Constituições

4 “Art. 72 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] § 17 - O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. As minas pertencem aos proprietários do solo, salvas as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo de indústria [...]” (BRASIL, 1891).

que a seguiram instituíram um novo regime, que é o mesmo que se observa na legislação brasileira atual, denominado regime de concessão.

A Constituição de 1934, e as que a seguiram, bem como o Código de Minas de 1934, voltou a submeter a propriedade do solo e do subsolo a um regime dual, conferindo à Nação⁵ o domínio sobre os recursos minerais do país⁶. Nesse tocante, a União passou a figurar como administradora desse bem, cuja exploração poderia ser realizada por particulares, desde que esses obtivessem concessão estatal para tanto⁷. O projeto nacionalista também pôde ser observado nos particulares autorizados a receber essa concessão, uma vez que foi vedada a participação de capital estrangeiro na exploração mineral, segundo leciona Villas-Bôas (1995a, p. 27):

A Constituição de 1934 incorporou o bem mineral ao patrimônio da Nação enquanto propriedade inalienável da mesma, e a Constituição de 1937, que Vargas mesmo promulgara em substituição à de 1934, avança ainda mais na questão da soberania nacional, vedando completamente a participação de estrangeiros no setor mineral. O Decreto-Lei nº 66 incorporou ao domínio da União as minas e jazidas minerais não- manifestadas, na forma do Código de Minas, e a Lei Antitruste (junho de 1945) representou um importante golpe na conquista do controles sobre os minérios brasileiros. Ao chegar ao fim dos anos 30, o país contava com um arcabouço jurídico completo regulando a atividade mineradora.

A modificação da política mineral brasileira também refletiu em sua forma de organização administrativa. Consoante disserta Bongiovanni (1994), a derrubada do Estado oligárquico deflagrou uma nova forma de organização estatal no Brasil, que, para além da elaboração de políticas e mecanismos para intervenção estatal na economia, buscou a racionalização dos órgãos administrativos, com vistas a tornar a administração pública mais eficiente.

Para tanto, uma das primeiras medidas tomadas por Vargas após a Revolução de 1930 foi o desmembramento do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio, sob o qual estavam vinculados os órgãos administrativos até então destinados ao controle da mineração, em Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e Ministério da Agricultura, tendo aqueles ficado subordinados a este último.

5 Alguns autores, entre eles o então Ministro da Agricultura – órgão ao qual ficava subordinado o controle das atividades mineiras –, Juarez Távora, defendiam que a nova legislação, ao atribuir tão somente a administração dos bens minerais à União, teria lhe conferido caráter de res nullius, ou seja, coisa de ninguém. Todavia, prevaleceu a interpretação de que as novas jazidas descobertas passavam a integrar o patrimônio da Nação, que tinha o dever de regulamentar, fiscalizar e tributar a exploração de seus recursos (BONGIOVANNI, 1994).

6 “Art. 118 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d’água, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial” (BRASIL, 1934).

7 “Art. 119 - O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das águas e da energia hidráulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorização ou concessão federal, na forma da lei. § 1º - As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietário preferência na exploração ou coparticipação nos lucros. [...]” (BRASIL, 1934).

Em sequência, criou, em 1933, a Diretoria Geral da Produção Mineral, até que, em 1934, após uma reestruturação orgânica daquele Ministério, foi criado o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), cujas atividades somente se encerraram em 2017, quando foi transformado em Agência Reguladora. A criação do DNPM visou “atender à necessidade da criação de agências estatais capazes de elaborar e implementar políticas de regulação, fomento e defesa da produção e comercialização de bens primários e alguns produtos agroindustriais”, respondendo ao desejo do novo governo de organização do exercício das atividades econômicas no país, principalmente no que tange à exploração de recursos estratégicos ao fomento da indústria (BONGIOVANNI, 1994, p. 39-40).

Em 1940, foi promulgado um novo Código de Minas, cujo projeto foi elaborado pelo próprio DNPM. Em linhas gerais, mantinha os princípios básicos do Código de 1934, com algumas evoluções, como elucida Bongiovanni (1994, p. 55):

Entre as principais alterações promovidas, vale destacar que o Código de 1940:

acentuou o caráter nacionalista restringindo a intervenção de capital estrangeiro na mineração; aprimorou o conceito jurídico de jazida e mina; simplificou o processo de autorização de pesquisa e concessão de lavra; impôs prazo máximo de cinco anos para o início da lavra da jazida sob pena de perda de concessão; evoluiu na regulamentação do aproveitamento de jazidas destinadas ao suprimento de materiais de construção;

ampliou o regime legal de garimpagem e faiscação.

A crise mundial que se instalou em 1929, associada às políticas de estímulo ao desenvolvimento da indústria nacional, e, posteriormente, às modificações administrativas e à conjuntura de guerra, culminaram com um significativo aumento da produtividade e da importância da indústria mineral brasileira. Ainda que reconheça a importância do período e os grandes avanços alcançados pela indústria nos campos legal, econômico e institucional, Bongiovanni (1994, p. 100-101) alerta para o fato de que “não se alterou muito a tendência histórica de se tratar a mineração mais em função de necessidades conjunturais, em detrimento de um crescimento estrutural e planejado”.

Com a queda de Vargas, em 1945, e a ascensão de Dutra (1946-1950), a política nacionalista foi substituída por outra, mais privatista e dependente do investimento externo. No tocante à indústria mineral, entretanto, não houve alterações significativas. Isso porque a Constituição de 1946, a despeito de abandonar a nacionalização dos bens minerais adotada pela Constituição anterior, relegou sua regulamentação ao Código de Mineração⁸. O Código então

8 “Art. 153 - O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidráulica depende de autorização ou concessão federal na forma da lei. § 1º - As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no País, assegurada ao proprietário do solo preferência para a exploração. Os direitos de preferência do proprietário do solo, quanto às minas e jazidas, serão regulados de acordo com a natureza delas.

[...]”. (BRASIL, 1946).

vigente era o de 1940, que não viria a sofrer alterações até 1964, de forma que se mantiveram as diretrizes importadas do período anterior.

Os verdadeiros impactos vieram com a chegada de Juscelino Kubitschek (JK) à presidência em 1956. Com um plano ambicioso, de cunho desenvolvimentista, o novo presidente elaborou um Plano de Metas que pode ser entendido como “uma ampla ação conduzida pelo Estado, objetivando a aspirada implantação da estrutura industrial integrada”

(VILLAS-BÔAS, 1995a). Nesse período, houve um aumento significativo do crescimento econômico, impulsionado, principalmente, pelo capital estrangeiro.

O Brasil se consolida, então, como uma das mais importantes economias mundiais. A indústria mineral, por sua vez, ainda era considerada de médio porte, e sua principal função estava voltada para a alimentação das demandas internas do país (ARAUJO; FERNANDES, 2016).

Uma postura similar à adotada por JK foi assumida pelo governo militar, que perdurou de 1964 até 1985. Em seus 20 anos de empoderamento, os militares abandonaram de uma vez por todas as ideias de emancipação nacional, adotando um capitalismo de associação, extremamente dependente de investimentos externos, consolidando uma economia de base primário-exportadora.

A internacionalização da economia afetou, também, o setor mineral, manifestando- se, primeiramente, a partir de uma transformação da legislação até então vigente. Assim, atendendo a demandas internacionais e do próprio governo nacional, o Supremo Tribunal Federal revogou, em 1965, a reserva de mercado inscrita no artigo 6º, do Código de Minas de 1940, conferindo o direito a empresas estrangeiras de adquirir ações de companhias brasileiras de mineração⁹ (VILLAS-BÔAS, 1995b). A internacionalização do setor mineral se consolidou, então, em 1967, com a promulgação da Constituição de 1967 e do novo Código de Mineração (CM), postura essa que irá vigorar até a promulgação da atual Constituição de 1988.

Nesse período, o setor mineral experimentou um enorme crescimento, consolidando o Brasil como uma das grandes potências minerais do mundo, voltando-se principalmente para o atendimento à demanda externa. Como ressalta Villas-Bôas (1995b), criticou-se que, como

9 O art. 6º do Código de Minas de 1940 previa que: “Art. 6º O direito de pesquisar ou lavrar só poderá ser outorgado a brasileiros, pessoas naturais ou jurídicas, constituídas estas de sócios ou acionistas brasileiros” (BRASIL, 1940).

Conforme elucidado anteriormente, a Constituição de 1946, por sua vez, estabeleceu que “[..] as autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no País [...]” (BRASIL, 1946), delegando a responsabilidade por regulamentar a matéria para a legislação infraconstitucional, que, à época, era representado por aquele Código de Minas, que não sofreu qualquer alteração. Assim, em 1965, a reserva de mercado estabelecida pelo Código continuava válida. Entretanto, foi revogada pelo Supremo Tribunal Federal (pelo instituto da não recepção), com a interpretação de que a Constituição de 1946 não estabelecia uma reserva de mercado, uma vez que não proibia acionistas internacionais de participarem de sociedades destinadas à exploração mineral, somente exigindo que essa fosse constituída no Brasil (BRASIL, 1967).

em períodos anteriores, o governo não se valeu de uma política integrada para o setor, de forma que não se percebia, com a sua exploração, reflexos e melhorias socioeconômicas internas.

Nesse confronto entre o capital transnacional, nacional e o Estado, surgiram as críticas à inexistência de uma política integrada para a mineração, constatando-se que nos grandes projetos minerais a empresa nacional tem ficado marginalizada por ser controlada pelas grandes empresas estatais e multinacionais. Foi apontada a necessidade da maior agregação de valor ao minério, de produção não predatória, de conservação de minerais estratégicos ou de abundância limitada, de fortalecimento das empresas efetivamente nacionais, de apoio seletivo à pequena e média empresa, de preservação do meio ambiente e de implementação de uma política mineral que favoreça o desenvolvimento socioeconômico das regiões onde se encontram as jazidas, no sentido de atenuar os desequilíbrios regionais. (VILLAS-BÔAS, 1995b, p. 11).

Consoante se denota dos aspectos até então abordados, as legislações destinadas à regulamentação da atividade minerária até o final da década de 1960 não expressaram preocupações relevantes no que tange à degradação ambiental. Ora, conforme mencionado, tais legislações tinham por escopo a garantia do interesse arrecadatório do Estado a partir da exploração desses recursos.

Assim, ainda que algumas delas trouxessem diretrizes técnicas para a extração, bem como estabelecessem estruturas estatais destinadas à sua organização e à sua fiscalização, elas tinham como única finalidade impor que a explotação do minério se desse de forma eficiente, a fim de que a produção se estendesse por prazos mais longos e sem que houvesse sonegação dos tributos devidos. Tal fato, entretanto, não é de se estranhar. Enquanto o Direito Minerário, entendido ou não como disciplina autônoma, data, no Brasil, desde o século XVI, o Direito Ambiental, e as preocupações que ensejaram a sua conformação, ganhou relevância tão somente em um período recente.

Até a década de 1970, apesar de já existirem legislações que tratavam do meio ambiente, elas o faziam de forma esparsa e possuíam como interesses ou a garantia do exercício de atividade econômica e da propriedade privada, ou se justificavam na tutela da saúde pública (SARLET; FENSTERSEIFER, 2014). Nesse sentido, o Código de Minas – Decreto nº 1.985, de 29 de março de 1940 – impunha ao empreendedor minerário a obrigação de, para adquirir a concessão de lavra, apresentar um plano de bom aproveitamento da jazida que contemplasse:

um memorial explicativo da área, bem como projetos ou anteprojetos referentes: a) à mineração a céu aberto ou subterrânea; b) à iluminação, ventilação, transporte, sinalização e proteção subterrâneas; c) ao transporte na superfície e ao tratamento do minério; d) às instalações de

energia, de abastecimento de água, de compressão e condicionamento de ar; e) à higiene da mina e dos trabalhos de superfície (BRASIL, 1940)¹⁰.

Incumbia-o, também, de lavrar a jazida de acordo com o plano aprovado; executar os trabalhos de mineração de acordo com as normas e regulamentos estabelecidos; não dificultar ou impossibilitar o aproveitamento ulterior da jazida em razão da prática de lavra ambiciosa; não suspender os trabalhos sem antes deixar a mina em bom estado; tomar as providências necessárias para a segurança e a salubridade das habitações dos operários; tomar as providências necessárias para evitar a poluição e a intoxicação das águas e do ar, que possam resultar dos trabalhos de mineração e tratamento do minério (BRASIL, 1940)¹¹.

Da mesma forma, o Código de Mineração, legislação responsável atualmente pela regulação dos direitos sobre os bens minerais, seu regime de aproveitamento, fiscalização, pesquisa e lavra¹², incumbe ao empreendedor minerário, entre outras, a obrigação de, para o recebimento da concessão de lavra, apresentar um Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), bem como de respeitar praticamente os mesmos deveres estabelecidos pelo antigo Código de Minas¹³.

Foi somente a partir também da década de 1970, com o acirramento da crise ambiental, que se deu a internacionalização da necessidade de proteger o meio ambiente de forma sistêmica. Na década seguinte, verificou-se no Brasil uma federalização de normas especificamente destinadas ao tema, possuindo como marco a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938/1981 (BRASIL, 1981), posteriormente recepcionada pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Cumpre ressaltar que as questões relativas à legislação minerário-ambiental vigente serão tratadas no Capítulo 3.

Infere-se do presente tópico que, desde o período colonial, a mineração representa para o Brasil uma atividade econômica de importância estratégica. Ela esteve associada à povoação, à interiorização da ocupação do território, sua integração e ao investimento em pesquisas, tecnologia e infraestrutura. Entretanto, esteve sempre submetida aos anseios e às aspirações dos governantes de cada momento histórico, de forma que, ainda que sempre fosse alvo de regulamentação estatal, não era objeto de políticas públicas integradas, que potencializassem seus benefícios, fazendo com que eles alcançassem efeitos de longo prazo.

10 Art. 29, I, II, “a” a “e”, Código de Minas (BRASIL, 1967).

11 Art. 34, II, III, VI, VII, VIII, X, Código de Minas. (BRASIL, 1967).

12 Art. 3º, Código de Mineração (BRASIL, 1967).

13 Arts. 38, 39, 47, do Código de Mineração (BRASIL, 1967).

Verifica-se, também, que, desde a época colonial, há pensadores que se preocuparam em questionar a maneira como a atividade era exercida, a ganância e a falta de cuidado, seja com o meio ambiente naturalmente entendido, seja com o meio socioeconômico.

Por fim, nota-se que, até a década de 1970, a preocupação das legislações se voltava, principalmente, para fins tributários. Assim, não demandavam, daquele que explorava a atividade, a internalização dos impactos gerados em cada uma de suas fases, os quais serão analisados nos tópicos seguintes.

2.2 Fases da mineração

Atualmente, a mineração pode ser entendida como “o conjunto de atividades que têm por objetivo assegurar economicamente, com o mínimo possível de perturbação ambiental, a justa remuneração e segurança, a máxima utilização dos bens minerais descobertos (jazidas), criando procedimentos adequados para sua explotação e comercialização” (TAVEIRA, 2003, p. 14). Nesse sentido, desde que o recurso passa a ser conhecido, até o momento em que ele está pronto para ser utilizado como matéria-prima para a produção de outros bens, observam- se diversas fases.

Não obstante, o CM trata somente de duas delas: a pesquisa e a lavra. Flôres e Lima (2012), entretanto, afirmam que um projeto de mineração convencional abrangeria cinco fases:

a prospecção – momento em que se procura a jazida, representando a fase inicial do projeto de mineração; a exploração – momento em que se iniciam os estudos sobre o corpo mineral encontrado a fim de verificar sua exequibilidade econômica; o desenvolvimento – que compreende as ações que preparam a jazida para o início do aproveitamento industrial, com a instalação da infraestrutura necessária à exploração; a lavra – momento em que se inicia o aproveitamento industrial da jazida, com a retirada do minério bruto, que envolveria também a execução das exigências de higiene e segurança dos trabalhadores, transporte do minério, entre outras ações que garantam a continuidade da atividade mineira; e, por fim, o beneficiamento – momento em que se trabalha o minério bruto para atender às especificações de mercado, garantindo sua valorização econômica.

Para os autores, as fases de prospecção e exploração são englobadas pelo que o Código de Mineração denomina de “pesquisa mineral”, enquanto as demais se encontram inseridas na fase de “lavra” mineral, que é definida como “o conjunto de operações coordenadas

objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas”¹⁴ (BRASIL, 1967).

Conforme mencionado no tópico 2.1, o Código de Mineração de 1967 foi editado em um período no qual ainda não haviam se fortalecido no Brasil legislações destinadas à proteção ambiental, não demonstrando, também, qualquer preocupação com o futuro socioeconômico da área minerada.

Considerados o esgotamento e o estado de abandono em que, historicamente, várias minas foram deixadas, já se ressalta a importância de se incluir o “fechamento de mina” entre as fases da exploração mineral (FLÔRES; LIMA, 2012; TONIDANDEL, 2011; DIAS, 2013).

Existem diversas razões técnicas, legais, sociais, econômicas e naturais para o encerramento da atividade minerária, sendo a superveniência desse momento na vida de uma mina inevitável, posto tratar-se da exploração de um recurso ambiental de natureza não renovável e, portanto, finita.

Assim, a finitude incontornável de qualquer empreendimento minerário exige a inserção do fechamento como fase legal da vida da mina, bem como a imposição de seu adequado planejamento como condição indispensável à concessão de direitos minerários, principalmente a fim de se evitar o abandono da área em caso de paralização da exploração mineral. Atentando-se para esse fato, e de maneira inovadora na legislação nacional, o Decreto n. 9.406, de 12 de junho de 2018, que veio para regulamentar o atual Código de Mineração¹⁵, previu que “a atividade de mineração abrange a pesquisa, a lavra, o desenvolvimento da mina, o beneficiamento, a comercialização dos minérios, o aproveitamento de rejeitos e estéreis e o fechamento” (BRASIL, 2018b).

Segundo a literatura nacional, a fase de fechamento inclui, por sua vez, várias etapas. São elas: descomissionamento, desativação, reabilitação, monitoramento e manutenção, e pós-fechamento (FLÔRES; LIMA, 2012; DIAS, 2013). O descomissionamento representa “a transição entre a paralização das atividades de produção e o fechamento definitivo do empreendimento” (FLÔRES; LIMA, 2012, p. 64). Ele engloba o conjunto de ações necessárias para mitigar os danos ambientais potenciais da atividade e o desmonte das instalações utilizadas ao longo das fases de pesquisa e lavra mineral, a fim de preparar o local para o retorno à comunidade, quando lhe serão dados novos usos.

A reabilitação visa assegurar que o ambiente degradado retorne, dentro do que é possível, às suas condições originais, levando em consideração questões como topografia,

14 Artigo 36, Decreto-lei 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração).

15 Esse Decreto substituiu o antigo regulamento do Código de Mineração, Decreto 62.934/1968, que, assim como o Código, nada falava a respeito da fase de fechamento de mina.

clima, características do solo, forma e tamanho da área (DIAS, 2013). Essa etapa não leva em consideração tão somente os aspectos ambientais, sendo necessário considerar, também, os valores culturais sociais e regionais, permitindo que a população afetada faça parte do processo decisório que envolve a realização de planos para a área para o momento que sucede a retirada do empreendimento.

A etapa de monitoramento e manutenção engloba um plano de gestão elaborado pelo empreendedor, no qual ele se compromete a, por um certo intervalo de tempo após o descomissionamento e a reabilitação da área, fiscalizar e se certificar de que foram adotadas todas as medidas necessárias e suficientes para o afastamento dos riscos físicos, químicos e biológicos potencialmente gerados. Ela tem por finalidade garantir que não se produzam novas situações de falta de segurança e de impactos ambientais (FLÔRES; LIMA, 2012).

O pós-fechamento, por fim, representa “o momento em que a propriedade mineira está pronta para reassumir seus papéis social e ambiental, com a implantação do uso pós- mineração previamente definido” (FLÔRES; LIMA, 2012, p. 74). A forma e o momento em que se dará a declaração de encerramento da atividade devem ser determinados pela legislação do país onde o empreendimento encontra-se instalado e, geralmente, incumbe ao órgão de regulação mineral, após a oitiva de todas as partes interessadas.

A fase do fechamento da mina deve ser planejada desde o momento da instalação da atividade, a partir de um plano, que deve ser revisto e atualizado ao longo de toda a vida do empreendimento. Ademais, a adequada regulamentação e implementação dela é imprescindível para que haja, efetivamente, sustentabilidade na mineração.

Em cada uma das supracitadas fases, podem ser observados impactos positivos e negativos decorrentes, os quais serão estudados no tópico seguinte.

2.3 Impactos socioambientais decorrentes

Com a Revolução Industrial, a utilização dos recursos minerais tornou-se essencial à manutenção da existência humana, como passou a ser conhecida. A maior parte dos objetos que compõem a vida contemporânea, “[...] desde as casas dentro das quais os seres humanos abrigam-se e protegem-se contra as intempéries da coletividade e a rudeza do meio ambiente, à grande parte dos utensílios necessários à mantença dos hábitos do dia a dia, ao cultivo realizado na agricultura [...]”, engloba minerais e seus compostos, não sendo possível conceber a sua subsistência sem a indústria mineral (REMÉDIO JÚNIOR, 2013, p. 1).

Assim, ela representa, hoje, a base da maior parte dos setores industriais, seja porque fazem uso de minérios como insumo para seu produto final, seja porque deles necessitam para a consecução das ferramentas necessárias à sua produção (ATAÍDE, 2019).

Em razão de sua localização e extensão territorial, existe, espalhados pelo Brasil, uma grande diversidade de minérios. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM, 2015), em 2011, o país era responsável pela produção de 72 tipos de substâncias minerais, sendo 23 metálicas, 45 não metálicas e 4 energéticas (MENDES; COSTA, 2019).

Em 2017, consoante dados fornecidos pela Agência Nacional de Mineração (ANM) (BRASIL, 2019a), existiam cadastros de títulos ativos de pesquisa e lavra para 37 substâncias metálicas, que representavam 80% do valor total da produção mineral comercializada brasileira.

Tal expressividade e diversidade em suas reservas o transforma em um dos países mineradores mais importantes do mundo (BARRETO, 2001), equiparando-se, ainda, às grandes potências minerais, como EUA, Rússia, Canadá, Austrália e África do Sul (CABRAL JÚNIOR et al., 2008; MENDES; COSTA, 2019).

Essa indústria é responsável por diversos impactos socioeconômicos e ambientais, locais, regionais e nacionais, positivos e negativos, em cada uma de suas fases. Em escala nacional, sua importância econômica pode ser verificada a partir da indispensabilidade da atividade para a geração de superávits na balança comercial brasileira. Em 2016, a indústria extrativa foi responsável pela exportação de um volume equivalente a 300 milhões de toneladas de bens minerais, valor esse que representou 11,6% das exportações totais do país e 33% de seu saldo comercial, incumbindo-se de parcela equivalente a 4,3% de todo o Produto Interno Bruto (PIB) nacional (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2017). A indústria mineral foi crescendo em importância na economia do país ao longo do final do século XX, consolidando-se no século XXI, consoante explicita Ataíde (2019, p. 41):

No Brasil, o setor mineral foi responsável por 23,5% das exportações nacionais no ano de 2013, sem o qual a balança comercial fecharia o ano com déficit de aproximadamente US$ 25 bilhões. Com o desenvolvimento da indústria nacional e das novas tecnologias, a importância dos recursos minerais é ainda maior. No Brasil, segundo a Vale S/A, a mineração representava apenas 0,4% do PIB em 1950, e 1%

em 1980. Já em 2013, o PIB do setor mineral foi responsável por aproximadamente 4% do PIB brasileiro, totalizando US$ 85 bilhões.

No que tange aos impactos sociais, a mesma indústria se mostra como grande empregadora, tendo sido responsável pela alocação direta de cerca de 748.130 trabalhadores no final do primeiro semestre de 2018 (BRASIL, 2018a). Ataíde (2019) ainda chama atenção para o fato de que dados oficiais somente conseguem captar a dimensão da empregabilidade formal,