Medidas Institucionais

As medidas institucionais anunciadas objetivavam, em seu conjunto, criar condições para ampliar os investimentos públicos e aumentar a confiança e a disposição do setor privado para investir em infraestrutura no país. Foram propostas medidas para melhorar o ambiente de investimento, para o aperfeiçoamento do sistema tributário e medida fiscais de longo prazo, além de um conjunto de desonerações tributárias. Visando gerenciar todo o conjunto, o Programa previu um modelo de gestão que envolveu alto nível de poder decisório e uma estrutura permanente de monitoramento.

98 _{As medidas e investimentos relacionados ao período 2007-2010 passaram a ser referenciados como PAC1}

Justamente e especialmente este conjunto de medidas fomentou o debate em torno da aliança Estado e Capital. Para Sampaio Jr. (2007, p. 9-10), as medidas propostas para o PAC beneficiavam os empresários e reforçavam uma tendência à financeirização da lógica da ação governamental ao criar “uma série de programas de transferência de renda para as empresas, verdadeiras ‘bolsas empresas’, que se apresentam na modalidade ‘bolsa micro-empresa’, ‘bolsa PPP’, ‘bolsa aço-Gerdau”, “bolsa televisão digital’, ‘bolsa FI-FGTS, ‘bolsa semi- condutores’, etc”;. Avalia o autor:

Generoso com os empresários e mesquinho com os trabalhadores, o PAC acentua a privatização da economia, estimulando as Parcerias Público-Privadas e as Sociedades de Propósitos Especiais; transfere, por diferentes mecanismos, grandes volumes de recursos fiscais e para-fiscais para a iniciativa privada; torna a legislação ambiental ainda mais vulnerável à ação predatória do capital; e aumenta os obstáculos a uma maior participação dos salários na renda nacional. (SAMPAIO JR, 2007, p. 5).

Passo a comentá-las brevemente, de acordo com o agrupamento e as informações apresentadas por ocasião do lançamento do Programa99. (BRASIL, 2007).

 Medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento

O conjunto de medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento previa a ampliação do crédito habitacional e de longo prazo para investimento em infraestrutura em condições mais favoráveis do que as que existiam até então, em especial, no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e na Caixa Econômica Federal (CEF). Importantes ações ocorreram neste sentido para a política urbana, uma vez que dentre as medidas, estavam a concessão de crédito pela União à Caixa Econômica Federal e ao BNDES para aplicação em habitação e em saneamento. Além de trazer para o centro da agenda política os temas urbanos sem financiamento significativo há décadas, estes valores alcançarão volumes inéditos de recursos financeiros disponibilizados a estados e municípios para este setor, conforme veremos. As medidas também previram a ampliação do limite de crédito ao setor público para investimentos em saneamento ambiental e habitação, interrompendo um longo período de restrições ao endividamento do setor público. Foram

99 _{Para ver resultado detalhado do balanço de medidas institucionais e investimentos do PAC1, ver BRASIL.} Aceleração do Crescimento – PAC1 2007-2010- Balanço 4 anos. 2011. Brasil. Disponível em

http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais ; Acesso em 22 de Maio de 2015; e TCU, Acórdão n.

também propostas medidas visando à redução dos spreads do BNDES para infraestrutura, logística e desenvolvimento urbano e a redução da taxa de juros de longo prazo – TJLP para incentivar os financiamentos. Neste bloco, anunciou-se ainda a criação do Fundo de Investimento em Infraestrutura com recursos do FGTS, e um conjunto de medidas que visavam promover a elevação da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial – FAR, permitindo a antecipação da opção de compra do imóvel arrendado ou a venda direta de imóveis exclusivamente populares pertencentes ao FAR.

 Medidas de Melhoria do Ambiente do Investimento

As medidas propostas para a melhoria do ambiente de investimentos consistiram, em sua maioria, na revisão de marcos regulatórios. Destacam-se as normas que disciplinaram a atuação das agências reguladoras, definindo o padrão de interação entre estas e os órgãos de defesa da concorrência; a reestruturação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e as medidas que acabaram com o monopólio no mercado de resseguros até então exercido pelo Instituto de Resseguros do Brasil. Duas outras medidas foram anunciadas neste bloco, com reflexos territoriais importantes: a recriação da SUDAM e da SUDENE, para incentivar novos investimentos nas regiões Norte, Nordeste e norte dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo, e a aprovação do marco regulatório para o setor de saneamento, cujas normas previam a retomada e a organização das atividades de planejamento, regulação e execução dos serviços, identificando com maior clareza as responsabilidades dos agentes envolvidos.

 Medidas de Desoneração Tributária

As medidas de desoneração tributária tinham por objetivo estimular o investimento na construção civil e a aquisição de bens de capital. Destacam-se, para o objeto deste estudo, medidas com impacto direto no setor de construção, tais como as que propunham a recuperação acelerada dos créditos de PIS e COFINS em edificações, reduzindo de 25 anos para 24 meses o prazo para apropriação dos créditos de PIS e COFINS sobre edificações incorporadas ao ativo imobilizado; a prorrogação da cumulatividade do PIS e da CONFINS na construção Civil; a desoneração de compras de perfis de aço que zerou a alíquota de IPI incidente; a desoneração de obras de infraestrutura por meio da suspensão da exigibilidade de PIS e COFINS nas aquisições de insumos vinculados a projetos de infraestrutura de longo prazo; a desoneração dos Fundos de Investimento em Infraestrutura, com rendimentos isentos

de imposto de renda na fonte e na declaração da pessoa física após 5 anos da aquisição da cota, dentre outras.

 Medidas de Aperfeiçoamento do Sistema Tributário

As medidas de aperfeiçoamento da administração tributária visaram racionalizar a arrecadação de impostos e contribuições por meio de ações distintas, tais como, a Criação da Receita Federal do Brasil que unificou a estrutura de arrecadação e cobrança de tributos da União; o aumento do prazo e recolhimento das contribuições; implantação do Sistema Público de Escrituração Digital e Nota Fiscal Eletrônica.

 Medidas Fiscais de Longo Prazo

Visaram promover a contenção do crescimento com o gasto de pessoal no governo federal, tendo limitado o crescimento da folha de pessoal à taxa de inflação, acrescida do índice real de 1,5% ao ano. Medida também importante refere-se à consolidação de política de valorização do salário mínimo e elevação de seu valor real. Outras medidas previam a melhoria da gestão orçamentária e da Previdência Social.

 Medidas de Gestão

Com objetivo de coordenar e monitorar a implementação do PAC foi proposta uma estrutura de gestão colegiada. Instituiu-se o denominado Comitê Gestor do PAC – CGPAC, com poderes para discriminar as ações que integrariam o Programa. Da mesma forma, instituiu-se o Grupo Executivo do PAC - GEPAC. A forma de atuação dessa estrutura gerencial será detalhada ao longo deste texto.

6.2.2 Investimentos

Considerados como condição fundamental para a retomada do desenvolvimento do país os investimentos em infraestrutura constituíram a espinha dorsal do Programa.

Segundo o Governo Federal, o PAC deveria introduzir uma nova maneira de entender os investimentos em infraestrutura no país: “[...] as obras de infraestrutura [como] um instrumento de universalização dos benefícios econômicos e sociais para todas as regiões do

país, para que elas sejam capazes de trazer riqueza a todos e não apenas lucro para poucos”. (BRASIL, 2007, p.15).

O PAC1, quando lançado, previa destinar R$ 503,9 bilhões em investimentos públicos e privados para o quadriênio 2007-2010, distribuídos nos eixos e sub-eixos descritos na Tabela 6. Ao final de 2010, em função da revisão de orçamentos das obras ou do ingresso de novos empreendimentos durante sua execução, a carteira do PAC1, alcançava o montante de R$ 657,4 bilhões.

Tabela 6 – previsão de investimento em infraestrutura no lançamento do PAC1 2007-2010

Infraestrutura Descrição Total - em R$ bilhões

Logística Rodovias 33,4 Ferrovias 7,9 Portos 2,7 Hidrovias 0,7 Marinha Mercante 10,6 Aeroportos 3,0 Total 58,3 Energia Geração de Elétrica 65,9 Transmissão de Energia 12,5 Petróleo e Gás Natural 179,0 Combustíveis Renováveis 17,4 Total 274,8 Social e Urbana

Luz Para Todos 8,7

Saneamento 40,0 Habitação 106,3 Metrôs 3,1 Recursos Hídricos 12,7 Total 170,8 Total 503,9

Fonte: Criado pela autora com dados extraídos de BRASIL, 2007.

Cabe esclarecer que o valor total de R$ 503,9 bilhões refere-se ao valor financeiro que o Governo Federal se comprometeu a executar no período de 2007-2010 relativo a um conjunto de obras que não necessariamente seriam concluídas neste mesmo prazo. Previa-se que, após 2010, seriam ainda investidos mais R$ 189,2 bilhões para a conclusão de obras que não se encerrariam no período original, todas do Eixo Energia (BRASIL, 2007, p. 26). Esta circunstância se explica pelo porte de determinados investimentos cujos cronogramas de obra exigem um período maior do que 4 anos para a sua execução. No lançamento do PAC1 estas

previsões foram feitas apenas para os empreendimentos do Eixo Energia uma vez que o setor elétrico não descontinuou radicalmente o seu planejamento e as usinas hidroelétricas apresentavam, naquele momento, estágio de desenvolvimento de projeto que permitia estabelecer os respectivos cronogramas. Posteriormente, ao final de 2010, apurou-se que em todos os demais Eixos um grande conjunto de intervenções iria ultrapassar o período de execução inicialmente previsto, especialmente os empreendimentos dos Eixos Social e Urbano. Estas circunstâncias decorreram, em parte, do processo adotado para inclusão dos investimentos no PAC, que previa seleções anuais de empreendimentos e, em parte, pelas dificuldades encontradas para implementação do Programa, em função das já mencionadas deficiências institucionais e técnicas dos entes públicos e privados na elaboração de projetos e execução de obras.

As fontes de recursos envolvidas foram Orçamento Geral da União, financiamento público via BNDES e Caixa Econômica Federal, investimentos estaduais e investimentos privados.

Para o eixo de infraestrutura urbana e social, esperava-se como resultado melhores condições de moradia para 4 milhões de famílias, levar o abastecimento de água e a coleta de esgoto a 22,5 milhões de domicílios, proporcionar infraestrutura hídrica para 23,8 milhões de pessoas e garantir a construção de metrôs em quatro grandes cidades.

Explicaremos o processo de seleção dos empreendimentos mais detalhadamente neste texto, mas neste momento, basta dizer que os empreendimentos dos Eixos de Energia e Logística, todos de execução direta do Governo Federal por meio de suas empresas e autarquias ou delegadas a Governos Estaduais, eram definidos pelo GPAC com base nos estudos e planos disponíveis à época, privilegiando aqueles de caráter estruturante, os já iniciados, a retomada de obras paralisadas e os empreendimentos que já tinham algum nível de desenvolvimento de projeto.

Para o Eixo Social e Urbano, diferentemente, não foram anunciadas obras, mas sim montantes de recursos para serem aplicados em projetos definidos em conjunto com os entes subnacionais. As obras foram sendo escolhidas gradualmente, majoritariamente por seleção pública de propostas apresentadas pelos estados e municípios em atendimento às chamadas públicas de iniciativa do governo federal, que, para cada processo, definia regras de enquadramento e priorização específicas. Pelo fato de o PAC ter sido iniciado em um contexto onde não havia estoque de projetos concluídos, muitas vezes, ao longo de sua operacionalização, foi necessário o cancelamentos ou substituição de empreendimentos selecionados e inclusão de novos, visando aplicar todo o patamar de recursos disponibilizado.

Isto porque no PAC, anunciado como um Programa de Governo que previa metas e prazos a serem cumpridos e cujos resultados eram monitorados e divulgados regularmente por meio de balanços públicos, os valores anunciados no seu lançamento tornavam-se compromissos políticos, patamares mínimos a serem alcançados.

Ao final de 2010, a carteira do PAC1 apresentava o montante de R$ 657,4 bilhões, dos quais R$ 541,8 bilhões previa-se executar em obras que deveriam ser concluídas até 2010. O balanço do período 2007-2010 mostrou que haviam sidos executados100 o valor total de R$ 619 bilhões, ou seja, 94% do previsto, dos quais, as obras concluídas representaram R$ 444 bilhões, ou seja 82% do que estimou-se concluir até 2010. (BRASIL, 2010b, p. 28 - 34). As figuras 1 e 2 ajudam a compreender estes resultados.

Figura 1 – Valor total do PAC1 2007-2010 e Pós 2010

Fonte: BRASIL, 2015101.

100

O monitoramento do PAC acompanha a evolução do Programa por meio da execução financeira dos contratos, tomando como referência os valores de repasses que cabem ao Governo Federal. A execução financeira não representa a evolução física das obras, uma vez que nestes valores encontram-se também contratos de financiamento habitacional, como veremos mais adiante neste texto.

101 _{Dados fornecidos à autora pelo Departamento de Informações da Secretaria do PAC, Ministério do}

Figura 2 – Valor total das ações concluídas PAC1 2007-2010

Fonte: BRASIL, 2015102.

O balanço103 do período apontou também que as medidas institucionais adotadas geraram resultados. As obras do PAC passaram a ser classificadas orçamentariamente como transferências obrigatórias, facilitando o repasse de recursos para Estados e Municípios ao dispensar as exigências burocráticas aplicadas aos convênios. O sistema de gestão do Programa acabou implicando em inovadora experiência de coordenação, sinergia e integração de políticas e órgãos públicos que compartilhavam os inúmeros aspectos que envolvem as grandes obras estruturantes ou mesmo a relação com diversos entes da federação. As medidas de desoneração totalizaram cerca de R$ 63,4 bilhões entre 2007 e 2010 (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010). O aumento do crédito também apresentou resultados: as liberações de financiamentos nas obras de infraestrutura do PAC no BNDES, incluindo as da Petrobrás, elevou-se em 468% no período104.

102

Dados fornecidos à autora pelo Departamento de Informações da Secretaria do PAC, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em junho de 2015.

103 _{Para ver resultado detalhado do balanço de medidas institucionais e investimentos do PAC1, ver BRASIL.} Aceleração do Crescimento – PAC1 2007-2010- Balanço 4 anos. 2011. Brasil. Disponível em

http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais. Acesso em: 22 de Maio de 2015.