TÓPICO 2 — CLASSIFICAÇÃO DOS PORTOS
2.2 MODELOS DE PROPRIEDADE E GERENCIAMENTO DE PORTOS
Vieira e Kliemann Neto (2016), para analisar as atividades e funções de uma porta, deve-se considerar diferentes “modelos de propriedade e gerenciamento de portos”, analisado a seguir, esses modelos auxiliam na análise da gestão e governança portuária, enquanto a abordagem de canais é útil no nível das atividades logísticas de um porto.
2.2 MODELOS DE PROPRIEDADE E GERENCIAMENTO DE PORTOS
A literatura apresenta diferentes modelos de propriedade e gerenciamento aplicáveis aos portos, onde os muitos portos do mundo, segundo Thomas (1994), desenvolveram-se de maneiras diferentes sob uma combinação de influências econômicas, políticas, geográficas, sociais, culturais e militares e sem um padrão universal de propriedade portuária.
Segundo Beth (1985), quanto às possíveis formas de propriedade portuária, os portos são classificados por aqueles que são controlados pelo estado, administrações locais e empresas privadas. De forma similar e em maiores detalhes, Alderton (1999) classifique os portos em estatais, autônomos, municipais e privados.
O modelo de propriedade estatal, segundo Alderton (1999), é aplicado em países como Espanha, Itália, França, Grécia e Portugal, onde as autoridades portuárias são organizações estatais com status legal e independência financeira própria, apresentando suas principais decisões tomadas pelo estado, influenciando consideravelmente o gerenciamento de portos.
O modelo municipal, segundo Alderton (1999), é aplicado em portos de países como Alemanha, Bélgica e Holanda, em portos, que, embora sejam administrados pelos municípios porque sua gestão está sujeita a vários regulamentos, eles também são controlados pelos governos federal e estadual.
O Banco Mundial, segundo Bichou e Gray (2005), classifica três tipos de ativos portuários:
• Infraestrutura básica.
• Infraestrutura operacional.
• Superestrutura.
Nos portos municipais, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), a infraestrutura é de incumbência do município, com exceção de quando o interesse nacional e, como consequência, o financiamento federal, estiverem envolvidos.
Segundo os autores, o modelo municipal pode incluir órgãos consultivos nacionais que visam coordenar o sistema portuário.
O modelo autônomo, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), os portos são administrados pelos governos estaduais, apresentando algumas semelhanças ao modelo municipal. O modelo autônomo, segundo Fawcett (2007), é aplicado nos portos dos Estados Unidos, onde os estados gerenciam os portos por meio de autoridades portuárias, agências ou departamentos estaduais.
Todavia, segundo Fawcett (2007), por causa da influência dos portos sobre as atividades econômicas locais em estados geograficamente maiores dos EUA, certos municípios procuram criar e gerenciar autoridades portuárias. Segundo o autor, esse arranjo seria um caso de propriedade municipal e, portanto, o sistema portuário dos EUA representa um modelo híbrido, no entanto, o mesmo fenômeno não ocorre em estados menores, devido a questões de eficiência administrativa.
O modelo privado, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), é encontrado nos portos anglo-saxões, apresentando total autonomia, em outras palavras, o governo não participa da administração portuária e o porto é administrado exclusivamente pelo setor privado. Segundo o autor, dependendo da estrutura regulatória e dos controles existentes, esse modelo de propriedade corre o risco de se tornar um monopólio privado.
Segundo Cullinane e Song (2002), os portos podem ser classificados quanto ao envolvimento dos setores público e privado como:
i) porto público;
ii) porto público / privado com um setor público dominante;
iii) porto público / privado com um setor privado dominante; e iv) porto privado.
Outra classificação amplamente conhecida é a do Banco Mundial (2001), que descreve quatro modelos de gerenciamento de portos de acordo com a especialidade de um porto:
i) porto de serviço (service port);
ii) porto de ferramentas (tool port);
iii) porto senhorio (landlord port); e
iv) porto de serviço privado (private service port).
Esses modelos são descritos a seguir e variam de acordo com a orientação do porto (local, regional ou global), o provedor de serviços (público, privado ou ambos), a propriedade da superestrutura e quem fornece a força de trabalho do porto.
O modelo do porto de serviço, segundo Banco Mundial (2001), é majoritariamente público e nele a autoridade portuária é proprietária da terra e de todos os ativos sejam ele fixos e móveis, sendo responsável por todas as atividades do porto. A carga, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), é manuseada por profissionais ligadas diretamente à autoridade portuária, sendo que esse tipo de porto habitualmente é controlado pelo departamento do governo federal responsável pelo transporte. No modelo do porto de serviço, segundo o autor, um único órgão é responsável pelo gerenciamento e operações, pelo desempenho das funções regulatórias, pelo desenvolvimento de infraestrutura e superestrutura e outras atividades operacionais.
A força principal do modelo do porto de serviço, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), é que a responsabilidade está centrada em uma única entidade, o que facilitando a coesão, porém, a falta de concorrência interna pode acarretar em administração ineficiente, inovação insuficiente e serviços não orientados ao usuário e ao mercado.
O modelo de porto de ferramenta, segundo Banco Mundial (2001), é caracterizado pela divisão de atividades operacionais. Neste modelo, segundo Bichou e Gray (2005), a autoridade portuária detém, desenvolve e mantém a infraestrutura e a superestrutura do porto, e o equipamento de propriedade da autoridade portuária é operado pelos funcionários da autoridade portuária, enquanto outras operações de berço e pátio são operadas por organizações privadas, tipicamente pequenas operadoras.
A vantagem do modelo de porto de ferramenta, segundo Bichou e Gray (2005), é evitar a duplicação de investimentos, tendo em vista que as instalações são providas pelo setor público. Já com relação às desvantagens deste modelo, segundo os autores, incluem a responsabilidade fragmentada pelo manuseio de carga, podendo criar conflitos entre os pequenos operadores ou entre eles e a administração portuária, o risco de investimentos pouco capitalizados e as barreiras ao desenvolvimento de fortes operadores privados.
No modelo de porto do senhorio (landlord port), segundo Bichou e Gray (2005), a autoridade portuária pública mantém a propriedade e aluga os terminais portuários a operadores privados. Segundo os autores, a conservação da infraestrutura portuária básica, como acesso rodoviário, canais de navegação, sinalização marítima e cais, é de obrigação da autoridade portuária, enquanto os operadores privados adquirem e instalam seu próprio equipamento, bem como podem ser encarregados pela infraestrutura operacional.
O ponto forte do modelo de porto do senhorio (landlord port), segundo Bichou e Gray (2005), é que a organização que possui e mantém o equipamento é a mesma que opera o equipamento, o que facilita o planejamento e a adaptação às condições do mercado. No entanto, segundo Vieira e Kliemann Neto (2016), tentativas de expansão de mais de um operador privado podem gerar excesso de capacidade. Além disso, pode haver uma duplicação de esforços para promover o porto entre os operadores do terminal e a autoridade portuária, e são necessários esforços para coordenar as ações de marketing e planejamento.
O modelo porto de serviço privado (private service port), segundo Bichou e Gray (2005), é aquele em que o setor público está ausente das atividades portuárias e o setor privado é responsável pelo gerenciamento e operações portuárias. Segundo o autor, esse modelo de gestão corresponde exclusivamente ao modelo de propriedade privada.
O ponto forte desse modelo, segundo Bichou e Gray (2005). É sua orientação para o mercado, enquanto que a sua principal fraqueza está associada ao risco de comportamento monopolista, principalmente se não houver concorrência interportuária significativa.
O Quadro 2 resume as principais características dos modelos de gerenciamento de portos de acordo com os seguintes elementos:
i) propriedade de ativos, infraestrutura e superestrutura: pública ou privada;
ii) administração portuária: pública ou privada;
iii) operações portuárias: públicas ou privadas;
iv) o grau de competição intraportuária: ausente, baixa, média ou alta e
v) dificuldades na coordenação das atividades portuárias: baixa, média ou alta.
QUADRO 2 – PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS MODELOS DE GERENCIAMENTO DE PORTOS
FONTE: Vieira e Kliemann Neto (2016, p. 23)
Elementos Service port Tool port Landlord
port Private
service port
Ativo – infraestrutura Pública Pública Pública Privado
Ativo – superestrutura Pública Pública Privado Privado
Administração portuária Pública Pública Pública Privado
Operações portuárias Pública Pública e
privado Privado Privado
Competição intraportuária Inexistente Baixo Alto Inexistente Dificuldades na coordenação das
atividades portuárias Baixo Médio Alto Baixo