CAPÍTULO 2 O ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
2.4 O lugar do IDEB na agenda política
O tema “qualidade da educação” como prioridade na agenda nacional das políticas públicas ganhou destaque no Brasil em meados de 2007, embora o tema já estivesse
positivado em normas regulamentadoras antes disso, como política de Estado, contudo não
figurava como prioridade política de governo até o lançamento do Plano Plurianual36 2008-
2011 (PPA 2008/2011), assinado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Esse PPA postulou a educação de qualidade como estratégia de desenvolvimento do país, planejando as ações de governo em três eixos temáticos: educação de qualidade, crescimento econômico e agenda social. Na qual, a “educação de qualidade” foi eleita como estratégia de alcance para as demais prioridades políticas. Para garantir a consecução desse eixo, a estratégia designada foi o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), cuja execução ficou a cargo do Ministério da Educação e suas entidades vinculadas, sob a direção de Fernando Haddad. (BRASIL, 2007).
O PDE é uma política pública de amplitude nacional baseada no papel atribuído a União, de atuar na função redistributiva e supletiva em matéria educacional, de forma a garantir a equalização de oportunidades educacionais e um padrão mínimo de qualidade (sem paradigmas de mínimo) do ensino mediante assistência técnica e financeira, conforme determina a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
Em termos práticos, o PDE representa uma estratégia utilizada para regulamentar o regime de colaboração com municípios, estados e distrito federal, e conta com a participação das famílias e da comunidade (por meio dos conselhos), visando à mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica. Acerca da noção de educação que norteia o PDE, Haddad (2008) esclarece que:
A concepção de educação que inspira o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), no âmbito do Ministério da Educação, e que perpassa a execução de todos os seus programas reconhece na educação uma face do processo dialético que se
estabelece entre socialização e individuação da pessoa, que tem como objetivo a
construção da autonomia, isto é, a formação de indivíduos capazes de assumir
uma postura crítica e criativa frente ao mundo. (HADDAD, 2008, p.5, sem
grifos no original).
A principal meta eleita para o PDE foi à melhoria da qualidade da educação básica. Essa prioridade foi justificada no discurso governamental sob a alegação de que no Plano Plurianual anterior, implementado entre 2003 e 2007, foi estabelecida como prioridade a universalização do acesso à educação, por meio da qual, cidadãos brasileiros entre 7 e 14 anos deveriam frequentar a escola.
36 Plano de governo promulgado em forma de lei ordinária, com duração de 04 anos, na qual, estabelecem-se
quais as prioridades políticas para os próximos quatro anos de governo. Esse plano não é compatível com o mandato eletivo dos chefes de governo. Inicia-se no segundo ano do mandato eletivo corrente e encerra-se no primeiro ano do mandato eletivo subsequente.
A fim de garantir a frequência dos alunos foram criados programas sociais de transferência de renda vinculados à presença na escola. Assim, mediante os resultados positivos do processo de universalização da educação apontados nos relatórios de avalição do PPA 2003/2007 do governo federal, estabeleceu-se um novo desafio para a educação básica brasileira: o paradigma da qualidade.
Em relação à questão do acesso e dos problemas na educação brasileira, Reynaldo Fernandes (2007) conclui:
No Brasil, a questão do acesso está praticamente resolvida, uma vez que quase a totalidade das crianças ingressa no sistema educacional. Nosso problema ainda reside nas altas taxas de repetência, na elevada proporção de adolescentes que abandonam a escola sem concluir a educação básica e na baixa proficiência obtida por nossos estudantes em exames padronizados. (FERNANDES, 2007. p.7)
É importante mencionar que essas demandas na agenda das prioridades políticas do Estado, tanto pela universalização do ensino quanto pela qualidade na educação, integram as metas dos “objetivos de desenvolvimento do milênio”, traçadas pela Organização das Nações Unidas (ONU), a serem alcançadas até 2015.
A qualidade educacional também é algo em voga nos diversos acordos com organismos multilaterais de fomento, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e o BIRD, haja vista a qualificação da educação de qualidade como importante atrativo para alocação do capital externo à luz da teoria do capital humano.
Assim, a melhoria da qualidade na educação foi alçada à condição de estratégia para desenvolvimento do país, conforme a mensagem presidencial do PPA 2008/2011. Para tanto, a ideia foi instituir, em plano normativo, diversas ações voltadas à melhoria na qualidade da educação básica, por meio de uma mobilização social, envolvendo os diversos atores, como pais, alunos e professores.
Na visão do governo federal, elevar a qualidade da educação é condição estruturante para o desenvolvimento. Nesse sentido, Haddad (2008, p.5) afirma que “Só é possível garantir o desenvolvimento nacional se a educação for alçada à condição de eixo estruturante da ação do Estado de forma a potencializar seus efeitos.”.
Sob essa ótica, a educação é vista como ferramenta de desenvolvimento, a partir da hipótese de que quando o cidadão recebe uma educação de qualidade possui maiores oportunidades de acesso, tanto aos bens e serviços do mercado quanto à assunção de uma postura crítica frente à estrutura social em que vive, acreditando numa estrita relação entre educação (de qualidade) e desenvolvimento, conforme propõe Sen (2010).
Contudo Sen (2010) aborda a educação num contexto em que ela não está acessível, ou seja, no contexto da política educacional brasileira a grande discussão repousa sobre a qualidade, já que o acesso é uma questão resolvida, conforme aponta Fernandes (2007).
No contexto da política de qualidade em educação, cujo indicador é o IDEB, o governo parece se esquecer de que, embora a educação possa favorecer no processo de desenvolvimento, essa se compõe como uma parte de uma totalidade, que inclui diversos outros fatores, inclusive a noção de qualidade em educação (que não está adstrita aos resultados dos testes padronizados e censo escolar) conforme aponta Rodrigues (2013).
O paradigma da qualidade em educação como salvaguarda para os problemas de emprego e renda está evidente na mensagem presidencial do PPA 2008/2011, ao eleger o PDE enquanto elemento estratégico para as demais políticas públicas projetadas: “Com o PDE, pretendemos contribuir para o início de um novo tempo, capaz de assegurar a primazia do talento sobre a origem social e prevalência do mérito sobre a riqueza familiar” (Mensagem Presidencial Nº. 650 PPA 2008/2011).
A ideia é que, a partir do eixo temático “educação de qualidade”, cujo IDEB é o principal indicador, os demais eixos temáticos da política governamental sejam alcançados: crescimento econômico e agenda social, resolvendo desse modo todos os complexos problemas de ordem econômica e social.
Para demonstrar o lugar do IDEB no contexto das políticas públicas brasileiras à época de sua instituição como indicador foi elaborado, a partir de documentos governamentais, o fluxo ilustrativo a seguir:
Quadro 03 – Fluxo demonstrativo das políticas de governo e a importância do IDEB para essas políticas. Fonte: Elaboração própria.
Eixos temáticos: PPA 2008/2011 Crescimento econômico
Agenda social Estratégia:
Educação de qualidade Plano de Desenvolvimento da Educação
Macropolítica: Programa Compromisso todos pela Educação. Indicador Elementos: IDEB Presença na escola (P) Taxa de aprovação (N)
Esse quadro ilustra, de maneira sintética, um fluxo ilustrativo da estrutura das políticas públicas à época da criação do IDEB e a importância desse índice enquanto ferramenta de governo para avaliar o alcance das políticas pactuadas com os demais entes da federação.
Da observação do quadro 03 percebe-se que importância do IDEB se sobressai para além de indicador do programa Compromisso Todos pela Educação, quanto ao alcance do eixo temático educação de qualidade, mas atua como elemento estratégico para o alcance dos demais eixos estabelecidos no plano geral de desenvolvimento do País. Embora, os elementos para essa avaliação estejam ancorados em presença na escola (P) e taxa de aprovação (N) dos alunos, conforme discutido anteriormente.
A importância do IDEB no cenário das políticas públicas educacionais também supera as questões arroladas na estratégia do Plano de Desenvolvimento da educação, mas visa fornecer subsídios para a formulação e reformulação de novas políticas de governo para o campo da educação pública, tais como, aquelas do PPA 2012/2015, em um processo de retroalimentação, indicando pontos de intervenção e de estrangulamento em toda a política educacional.
Além disso, o IDEB é um importante instrumento quantitativo para subsidiar outras políticas, a exemplo daquelas voltadas para o desenvolvimento econômico e agenda social. ou seja, o IDEB é índice normativo criado para responder a diversas questões quantitativas e qualitativas, contudo, sabe-se que não é possível equiparar medidas quantitativas com qualitativas por se tratar de diferentes proposições metodológicas abarcadas em diferentes contextos. Portanto, não é possível que um índice meramente quantitativo meça qualidade, inclusive porque a qualidade é algo multidimensional.