As mudanças de rumo da Política de Habitação – O PMCMV e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano: os problemas da parceria com o setor empresarial

No mesmo ano em que foi concluído o Plano Nacional de Habitação, em março de 2009, o governo federal, lançou o Programa Minha Casa, Minha Vida, desenhado para dar ênfase à participação do setor privado. Entender a sua atuação nas modalidades do Programa demanda entender a forma pela qual ele opera, uma vez que será a partir deste ponto que discutiremos a sua interface com a questão urbana.

A contratação de unidades residenciais destinadas à famílias com renda até R$ 1.600,00 (Faixa 1) e executadas por empresas atende aos procedimentos descritos a seguir. O Ministério das Cidades distribui entre os municípios a chamada “diretriz de contratação”, tendo como referência o déficit habitacional, ou seja, o número máximo de unidades que as Instituições Financeiras (IFs), Caixa e Banco do Brasil, estão autorizadas a contratar com as empresas em cada localidade. É também de sua competência a definição do padrão mínimo da habitação, seus materiais, características técnicas e dimensionamento, bem como as demais regras referentes à implantação, inserção urbana e infraestrutura mínima necessária.

É ainda o governo federal, neste caso, o Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa Minha Vida (CAPMCMV), que determina, baseado em estudos elaborados pelas IFs, o valor máximo que será pago pelas unidades, considerando as especificações definidas para os diferentes estados da Federação, nas diversas regiões metropolitanas, capitais e demais municípios.

Com essas diretrizes definidas, as empresas elaboram e licenciam os projetos que são apresentados às IFs que, constatando o atendimento às normas do programa, adquirem as unidades habitacionais, acompanham a execução das obras e liberam recursos do FAR, conforme cronograma de execução das moradias aprovado.

Paralelamente, os estados e prefeituras fazem cadastro das famílias com renda até R$ 1.600,00 e, por meio de critérios de prioridade estabelecidos em parte pela legislação federal e, em parte pelo município, indicam as famílias que serão as futuras beneficiárias quando concluídas as obras e legalizada a documentação do imóvel.

As famílias com renda até R$ 3.275,00 (faixas 2) são financiadas com recursos do FGTS e subsídio do FGTS e do Orçamento Geral da União (OGU), e acima deste valor até a renda máxima de R$ 5.000,00 o financiamento também é do FGTS, mas não existe subsídio, apenas o barateamento de seguro. Apesar dos altos subsídios da Faixa 2, trata-se aqui de operação de mercado. As empresas elaboram e licenciam os projetos e apresentam às IFs que autorizam sua comercialização. A comercialização das unidades é responsabilidade das empresas, cabendo às IFs a análise do enquadramento do mutuário nas exigências de renda do Programa. Não há neste caso, qualquer definição de padrão mínimo da edificação ou localização das unidades.

Como se pode constatar, a implantação destes empreendimentos na cidade passa a ser uma decisão motivada pela conveniência do capital, cujos interesses, nem sempre coincidem com os da Política Nacional de Habitação e são, via de regra, contrários aos interesses da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Bonduki (2009) avaliou que o PMCMV desconsiderou as estratégias do PLANHAB para a articulação entre política habitacional as políticas urbanas, antecipando as implicações decorrentes que observamos hoje:

A localização dos empreendimentos poderá ser inadequada, em áreas carentes de emprego, infraestrutura e equipamentos, correndo o risco, ainda, de gerar impactos negativos como a elevação do preço da terra, que representaria a transferência do subsídio para a especulação imobiliária, desvirtuando os propósitos do programa. Várias estratégias do PlanHab, se incorporadas ao Minha Casa, Minha Vida,

poderiam ser positivas, como o “subsídio localização”, valor adicional a ser

ressaltar que são limitadas as possibilidades do governo federal quanto a garantir uma localização adequada dos projetos se os municípios não estiverem dispostos a isso. Cabe a eles, por meio de seus planos diretores e habitacionais, definir os locais onde é permitida e deve ser estimulada a implantação de novos empreendimentos. O PlanHab propôs incentivar, com prioridade no acesso aos recursos, os municípios que adotassem políticas fundiárias e urbanas corretas, como instituição do imposto progressivo para combater os imóveis ociosos e subutilizados, lembrando que quase 2 mil municípios formularam planos diretores e, na sua grande maioria, não puseram em prática instrumentos para combater a especulação imobiliária. (p. 13).

Da mesma forma, Fioro e Fix (2009) também anteviam:

Na ânsia de poder viabilizar o máximo de empreendimentos, o poder local ficará refém de uma forma predatória e fragmentada de expansão da cidade. O "nó da terra", na expressão de Ermínia Maricato, permanece intocado (uma vez que os instrumentos do Estatuto da Cidade – como o IPTU progressivo, a dação em pagamento e a urbanização compulsória não foram implementados em 99% dos municípios brasileiros) e seu acesso se dará pela compra de terrenos por valores de mercado (ou ainda acima destes) para felicidade dos proprietários de terra. O modelo de provisão mercantil e desregulada da moradia irá sempre procurar, no caso brasileiro, a maximização dos ganhos por meio de operações especulativas com a terra. [...] O que quer dizer que grande parte do subsídio público para a provisão habitacional será capturada pelo capital enquanto propriedade, cujos ganhos são especulativos [...] Não há nada no pacote que estimule a ocupação de imóveis construídos vagos (que totalizam mais de 6 milhões de unidades, ou 83% do déficit, segundo dados da Fundação João Pinheiro para o ano 2000), colaborando para o cumprimento da função social da propriedade. [...]. A constituição de fundos públicos para fomentar aquisição, desapropriação e aluguel subsidiado de imóveis isolados é uma política existente em diversos países como forma de minimizar o déficit, combater a ociosidade imobiliária e o espraiamento urbano, ao mesmo tempo em que permite o atendimento imediato de famílias em situação de risco e colabora com certa mistura social, inserindo-as em áreas já urbanizadas. [...] não há incentivo às construtoras para que promovam a produção adensada em áreas mais centrais, em lotes menores inseridos na malha urbana ou para reforma de edifícios (isso seria simples, por meio de um escalonamento de valores inversamente proporcional ao número de unidades habitacionais, de modo a privilegiar conjuntos e terrenos menores ao invés de grandes conjuntos periféricos, o que também favoreceria as empresas menores e locais). [...] O pacote, tal como proposto, irá estimular o crescimento do preço da terra como um todo favorecendo ainda mais a especulação imobiliária articulada à segregação espacial e à captura privada de investimentos públicos. (p. 11).

O processo que se seguiu foi o previsto. Muito crédito foi liberado para beneficiários finais e para as empresas para a produção habitacional, aquecendo vertiginosamente o mercado de imóveis; cidades sem planos diretores regulamentados e nenhum instrumento fundiário para tentar conter a especulação imobiliária sofrendo o consequente aumento vertiginoso do preço da terra; empresas focadas em obter o lucro máximo, buscando ganhos com a escala por meio da implantação de empreendimentos padronizados, de grande porte, em terrenos longe da malha urbana, desprovidos de infraestrutura; gestores municipais como sujeitos passivos do processo de expansão urbana da parte pobre das cidades; ou, governos municipais aliados ao setor privado, atuando como agentes operadores de mudanças de leis e

regulamentos, viabilizando terrenos antes considerados inadequados para habitação e custeando, ou prometendo custear, a implantação de acessos e demais serviços públicos na área. Estes agentes políticos atuam muitas vezes de forma irresponsável, apostando no ganho de popularidade decorrente da associação de sua imagem à realização do sonho da casa própria que alimenta muitas gerações de brasileiros. São fortes os impactos territoriais do Programa e sua implicações com a segregação social.

A participação do setor privado sempre esteve presente nas premissas da Política Nacional de Habitação70. Shimbo (2010) entende que a Política de Habitação formulada em 2004 vinha sofrendo ajustes que privilegiavam a atuação privada, tanto no Subsistema de Habitação de Mercado, quanto no Subsistema Habitação de Interesse Social. Segundo a autora, “esse pacote formalizou o ‘espírito’ já corrente, desde meados dos anos 1990, de incentivo à provisão privada de habitação por meio das medidas regulatórias e do aumento de recursos destinados ao financiamento habitacional empreendidas recentemente” (SHIMBO, 2010, p. 92).

A proposta foi reafirmada pelo Ministério das Cidades ao lançar o PMCMV: “o objetivo principal do Programa MCMV é criar um ambiente econômico confiável que estimule o desenvolvimento do mercado formal de habitação com subsídios governamentais para famílias de baixa renda e de classe média” (BRASIL, 2010a, p. 50).

Analisando esta questão, Shimbo (2010) afirma que as circunstâncias que levaram a formatação do PMCMV estão relacionadas à financeirização do setor imobiliário que ocorreu com a abertura do capital de grandes empresas em um ambiente regulatório favorável que gerou segurança ao investimento imobiliário no Brasil.

Com a crise financeira internacional de 2008, pressionados pelos acionistas nacionais e estrangeiros que investiram nas empresas brasileiras, o setor da construção buscou construir as condições para gerar um novo mercado, que a autora irá denominar de “habitação social de mercado”. (SHIMBO, 2011).

Os esforços do mercado imobiliário para as produções de unidades residenciais mais acessíveis para as faixas de renda mais baixas surtiram efeito e o segmento econômico contemplou uma demanda que não era anteriormente absorvida pelo mercado, mas que tão pouco se referia, em sua maioria, ao déficit habitacional brasileiro. Desta forma, uma demanda que não era solvável, passou a sê-la, diante do investimento - e do discurso público e privado. (SHIMBO, 2011, p. 46).

70

Diversos pesquisadores escreveram sobre esta questão, mas dialogo aqui, particularmente com Lúcia Zanim Chimbo, Adauto Lucio Cardoso e Thêmis Amorim Aragão, conforme citações ao longo do texto, pela proximidade e afinidade com os aspectos explorados nesta tese.

Ao analisar as razões que justificam a constituição deste mercado, a autora aponta três principais aspectos. O primeiro é de ordem estrutural: “para se construir o ‘pretenso mercado autorregulado, que dispensaria tudo mais a não ser os critérios da lucratividade’ é necessário muito Estado, muitos recursos públicos” (OLIVEIRA apud SHIMBO, 2011, p. 58).

De fato, o enorme crescimento das empresas do setor no período dependeu muito dos fundos públicos e semi-públicos, como indicam os números apresentados. Além dos benefícios diretos como os incentivos fiscais e a desoneração do setor de construção, o PMCMV movimentou diretamente R$ 243,3 bilhões na produção de moradias dos quais, R$ 112,8 bilhões em subsídios, ou seja, quase a metade do investimento que contribuíram para viabilizar a aquisição de imóveis produzidos pelo segmento empresarial. Dados do Ministério das Cidades (2014) indicam a forte presença do recurso público na produção habitacional do país, em especial para a faixa de renda até R$ 1.600,00, como se pode observar na tabela 2.

Tabela 2 - Impactos do PMCMV na produção de novas moradias no Brasil

Ano

Parcela anual de moradias produzidas pelo PMCMV Em relação ao total de

moradias produzidas no país

Em relação ao total de moradias produzidas para o público-alvo

no país 2009 5,0% 7,5% 2010 17,9% 26,7% 2011 18,4% 27,5% 2012 27,0% 40,3% *2013 32,1% 48,0%

Fonte: Elaborado pela autora com base em MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2014. * Estimativa

O segundo elemento é o papel do “discurso, tanto dos empresários como do setor público, que legitima a atuação do setor privado no atendimento ao déficit habitacional brasileiro” ancorada na idéia de eficiência do mercado privado e da importância econômica do setor da construção civil. (SHIMBO, 2011, p. 59).

A importância do setor da construção civil para economia em sua rápida capacidade de gerar emprego e renda não pode ser desprezada.

Levantamento da Fundação Getúlio Vargas – FGV (2014) mostra que somente os investimentos do MCMV concluídos até outubro de 2014 abriram, diretamente, um total de 1,2 milhão de novos postos de trabalho, uma média de 244 mil por ano, que representaram:

23% do total de admitidos no segmento de edificações entre outubro de 2009 e junho de 2014 ou 9% de todos os postos abertos no setor da construção no mesmo período. Esses empreendimentos geraram R$ 17,8 bilhões em tributos arrecadados diretamente da construção e outros R$ 15,7 bilhões da produção das demais atividades econômicas. Assim, estima-se que retornaram aos cofres públicos, na forma de tributos, 49% do total dos subsídios desembolsados no PMCMV. Para os investimentos já contratados e em execução à época, estimou-se que seriam responsáveis por mais 1,7 milhão de postos de trabalhos diretos e indiretos e pela geração de R$ 20,3 bilhões de impostos.

Isto não significa, no entanto, que investir na cadeia da construção civil necessariamente, tenha como pressuposto deixar de fora o poder público como o contratante das obras e serviços. Ao invés de combater a burocracia e investir na qualidade de projetos e processos buscando aumentar a eficiência do setor público (o que consumiria tempo maior do que o tempo político estabelecido para os resultados), adotou-se o discurso da eficiência privada, perpetuando-se assim, a relação perversa e funcional de dependência.

É fato que se consolidou no país, a ideia de que o poder público não tem e não consegue apresentar os padrões de eficiência do setor empresarial. Não deixa de ser verdade, pois é necessário reconhecer, como veremos adiante, que existem graves deficiências institucionais, técnicas e gerenciais nas despreparadas prefeituras municipais da maioria dos municípios brasileiros. São estas frágeis estruturas municipais (e mesmo estaduais em alguns casos) que precisam, com as suas limitações, enfrentar todo um conjunto de procedimentos instituídos para manter o controle social do gasto público, como os processos licitatórios, assim como tantos outros ritos e exigências legais e burocráticas que, embora necessários, em muito contribuem para dificultar os processos de contratação pelo governo, e que decorrem da relação perversa que existe entre a política, o Estado e o capital, como discutiremos no capítulo seguinte.

Todo este aparato legal de controle público vem sendo cada vez mais ampliado e burocratizado no Brasil em função dos recorrentes episódios envolvendo corrupção e desvios de recursos públicos em processos de aquisições feitos por entidades públicas dos mais diversificados portes em todo o país. Mas é fundamental reconhecer que tais desmandos existem no poder público porque existem também na iniciativa privada. Não se concretiza a corrupção sem corruptores.

Por outro lado, é também necessário refletir sobre quais parâmetros nos referimos para avaliar a eficiência empresarial, pois a eficiência medida apenas pelos prazos de entrega das unidades habitacionais e pelo resultado financeiro que geram não leva em consideração,

muitas vezes neste caso, a qualidade produto que a empresa entrega, especialmente, se os beneficiários finais forem as famílias pobres brasileiras. São frequentes as críticas feitas à falta de qualidade da moradia popular e sua inserção incompleta e inadequada na cidade. É necessário refletir: mercado privado é eficiente para o quê e para quem? Provavelmente, nesta dinâmica, não o será para a Política de Desenvolvimento Urbano.

O terceiro aspecto relacionado por SHIMBO (2010) é uma reflexão sobre a natureza dos interesses que a “habitação social de mercado” desperta nos empreendedores e na Política de Habitação. Para o capital, o interesse neste segmento está relacionado à lucratividade assegurada pelos ganhos de escala e produção, decorrentes da padronização das unidades (o que explica a demanda por grandes terrenos de baixo custo, normalmente localizados afastados das áreas urbanizadas), e desde que assegurada as condições gerais de produção, o ambiente econômico e a necessária regulação, ou seja, desde que o Estado cumpra com “o seu papel” nesta intrincada relação. Como não há para a empresa privada os procedimentos afetos à administração pública, (desapropriação, licitação, dentre outros) é evidente que a sua capacidade de produção e entrega aumenta muito, relativamente. Assim, afirma a autora, quando o “paradigma da política habitacional passa a ser regida pela lógica privada [...] esse modelo de gestão cabe perfeitamente na operacionalização da própria política. Ambos, Estado e empresa, procuram rápidos resultados e a solvabilidade do sistema (ou dos negócios)” (SHIMBO, 2011, p. 59).

Afirmam Cardoso e Lago:

O que essa análise mostra é que existem limites estruturais para a produção capitalista de moradias, dados pelas características específicas desse bem: seu longo ciclo produtivo, seu alto valor agregado, e a necessidade de terra urbanizada como um insumo fundamental. Essas características estabelecem limites à penetração da lógica da produção capitalista no setor, mantendo um baixo nível de desenvolvimento tecnológico (caráter quase manufatureiro) e um alto grau de

utilização de trabalho manual de baixa qualificação. Para “resolver” esses

problemas, a produção de moradias para o mercado passa a ser hegemonizada por um capital de natureza mercantil (o capital de incorporação) (RIBEIRO, 1987; CANO, 2010), que se responsabiliza por organizar o processo de produção, conferindo centralidade ao lucro imobiliário como motor do processo de acumulação, e não ao lucro da construção. As estratégias de maximização do lucro imobiliário, fundado na transformação do uso do solo, passam a orientar a atuação empresarial, o que reitera o baixo nível de desenvolvimento tecnológico do setor (2013, p. 7-8).

É assim, que a aliança estado e capital segue construindo as cidades fragmentadas. Sob o discurso da “eficiência”, o setor privado demonstra sua expertise, elevando ao máximo a rentabilidade dos investimentos, não por meio da inovação tecnológica de métodos e materiais

produtivos, mas por meio da padronização de projetos, da escala dos empreendimentos, da aquisição de terrenos sem infraestrutura fora da área urbana. Economia que assegura o sobrelucro, e espalham pelo Brasil um triste “dejá vu” de segregação urbana.

Para o governo, essa parceira com o setor privado na produção das cidades, como afirma Shimbo (2010) proporciona previsibilidade às ações e aos planos governamentais. Há aqui também fortes componentes da política econômica e interesses eleitorais. Ao estabelecer metas de alto conteúdo simbólico e, portanto, de grande potencial eleitoral (1 milhão de unidades habitacionais, por exemplo) para serem executadas em determinado período (no prazo de mandato) é necessário que se busque também implantar métodos empresariais para consecução de resultados, o que, inevitavelmente, implica em lidar também com os ônus desse modelo.

Poderia ser diferente se o programa fosse concebido como uma Política de Estado, ao invés de um Programa de Governo, com metas apenas referenciais para efeito de orientar orçamentos e os parceiros públicos e privados. Sem os compromissos políticos, seria possível fortalecer as restrições à contratação de projetos que não atendessem as premissas do SNHS, que, por sinal, ficou esquecido desde então (assim como o FNHIS, que, de poderoso fundo financiador da política habitacional passou a custear apenas os pequenos empreendimentos habitacionais de pouco impacto no déficit habitacional, e melhorias habitacionais em assentamentos precários em cidades de menor porte.)