Elaborado por: Paulo Roberto Cunha
AGENDA GOVERNAMENTAL ALTERNATIVAS COM MAIS ATENÇÃO Empreendedores de política CONJUNTO DE TEMAS CONJUNTO DE ALTERNATIVAS
Fluxo dos PROBLEMAS (Problems)
- Meios indicadores eventos
feedback
- Formas valores importantes comparação categorias
Fluxo POLÍTICO (Political) - Alteração na atmosfera política (humor nacional);
- novos governos ou mudança dentro de governos ou empresas públicas, novas configurações partidárias ou ideológicas do Congresso;
- forças políticas organizadas: grupos de interesses, opinião pública, movimentos sociais, pressões institucionais.
Fluxo das SOLUÇÕES (Policy)
Caldo primitivo de políticas - viabilidade técnica - congruência c/ valores da comunidade de especialistas - antecipação de restrições (orçamento, aceitação do público e de políticos). Participantes visíveis Presidente, assessores de alto escalão, congressistas, mídia, partidos políticos, comitês de campanha Empreendedores de política JANELAS DE OPORTUNIDADE conexão entre os 3 fluxos 1.______ 2.______ 3.______ 4.______ 5._______ (...) Participantes invisíveis Acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do Congresso, analistas, grupos de interesses (comunidade de especialistas) 1._______ 2._______ (...) 1.______ 2.______ 3.______ 4.______ (...) 1._______ 2._______ (...) FILTRO Estabelecimento da agenda FILTRO Especificação de alternativa AGENDA DECISIONAL ___________ ___________ Maiores chances do pacote ir para o topo da
Para Kingdon (1995, p. 86-87), a organização de um governo é permeada por três fluxos decisórios (streams), também chamados de dinâmicas ou eixos: problemas (problems), política (political) e soluções ou alternativas (policy ou alternatives). Cada fluxo é composto por atores distintos, atividades e movimentos decisórios próprios. Como destaca Sabatier (2007, p. 9), cada fluxo funciona de maneira independente do outro.
O pressuposto inicial do modelo é que os formuladores de política pública não conseguem prestar atenção em todas as situações e demandas da sociedade, motivo pelo qual algumas são consideradas e outras ignoradas (CAPELLA, 2007, p. 89).
Nesse contexto, o fluxo dos problemas analisa como certas questões ganham destaque (e outras não), ao ponto de serem consideradas problemas pelos formuladores de políticas, e ingressam na agenda governamental (KINGDON, 1995, p. 87; CAPELLA, 2007, p. 90). Aqui é importante compreender a distinção entre questões (conditions) e problemas (problems): uma questão é “uma situação social percebida, mas que não desperta necessariamente uma ação em contrapartida”; ou seja, quando os decisores acreditam que devem fazer algo a respeito, a questão passa a ser compreendida como um problema de política pública (CAPELLA, 2007, p. 89)206.
Para saber o motivo pelo qual as autoridades governamentais dão mais atenção a alguns problemas do que para outros, Kingdon (2006, p. 227) considera tanto os meios pelos quais estes atores tomam conhecimento das situações, quanto as formas pelos quais essas situações são definidas como problemas.
Com relação aos meios, três elementos podem contribuir para dar relevância às questões sociais (KINGDON, 2006, p. 227):
(i) indicadores demonstrando a magnitude de uma situação;
(ii) eventos (focusing events), como crises, desastres, uma experiência pessoal de um decisor de política pública ou símbolos poderosos podem chamar a atenção para uma situação, desde que não sejam apenas passageiros;
(iii) feedback sobre programas governamentais existentes207.
Com relação às formas pelas quais as situações passam a ser consideradas como problemas, aumentando sua chance de ingressarem na agenda governamental e se tornarem prioridade, o autor trabalha com outros três elementos (KINGDON, 2006, p. 227):
206 Nesse particular, ver também Kingdon (1995, p. 109-110)
207 Exemplo de feedback: monitoramento de gastos, acompanhamento da implementação, o cumprimento (ou não) de metas, reclamações de servidores ou dos cidadãos e consequências não previstas (CAPELLA, 2007, p. 90).
(i) quando as situações “colocam em cheque valores importantes”;
(ii) quando as situações são comparadas com outros países ou “unidades relevantes”; (iii) quando uma situação é classificada em uma certa categoria ao invés de outra208. Esses elementos contribuem, mas, por si só, não levam uma questão a se transformar em um problema. Problemas são construções sociais e, por isso, necessitam que decisores de políticas públicas interpretem que uma certa situação demanda uma atenção especial.
Assim, em um dado momento, autoridades políticas podem estar considerando um conjunto extenso de temas e situações sociais, que são destacadas e filtradas por intermédio dos elementos e das dinâmicas do fluxo de problemas (os “meios” e as “formas” anteriormente explicados), passando a ser encaradas como problemas sociais. Esse processo de filtragem reduz o conjunto extenso a um conjunto menor, mais específico de assuntos, que passa a compor a agenda governamental, que é assim definida por Kingdon (1995, p. 3):
the agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time.
O foco da atenção de formuladores de políticas públicas passa ser os temas que estão nessa agenda e o modelo teórico estuda como ela é composta e o porquê ela muda de um momento para outro, até mesmo com a saída do problema.
Não é somente por conta dos elementos do problems stream que demandas ou situações sociais se tornam problemas de políticas pública. Os desdobramentos da esfera política (como eleições, partidos, ideologias e pressões) são partes integrantes e não exógenas do processo de políticas públicas (KINGDON, 2006, p. 229; 1995, p. 146 e 163) e, portanto, são poderosos formadores ou inibidores de agenda, razão pela qual o fluxo político tem bastante relevância no modelo.
Com o escopo de Capella (2007, p. 93-94), três elementos do fluxo político podem desencadear mudanças na agenda governamental, potencializando a introdução de novas questões, bloqueando o ingresso de outras e promovendo a saída de temas presentes:
(i) O clima ou humor nacional (national mood): diversas pessoas compartilham as mesmas questões durante certo tempo, estimulando algumas ideias e desestimulando outras;
208 Kingdon (2006, p. 228) exemplifica que a falta de transporte público (uma situação) pode ser classificada como uma questão de transporte ou de direitos civis e essa classificação afeta e diferencia o tratamento do problema.
(ii) Forças políticas organizadas: atores como grupos de interesse, opinião pública, movimentos sociais, pressões institucionais, cujo apoio ou oposição a certa questão pode levar os decisores a “avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta”;
(iii) Mudanças de governo ou dentro do próprio governo: alterações de pessoas no interior da estrutura governamental ou de órgãos, no Congresso Nacional, incluindo novas configurações partidárias (KINGDON, 2006, p. 229); mudanças em empresas públicas e modificação de competência de instituições.
O modelo valoriza ainda os participantes visíveis, aqueles decisores que recebem considerável atenção da imprensa e do público, como o presidente da República, seus assessores de alto escalão e os membros do Legislativo, que interferem no processo de filtragem, de modo que um tema tem mais chances de se destacar e ingressar na agenda se for “levantado” por esses atores (KINGDON, 2006, p. 229).
No terceiro fluxo (alternativas ou soluções), o modelo leva em conta que as ideias de políticas públicas podem ser criadas antes de um problema ingressar na agenda, por pesquisadores, assessores parlamentares, funcionários públicos etc., se submetendo a um processo competitivo de seleção (esse fluxo decisório está detalhado nos Capítulos 4 e 5).
Em determinados momentos e sob certas condições, janelas de oportunidade (policy
windows) permitem a conversão dos três fluxos e, se os chamados empreendedores de
políticas públicas (policy entrepreneurs)209 obtiverem êxito em suas empreitadas, o tema ingressará na chamada agenda decisional (um sub conjunto da agenda governamental) e estará prestes a se tornar uma política pública.
Outros aspectos teóricos do modelo são detalhados ao longo desta tese.
209 Os próximos capítulos detalham as janelas de oportunidade e os empreendedores de políticas. Por ora, esclarece-se que os empreendedores são hábeis negociadores, inseridos no Poder Público ou fora dele (como em grupos de interesses ou em comunidades acadêmicas), dispostos a investir em uma ideia em troca de ganhos futuros.
3.2–Desmatamento, imbróglio ocupacional e conflitos: as situações sociais amazônicas
Considerando as perspectivas teóricas descritas anteriormente e a metodologia de análise dos elos da corrente de eventos e desencadeamento (tópico 1.3), o caminho percorrido neste capítulo para compreensão da formação da agenda que resultou, em 2009, na PRFA, passa pelas seguintes etapas: 1°) constatar os problemas que a política pública procurou sanar; 2°) retroceder à época em que esses problemas eram apenas situações sociais e aplicar o modelo para entender o seu ingresso na agenda governamental, sempre considerando o fator institucional.
Os problemas que a PRFA procura resolver foram mencionados na exposição de motivos210 da norma jurídica que a gerou, isto é, a MPv. 458/2009:
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Submetemo à elevada consideração de Vossa Excelência a Medida Provisória, em anexo, que dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações, a alienação e concessão de direito real de uso de porções de terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal.
2. Desde os anos oitenta as ações de destinação de terras pelo governo federal na Amazônia Legal foram interrompidas intensificando um ambiente de instabilidade jurídica, propiciando a grilagem de terras, o acirramento dos conflitos agrários e o avanço do desmatamento.
3. Nos últimos cinco anos, foram destinados 81 milhões de hectares de terras federais na Amazônia Legal, constituindo projetos de assentamentos da reforma agrária, unidades de conservação ambiental e terras indígenas. Entretanto a União detém 67 milhões de hectares não destinados, ou seja, 13,42% da área total da região. Nestas áreas é possível implantar uma política de regularização fundiária, reduzindo os conflitos e permitindo segurança jurídica, inserção produtiva e acesso às políticas públicas para aqueles que hoje a ocupam.
4. A proposta normativa tem como finalidade adequar os dispositivos legais permitindo que essa política seja implementada de forma mais célere, contemplando a regularização de ocupações incidentes em terras públicas rurais da União, a doação de porções de terras públicas federais localizadas em áreas urbanas consolidadas ou em áreas de expansão urbana, para Municípios, e ainda realizar os ajustes institucionais no MDA e INCRA para desempenhar estas atribuições. (...)
São estas, Senhor Presidente, as razões que nos levam a propor a Vossa Excelência a adoção da Medida Provisória em questão.
Respeitosamente, Guilherme Cassel, Paulo Bernardo Silva, Márcio Fortes211 (BRASIL, Exposição de Motivos Interministerial 01, 2009 – grifos nossos).
210 A “exposição de motivos é o expediente dirigido ao presidente da República ou ao Vice-Presidente para informá-lo de determinado assunto, propor alguma medida ou submeter a sua consideração projeto de ato normativo”. Em regra, é assinado por um ou mais Ministros de Estado (BRASIL.PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2002).
211 Guilherme Cassel era o ministro do Desenvolvimento Agrário (2006-2010); Paulo Bernardo Silva era o ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão (2005-2011) e Marcio Fortes de Almeida era o ministro das Cidades (2005-2011).
A exposição de motivos, especialmente o seu tópico nº. 2, cita três questões amazônicas da época: instabilidade jurídica nas ocupações de terras, conflitos agrários e avanço do desmatamento. Não são problemas isolados, existe forte conexão e até mesmo uma relação de retroalimentação entre eles: a instabilidade jurídica nas ocupações gera violência e desmatamento ilegal, que, por sua vez, causam ainda ocupações desregradas, num ciclo interminável, sustendado principalmente pela ausência ou má atuação do Estado.
Analisando essas três situações sociais juntamente com os principais instrumentos da PRFA, é possível pormenorizar a compreensão e constatar que a política pública objetivava enfrentar os problemas que, didaticamente, estão agrupados no Quadro 4, a seguir:
Quadro 4: Os problemas que a PRFA pretendia sanar
Problemas defrontados Detalhamento Imperfeições relacionadas às
ocupações e ao apoderamento das terras públicas por particulares na Amazônia, aqui denominadas de imbróglios ocupacionais, que podem ser subdividos em:
(i) incerteza fundiária, isto é, a dúvida se a terra é pública ou se é privada e, neste caso, se foi legalmente destacada212;
(ii) apoderamento irregular de terras públicas: são ocupações que podem se caracterizar como legítimas - realizadas sob diferentes condições jurídicas e que são passíveís de titulação - ou ilegítimas - como a grilagem, cuja solução é a retomada ao patrimônio público. Violência agrária Todo tipo de selvageria associada à disputa de terras, como ameaças,
agressões físicas, mortes, coação, pistolagem, expulsão etc. Desmatamento ilegal Realizado nessas áreas
Elaborado por: Paulo Roberto Cunha, com base em Brasil, 2009.
A PRFA não se propunha enfrentar esses três problemas centrais (imbróglios ocupacionais, violência agrária e desmatamento ilegal) em toda a Amazônia Legal, mas em glebas federais não destinadas para projetos de assentamentos de reforma agrária, para unidades de conservação e para terras indígenas e que, na época do lançamento da política pública (2009), correspondiam a 67,4 milhões de ha.213.
Essas glebas federais, que estão representadas pelas regiões de cor laranja escuro no mapa da Figura 5, a seguir, continham, ao menos em parte, ocupações sob as mais diversas condições jurídicas e que poderiam ser passíveis de regularização fundiária. Eram as regiões onde, inicialmente, a política pública seria implementada:
212 A incerteza fundiária na Amazônia tem como raiz a falta de um cadastro de terras confiável, além de “regras e práticas vacilantes e confusas sobre ocupação de terras públicas”, como tornar as ocupações ilegais, mas permitir posteriores regularizações, e a falta de consenso das decisões judicias sobre certos procedimentos de retomada da terra ao patrimônio público (BARRETO et al., 2008, p. 14).
213 Em 2009, no ano de lançamento da PRFA, essa extensa área correspondia a aproximadamente 12% do território amazônico.
Figura 5: Glebas federais que, em 2009, correspondiam à incidência inicial da PRFA
Extraído da apresentação feita pelo então Secretário-Executivo Adjunto Extraordinário de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, Carlos Mário Guedes de Guedes, na audiência pública, realizada em 09/set./2009, na Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, da Câmara dos Deputados214.
Posteriormente, com o georreferenciamento e outras análises, descobriu-se que a dimensão inaugural de 67,4 milhões de ha. havia sido subdimensionada, porque existiam terras públicas federais não arrecadadas e que, nestas condições, eram desconhecidas; por isso, estimava-se que a abrangência da PRFA, na sua versão de 2009, poderia superar a casa dos 100 milhões de ha. na Amazônia (SEILERT, 2016 [informações verbais])215.
Esclarecidos os problemas que a PRFA procurou defrontar, passa-se a desvendar como eles saíram de um contexto de serem situações sociais existentes e se tornaram alvos de atenção de autoridades governamentais e de pessoas fora do governo.
214 Os eslaides dessa apresentação estão disponíveis em: <http://www2.camara.leg.br/atividade- legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/capadr/audiencias-publicas/audiencias-2009/rap090909carlos.pdf> As notas taquigráficas da apresentação e de toda audiência pública estão disponível em <http://www.camara.leg.br/internet/sitaqweb/textoHTML.asp?etapa=11&nuSessao=1422/09&nuQuarto=0&nuO rador=0&nuInsercao=0&dtHorarioQuarto=10:00&sgFaseSessao=&Data=9/9/2009&txApelido=AGRICULTUR A,%20PECU%C3%81RIA,%20ABASTECIMENTO%20DESENV.%20RURAL&txFaseSessao=Audi%C3%A Ancia%20P%C3%BAblica%20Ordin%C3%A1ria&txTipoSessao=&dtHoraQuarto=10:00&txEtapa=>. O acesso de ambos endereços ocorreu em 01/fev./2017.
215 SEILERT, Ville [da Secretaria de Regularização Fundiária da Amazônia Legal]: depoimento concedido em entrevista pessoal (60 min.). Entrevistador: Paulo Roberto Cunha. Brasília (DF), em 29 de julho de 2016.
3.3 – O imbróglio ocupacional: o entra-e-sai da agenda governamental
Durante o processo histórico de ocupação da Amazônia, fatos relacionados ao desmatamento, à violência agrária e ao chamado imbróglio ocupacional permaneceram como situações sociais existentes, muitas vezes percebida por decisores, mas sem que houvesse qualquer contrapartida em termos de de política pública.
Em algumas oportunidades, questões correlatas à essas situações ingressaram e saíram da agenda governamental216, com ou sem tentativas incrementais de solução.
Uma das vezes que isso ocorreu foi no ano de 1976, quando alguns projetos de resolução217 da Câmara dos Deputados propuseram, a partir de denúncias de irregularidades feitas pela imprensa nacional, a criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)218 destinada a investigar o sistema fundiário da Amazônia, atividades do INCRA, casos de compra e venda de terras por particulares, grilagens, ações demarcatórias, conivências de alguns cartório públicos, conflitos de posse de terras, expulsão de famílias com décadas de ocupação e outros (BRASIL.CÂMARA DOS DEPUTADOS, 1976).
A CPI criada investigou atividades do sistema fundiário em todo o país, cujo relatório, concluído em setembro de 1977, denunciou a grilagem de terras na Amazônia e fez diversas críticas à atuação do INCRA na região, dentre os quais a expedição de muitas licenças de ocupação (LOs), que impediam o desenvolvimento agrícola porque se constituíam em títulos precários e não aceitos para obteção de crédito bancário (CÂMARA DOS DEPUTADOS.CPI, 1979).
Os trechos transcritos a seguir revelam que as mesmas atividades e artimanhas ligadas à grilagem nos dias de hoje já eram praticadas naquela época:
216 Segundo Kingdon (2006, p. 228): “as agendas de governo não apenas definem os problemas, mas também podem fazê-los desaparecer”, por isso os problemas que ingressaram na agenda podem sair sem solução.
217 Projeto de Resolução é uma proposição que se destina a regular, com eficácia de lei ordinária, matérias de competência privativa da Casa Legislativa, de caráter político, processual, legislativo ou administrativo, ou quando a Casa Legislativa deva pronunciar-se em casos concretos, tais como: perda de mandato de deputado; criação e conclusões de Comissão Parlamentar de Inquérito etc. Fonte: <http://www2.camara.leg.br/glossario/arquivos/glossario-em-formato-pdf> Acesso em 02 jun. 2018.
218 As CPIs podem ser criadas em cada uma das Casas Legislativas ou no Congresso Nacional; sua finalidade é apurar um fato determinado e por prazo certo, possuindo poderes de investigação típicos das autoridades judiciais, como convocar pessoas para depor, requisitar documentos e determinar diligências etc. O relatório final da CPI pode concluir pela apresentação de projeto de lei e, se for o caso, pode ser enviado ao Ministério Público para responsabilizações. Fonte: <https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/comissao- parlamentar-de-inquerito-cpi> Acesso em 09 out. 2018.
[na Amazônia] áreas imensas, muito superiores ao módulo máximo permitido, vêm sendo destacadas do domínio da União, com inteira inobservância à ordem jurídica (...) destinando-se, essas áreas imensas, a uma única pessoa (...) é o uso de “testas- de-ferro”, com os quais o latifundiário interessado firma contratos particulares de compra e venda, ou recebem procurações para todas as finalidades e, com ela, se habilita nas licitações e normalmente sai contemplado, em razão de oferecer melhores preços.
(...)
Outro meio, mais simples, porque não exige licitação, e de que se vêm utilizando os grileiros, é invadir determinada gleba, esticar ao máximo a ocupação (usando pistoleiros e policiais) e promover a regularização junto ao INCRA, em lotes de 2.000 hectares, utilizando os testas-de-ferro.
(...)
Muito embora o INCRA tenha pleno conhecimento da existência desses “grilos”, porque notórios na região, não vem adotando qualquer medida para impedi-los, agora que são incipientes. Bem pelo contrário, vem recebendo os requerimentos de regularização de áreas, processando-os regularmente.
(...)
A situação fundiária no Estado do Amazonas não é diferente das demais regiões da Amazônia Legal: ela se caracteriza pelas dificuldades, pelos conflitos, pela corrupção, pela inoperância do INCRA e do Governo do Estado, pela expansão alarmante da indústria da grilagem, notadamente ao longo da BR-319, e pela errônea política de incentivos fiscais promovida pelos órgãos governamentais.
(...)
A prática da grilagem, em Rondônia, parece ter realmente ultrapassado os limites do imaginável (CÂMARA DOS DEPUTADOS.CPI, 1979)
Consta no mesmo relatório final, diversas sugestões visando à solução do problema da grilagem da Amazônia, dentre os quais vincular o INCRA diretamente à presidência da República, reformular o Poder Judiciário e o sistema de cartórios para prevenir fraudes, suspender a política de ocupação para tornar o homem como “centro dos programas governamentais”, aparelhar melhor o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) para preservar a “ecologia” e fiscalizar os projetos implementados pelos incentivos fiscais, para evitar a “escravidão branca” (CÂMARA DOS DEPUTADOS.CPI, 1979).
No final dos anos 1990 e início dos anos 2000, alguns aspectos relacionados à questão fundiária na Amazônia voltaram a receber atenções de autoridades.
De início foi o combate à grilagem em uma área superior a 20 milhões de ha., por intermédio de quarenta ações ajuizadas pelo Instituto de Terras do Pará (ITERPA) visando a nulidade e o cancelamento de matrículas, transcrições e averbações de registro de imóveis irregulares, mas que depois mostraram fracassadas (BRASIL.STF, 2011a)219.
219 Dependendo do desfecho de ações judiciais nos tribunais, bem como da percepção da sociedade, elas podem contribuir para que uma situação receba atenção especial dos decisores de políticas públicas.
Em 1997, uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) evidenciou deficiências do setor cadastral do INCRA220, razão pela qual o órgão fundiário estabeleceu a metas de georeferenciamento e recadastramento (BARRETO et al. 2008, p. 19 e 21).