Métodos de acesso à justiça e promoção da cidadania

As ferramentas de trabalhos de que dispõe o Ministério Público Federal para desempenhar seu papel Constitucional de promover a justiça e a cidadania são importantes para este trabalho na medida em que são por meio da analise dos quantitativos desses instrumentos que as questões centrais desse trabalho são respondidas.

Instrumentos de atuação do ministério público na defesa e promoção da cidadania são os definidos pela ordem jurídica e descritas pela doutrina. Nesse sentido, podem ser classificadas entre judiciais e extrajudiciais (FERREIRA, 2016; SANTOS, 2011).

A ação civil pública (ACP) é o instrumento judicial que se reveste de importância fundamental no processo de efetivação dos direitos sociais e implementação de políticas públicas previstos na constituição, pois é por meio dele que o Ministério Público encontra caminhos processuais para obtenção de determinações judiciais ao ente estatal que, por razões diversas, nega a realização do direito (FERREIRA, 2016; SANTOS, 2011; TUCCI, 2011).

A instituição responde hoje por 96% das Ações Civis Públicas da defesa do meio ambiente e de outros direitos sociais e coletivos (MACEDO JÚNIOR, 2010).

Os instrumentos extrajudiciais ou políticos tradicionalmente usados são inquérito civil, audiência pública, recomendações e Termos de Ajustamento de Conduta.

O inquérito civil pode ser utilizado para o Ministério Público ter acesso a informações administrativas e prévias sobre fatos potencialmente lesivos aos direitos sociais ou quando há omissão administrativa na implementação de políticas públicas. Por meio desse instrumento, Promotores e Procuradores requisitam informações preliminares às autoridades, pessoas ou instituições por meio de simples ofício, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário (FERREIRA, 2016; MAZZILLI, 2000).

Procedimentos preparatórios são investigações preliminares ao inquérito civil e são empregados em casos em que o promotor recebe um requerimento, representação ou denúncia e pode ter dúvidas se é ou não caso de instaurar inquérito civil (MAZZILLI, 2000). Mas se o inquérito civil tem natureza preliminar à ação judicial, qual seria a necessidade de se instaurar outro instrumento prévio?

Para Mazzilli (2000), uma vez que o inquérito civil já possui a natureza de procedimento preparatório, não teria cabimento haver um procedimento preparatório de outro preparatório.

Contudo, o Conselho Nacional do Ministério Público, por meio da Resolução nº 23, de 12 de setembro de 2007, prevê que todos os Ministérios Públicos, sejam da União ou dos Estados, ao receber as demandas do cidadão cujo conteúdo possa autorizar a tutela dos interesses ou direitos por parte da instituição, podem complementar a denúncia instaurando procedimento preparatório antes de instaurar o inquérito civil (CNMP, 2007).

O Conselho Superior do Ministério Público Federal, todavia, por meio da Resolução nº 87, de 06 de abril de 2010, denomina procedimento administrativo o que o CNMP chama de procedimento preparatório (CSMPF, 2017). Desta feita, para os fins deste trabalho, principalmente no que se refere à coleta e análises de resultados, a denominação de

procedimentos preparatórios é utilizada para se referir ao procedimento administrativo em questão.

As informações juntadas por meio do inquérito civil podem resultar em propositura de ação civil pública, acionando a via judicial, ou em medidas de natureza extrajudiciais como audiência pública, em termo de ajustamento de conduta, recomendação ou ainda em arquivamento, caso não se encontre elementos suficientes que evidenciem lesão a direitos coletivos (FERREIRA, 2016; MAZZILLI, 2000; SANTOS, 2011).

As audiências públicas são instrumentos pelos quais os cidadãos e as entidades civis colaboram com o Ministério Público com propostas, críticas de sugestões e opiniões sobre assuntos relativos aos direitos sociais e coletivos assegurados pela constituição. São mecanismos de plena democracia, pelo qual o órgão ministerial toma conhecimento de questões relevantes para a sociedade e possibilita decidir os rumos da ação no sentido de solucionar os conflitos coletivos e sociais (FERREIRA, 2016; SANTOS, 2011).

Ainda na esfera extrajudicial, o Ministério Público pode recomendar, sem força coercitiva, ou seja, politicamente, à administração pública a observação e cumprimento de certos direitos sociais coletivos garantidos na Constituição e legislação infraconstitucional. Na solução de conflitos, a eficácia da recomendação é expressiva em parte dos casos que chegam ao Ministério Público (FERREIRA, 2016; SANTOS, 2011). Nessa esteira, é relevante citar o comentário da Procuradora-Geral de Justiça Adjunta de Minas Gerais, Elaine Martins Parise e outros, sobre a importância da recomendação.

apesar de não ter o condão de vincular a atuação do Poder Público, pode servir para a reflexão do administrador, do legislador, enfim, dos agentes públicos a quem ela se dirige e, com isso, contribuir para a proteção em abstrato e a efetivação em concreto dos direitos constitucionais, especialmente os de dimensão coletiva (PARISE et al., 2005, p. 17).

Termos de ajustamento de conduta (TAC) são um dos mecanismos extrajudiciais de solução de conflitos entre Estado e sociedade (SANTOS, 2011).

Segundo Mazzilli (2000, p 22), o instrumento permite “uma espécie de transação”. Por meio dela, entes públicos responsáveis pela implementação de políticas públicas são chamados a se compromissarem com o Ministério Público sobre determinadas providências “necessárias e adequadas ao atingimento das finalidades do Estado Social de Direito” (FERREIRA, 2016).

Lamgruber et al (2016) realizou entrevistas semiestruturadas com Promotores e Procuradores do Rio de Janeiro e de Minas Gerais para verificar a amplitude e regulação das funções assumidas pelo MP pós-1988 na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Os resultados ilustram a preferência pelos dos mecanismos extrajudiciais e da atuação política da Instituição na defesa dos Direitos sociais (GRÁFICO 1).

Entre as formas de articulação política entre o MP e outras instituições do Estado e da sociedade civil, quase 80% dos Promotores e Procuradores que atuam na área de defesa de direitos coletivos considera alta ou muito alta a efetividade do inquérito civil e do termo de ajustamento de conduta. Metade ou mais aponta recomendações, termos de cooperação interinstitucional, reuniões e ofícios extrajudiciais como sendo também efetivos ou muito efetivos. Pouco mais da metade dos profissionais da área, contudo, apontam a Ação Civil Pública – único instrumento judicial constante da lista - com alta efetividade. Na lista, a via judicial surge em sexto lugar entre os oito instrumentos listados.

GRÁFICO 1 - Instrumentos de atuação na defesa de direitos sociais preferidos pelos MP

Fonte: Lemgruber et al (2016).

Esses resultados apontam para a importância da dimensão política como alternativa à judicialização de conflitos e o potencial desses instrumentos extrajudiciais, muitos deles desenvolvidos após a redemocratização do país.

O movimento que naquele período tornou o Ministério Público independente dos demais poderes forneceu as bases legais para transformar a Instituição em importante ator

para o acesso à justiça e à cidadania. Ampliou funções e fundamentou a instrumentação de medidas judiciais e políticas que permitissem a atuação da Instituição junto ao sistema de justiça. Contudo, esse movimento não garantiu que esse fortalecimento se tornasse realidade, conforme indicam Goulart (2013), Coutinho (2005) e Mazzilli (1989).

Qual seria, todavia, a distância entre o idealizado há 30 anos e a realidade? Que tipo de reação o Ministério Público Federal, objeto deste estudo, se propôs a realizar para orientar ações e atividades internas capazes de colocar a Instituição nos rumos definidos na constituição de 1988? Que importância teria essa reação para a ampliação do acesso à justiça e da cidadania?