O referencial de análise utilizado neste trabalho é o ACF, apresentado no capítulo 2. Para aplicá-lo à formulação do Prouni e desenvolver um relato narrativo, fez-se necessário a criação de um modelo de análise que adaptasse o ACF ao método das narrativas. Antes da apresentação do modelo de análise, faz-se necessário apresentar os cinco procedimentos metodológicos fundamentais à consecução do objetivo geral desta tese, quais sejam:
1) Caracterizar as principais decisões que marcaram a política de educação superior desde a LDB (1996) até a formulação do Prouni
Identificar e analisar as principais decisões anteriores ao Prouni é fundamental para compreender o processo de formulação do Programa. A aprovação de determinadas crenças e interesses demonstra a força de uma coalizão em relação às outras, pois, como afirmam Sabatier e Jenkins-Smith (1993), a prevalência de determinadas decisões sobre outras indica que uma coalizão possui mais membros em posição de autoridade, aumentando as possibilidades de inserção de suas crenças na agenda.
A caracterização destas decisões apresenta-se durante toda a seção 5.
2) Identificar e descrever os principais atores que integram as coalizões, caracterizando suas posições e prioridades na discussão relacionada à formulação do Prouni
Em relação a este ponto, foram elementos norteadores do processo: a) atores políticos com sistemas de crenças semelhantes possuirão uma relação mais próxima num determinado subsistema; e b) atores políticos com interesses semelhantes se associarão de forma mais estreita num determinado subsistema. (YOUNG-JUNG, 2010).
Esse procedimento foi apresenta-se na seção 4, intitulada ―Análise do Prouni: a conformação do subsistema‖, bem como ao longo da seção 5.
3) Mapeamento da estrutura de crenças que constituem o núcleo de políticas públicas
O ACF consiste em um modelo tripartite de descrição do sistema de crenças, formado pelo núcleo duro, pelo núcleo político e pelos aspectos instrumentais. Entretanto, diversos estudos analisam somente o núcleo político, como os trabalhos de Sewell (2005), Sabatier e Pelkey (1990) e Vicente (2012), que afirmam ser nesse estágio do sistema de crenças em que estão as posições e decisões mais importantes sobre a policy num determinado subsistema, ou seja, é no policy core em que se percebe mais claramente o jogo dos atores/coalizões.
Vicente (2012) ainda aponta duas razões para essa escolha metodológica. A primeira é que as crenças do núcleo duro são difíceis de serem mudadas e comparadas pelos autores do ACF como quase uma ―conversão religiosa‖. Sewel (2005) e Sabatier e Pelkey (1990) afirmam que, em que pese a importância teórica do núcleo duro e dos aspectos instrumentais, em pesquisas em que há restrição de tempo e de recursos, a análise deve ser focada no núcleo político.
A segunda, que explica a não utilização dos aspectos secundários se justifica por uma questão operacional. O próprio Sabatier assegurou, em trocas de e-mail com Araújo (2007, 2013), que a análise de todos os componentes do sistema de crenças a tornaria muito complexa e acrescentaria pouco ao estudo de caso. Entretanto, convém reforçar que a análise focada não empobrece o estudo, uma vez que a identificação e análise do núcleo político não se trata de uma tarefa simples.
Mesmo restringindo a análise apenas ao núcleo de políticas públicas, não é tarefa simples identificar e justificar os elementos que comporiam o sistema de crenças das
coalizões e, para maior profundidade dessa tarefa, o estudo adotou a triangulação metodológica proposta por Denzin e Lincoln (2000), Barzelay e Cortázar-Velarde (2004) e Yin (2010), a qual é formada por: a) análise documental (análise dos marcos legais, notas taquigráficas de reuniões e audiências públicas, emendas parlamentares), b) revisão de literatura sobre o tema; e c) entrevistas semiestruturadas com atores relevantes. Assim, o presente estudo optou por uma metodológica focada na análise do núcleo político, investigando:
1. Visão geral sobre a educação superior: capturar posturas de diferentes atores sobre ela; 2. Acesso à educação superior: diferentes visões sobre as principais causas do baixo nível de acesso a ela e possíveis soluções;
3. Expansão da educação superior: concepção dos atores a respeito da forma mais adequada de expansão;
4. Visão sobre a responsabilidade acerca da educação superior: concepções a respeito do papel público e privado na educação superior;
5. Financiamento da educação superior: diferentes posturas em relação ao financiamento; 6. Visão sobre regulação da educação superior: posições assumidas pelos atores no debate sobre a regulação das IES;
7. Visão sobre a concessão de incentivos fiscais para IES privadas: visões pró e anti- concessão de incentivos fiscais.
As crenças do núcleo político de cada coalizão foram discutidas ao longo das seções 4 e 5.
4) Identificar os conflitos entre as diferentes coalizões nos processos de tomada de decisão
Segundo Sabatier e Jenkins-Smith e Sabatier e Weible (2007), os conflitos entre atores de coalizões diferentes funcionam como quebra do “status quo”, provocando a chegada de novos atores e propostas, modificando a agenda de decisão. Os conflitos nos subsistemas são, assim, a força motriz que leva às mudanças institucionais.
Os conflitos relacionados ao subsistema da educação superior brasileira, com ênfase no evento Prouni, ocorreram antes, durante e após a implementação do programa em questão. Esses conflitos estão descritos na seção 5 desta tese.
5) Identificar e analisar os recursos utilizados pelas coalizões dentro do subsistema para transformação de crenças e ideias em ações governamentais
A fim de atingirem seus objetivos, as coalizões utilizam uma série de recursos, como recursos financeiros, mobilização de adeptos e liderança política, autoridade legal formal, informações, dentre outros, como explicado na seção 2.4 deste estudo. As informações técnicas são elementos-chave para o processo decisório, funcionando como função esclarecedora (enlightenment function) e sendo, portanto, um elemento estratégico para as coalizões, as quais utilizarão informações técnicas e pesquisas de diversas naturezas para transformar suas crenças e ideias em ações governamentais, bem como atacar as crenças das demais coalizões. Assim, a acumulação de informações contrárias a uma determinada crença pode levar à sua revisão ou substituição.
Apresentados esses cinco procedimentos, segue abaixo (Figura 08) o modelo de análise da presente tese, o qual é resultante da adaptação da estrutura da narrativa aplicada às categorias do ACF para explicar a atuação das coalizões na formulação do Prouni.
Figura 05: Modelo de análise da pesquisa.
Fonte: Elaboração do autor a partir da Literatura.
A partir da representação exposta na figura 06, abaixo estão apresentadas explicações sobre os pontos dispostos no modelo de análise:
1) os eventos anteriores dizem respeito aos eventos ocorridos antes do episódio central que possibilitou o seu acontecimento. O capítulo 3 deste projeto (Educação Superior no Brasil) traça um histórico da educação superior brasileira, destacando eventos, leis e outras iniciativas governamentais fundamentais à consolidação de uma agenda que resultou em todo o processo de formulação do Prouni;
2) os parâmetros relativamente estáveis são elementos de difícil mudança, por isso as coalizões não costumam atuar sobre eles. São exemplos deles: os valores socioculturais fundamentais e estrutura social e a estrutura constitucional que, no caso da presente pesquisa, rege a educação superior;
3) os eventos externos estão ligados a cenários socioeconômicos, alianças governamentais, eleições, encontros, fóruns, congressos e demais eventos, mudança na opinião pública ou ainda impactos de outros subsistemas;
4 e 5) após a apresentação geral das coalizões (privatistas e estatistas), serão apresentados os núcleos políticos das duas coalizões identificadas, conforme justificado no item 1 desta seção:
- Núcleo Político (Policy Core): definição e causas do problema — concordância entre atores relevantes das coalizões sobre quais tipos de problemas devem ser resolvidos e quais as percepções sobre a gravidade geral do problema; e distribuição adequada de autoridade entre o governo e o mercado e entre os diferentes níveis de governo.
6) Policy brokers (agentes negociadores): para Sabatier (1987) são os mediadores entre as coalizões em conflito, podendo ser técnicos governamentais de carreira ou mesmo os próprios atores — estes indivíduos não tem a obrigação de permanecerem neutros e podem expressar preferência por determinada coalizão;
7) os eventos posteriores dizem respeito ao que ocorreu na educação superior brasileira em decorrência do Prouni. Esses tipos de eventos não constituem um elemento central desta tese, que objetiva analisar o processo de formulação do referido programa, tornando-se elemento a ser aprofundado em futuros estudos.
Desse modo, os componentes acima apresentados trarão os elementos fundamentais para explicar as mudanças que ocorreram no subsistema político do Prouni. No subsistema de
decisão política ocorre a interação entre os atores e a tomada de decisões a partir de sistema de crenças. Com o intuito de capturar as crenças políticas das coalizões no subsistema, será desenvolvido um código de análise documental e de entrevistas (detalhadas mais adiante), que oferecerão subsídios para explicar a formulação do Prouni.