Figura 1 - Exemplos de indicadores para cada etapa de um programa de incentivo à oferta de alimentos orgânicos
Fonte: Autoria própria.
No acompanhamento das ações do PLANSAN, o uso dos indicadores no monitoramento possibilitará à CAISAN e aos demais interessados o acesso a informações concretas acerca das ações contidas no Plano. É importante ter a clareza que uma tarefa será monitorar a execução das metas do Plano de SAN, e outra, monitorar os resultados dessa execução por meio dos indicadores selecionados, o que demanda atenção para a adequação do tipo de indicador a ser utilizado (BRASIL, 2017).
MONITORAMENTO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
A etapa de construção do monitoramento é de suma importância, pois no monitoramento serão analisados, por meio dos indicadores, os resultados alcançados, os recursos aplicados, os ajustes necessários, bem como a avaliação sobre a situação de SAN nacional, estadual ou municipal.
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Dessa forma, tendo por base tais referências normativas, identifica-se alguns objetivos relacionados especificamente ao monitoramento:
a) Apoiar o gerenciamento do Plano de SAN, produzindo informações sobre o desempenho e grau das metas almejadas;
b) Auxiliar na formulação do orçamento, fornecendo evidências sobre a implementação e resultados das políticas públicas para tomada de decisão;
c) Subsidiar a reflexão e análise sobre prioridades, dificuldades e estratégias, fornecendo o retorno contínuo de informações para o processo de gestão;
d) Acompanhar o desenvolvimento dos programas em relação às metas, visando qualificar a gestão da política de SAN.
O monitoramento é parte integrante do plano e deve ser levado em consideração durante todo o processo de planejamento. Metas mal formuladas certamente prejudicam o monitoramento, portanto, recomenda-se que, na ocasião do estabelecimento das metas, já se tenha em mente quais serão seus indicadores de processo e como será feito o seu monitoramento (BRASIL, 2017).
As dimensões de análise para o monitoramento da Política de SAN estão definidas no Art. 21 do Decreto nº 7.272/2010. São elas:
a) Produção de alimentos – Relativa à produção e à área cultivada, essa dimensão visa mensurar o grau de intensificação da produção agrícola e agropecuária de determinada localidade. É ideal que haja distinção quanto suas possíveis formas de produção – como agricultura familiar, agricultura orgânica, agricultura agroecológica – e seus diferentes atores – como latifundiários, camponeses, indígenas e quilombolas (BRASIL, 2010a; 2017;
CONSEA, 2010).
b) Disponibilidade de alimentos – Quantitativos de alimentos disponíveis para serem consumidos e comercializados localmente, visto que, muitas vezes, a quantidade produzida não necessariamente representa o disponível para o consumo humano local por motivos como a exportação de alimentos, o destino de alimentos para consumo animal ou a aplicação na produção de biocombustíveis. Conta, por exemplo, com indicadores dos
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estoques locais de alimentos e das centrais de abastecimento (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010).
c) Renda e condições de vida – Dimensão que permite mensurar o potencial de compra de alimentos pela população. Inclui indicadores como: pessoal ocupado; desigualdade social; pobreza e extrema pobreza; gastos das famílias com alimentação total; e situação de Insegurança Alimentar domiciliar de determinada localidade (ALMEIDA et al., 2017; BRASIL, 2010a; 2017;
CONSEA, 2010).
d) Acesso à alimentação adequada e saudável – Relaciona-se ao comportamento alimentar da população, que pode ser influenciado tanto pelas escolhas pessoais, como por aspectos culturais, sociais e pela qualidade e acesso à informação. Costumeiramente incluem-se a essa dimensão indicadores sobre equipamentos públicos de SAN, fornecimento de alimentação escolar e distribuição de alimentos adequados para populações específicas (ANTONACCIO et al., 2016; BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010).
e) Saúde, nutrição e acesso a serviços relacionados – O monitoramento da saúde e, especificamente, da nutrição, é essencial à Política de SAN, se relacionando diretamente com a utilização biológica dos alimentos. Permite acompanhar o estado nutricional; a prevalência de intolerâncias, alergias, carências e outras condições alimentares específicas; o estado de saneamento básico do município; a incidência de surtos de doenças transmitidas por alimentos; e indicadores higiênicossanitários (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010).
f) Educação – O conhecimento do nível educacional de determina população é essencial ao planejamento de diferentes tipos de intervenção em SAN. O nível educacional ainda se relaciona à situação de SAN domiciliar e com escolhas alimentares adequadas. Indicadores dessa dimensão de análise permitem, por exemplo, maior adequação no desenho de ações de Educação
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Alimentar e Nutricional (EAN) ou de capacitações em práticas agrícolas (BRASIL, 2010a; 2012a; 2017; 2018b; CONSEA, 2010).
g) Programas e ações relacionadas à Segurança Alimentar e Nutricional – As políticas públicas representam as características e os valores de um determinado governo, traduzindo a forma como este usa as instituições públicas para se relacionar com a sociedade e garantir os seus direitos. Assim, o monitoramento de programas e ações relacionadas a SAN expressaria o compromisso que o poder público local possui em relação a destinação de recursos para assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010)
Contemplando estas dimensões, o CONSEA Nacional elaborou em 2010 o documento “A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil”, visando auxiliar na escolha de indicadores para o monitoramento dos planos de SAN (CONSEA, 2010). Dadas as especificidades dos estados e municípios, adaptações serão necessárias no intuito de adequar o elenco de indicadores aos diferentes contextos locais, sempre visando a viabilidade do monitoramento e a abrangência do maior número de dimensões de análise possível. Um exemplo é o documento “Balanço das Ações do PLANSAN 2012/2015”, que relaciona indicadores de resultado com cada uma das diretrizes da PNSAN (CAISAN, 2017).
Em relação ao monitoramento da PNSAN, o Decreto 7.272/10 (BRASIL, 2010a), em seu Artigo 21, parágrafos, 4 e 6, determina que:
O monitoramento e avaliação da PNSAN será feito por sistema constituído de instrumentos, metodologias e recursos capazes de aferir a realização progressiva do direito humano à alimentação adequada, o grau de participação social, equidade, transparência, publicidade e facilidade de acesso às informações.
[...]
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§ 6 - O sistema de monitoramento e avaliação deverá identificar os grupos populacionais mais vulneráveis à violação do direito humano à alimentação adequada, consolidando dados sobre desigualdades sociais, étnico-raciais e de gênero (BRASIL, 2010a).
Entende-se que essa normativa deva ser considerada na escolha de possíveis indicadores, podendo as propriedades, comentadas acima, serem utilizadas como critérios para sua seleção.
Com relação ao processo de monitoramento do PLANSAN, a seguir será demonstrada uma sequência de etapas pensada como forma de guiar a coleta de indicadores. Desta forma, inicia-se com a busca em sistemas de informação, passando pela organização de um fluxo de rotinas no âmbito da CAISAN e, por último, visitas presenciais em órgãos setoriais.
Busca de indicadores existentes
Objetivando facilitar o monitoramento e exaurir primeiramente as formas mais simplificadas de obtenção de indicadores para as metas do PLANSAN, recomenda-se, de forma inicial, a busca por indicadores que já seriam coletados em sistemas locais de maior amplitude, de acordo com o Parágrafo 2º do Artigo 21 do Decreto 7.272/2010 (Brasil, 2010a):
§ 2º - O sistema de monitoramento e avaliação utilizar-se-á de informações e indicadores disponibilizados nos sistemas de informações existentes em todos os setores e esferas de governo (BRASIL, 2010a).
Desta forma, o monitoramento se iniciaria pela busca de indicadores com maior facilidade de serem adquiridos e maiores esforços poderiam ficar destinados às etapas posteriores do monitoramento, evitando a busca dispendiosa por dados que já estariam acessíveis.
Um ponto de partida seria conferir se o PPA contempla programas/ações de SAN propostas no PLANSAN. Caso positivo, o sistema de monitoramento próprio do PPA poderia consistir em uma fonte eficaz de auxílio ao monitoramento das metas das ações e programas em questão (BRASIL, 2012a; 2012b; 2015; 2016; 2017; 2018a).
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Outras fontes de indicadores já existentes também podem ser encontradas por meio do acesso a plataformas virtuais de entidades da administração pública. Estes indicadores, ressalta-se, devem ter suas propriedades atentamente avaliadas no intuito de que não haja equívocos, como a escolha de indicadores que não sejam adequados à realidade do município por sua baixa validade ou periodicidade.
Exemplos de plataformas virtuais com dados relacionados à PNSAN são o Portal de Informações Agropecuárias da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); A SAGI e o Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN). Essas e outras plataformas devem ter seus indicadores avaliados no intuito de mensurar eventuais ações e programas constantes dos planos de segurança alimentar e nutricional. Exemplos de indicadores desagregados a nível municipal disponibilizados por essas plataformas, estão dispostos no Quadro 2.
Quadro 2 – Exemplos de indicadores para monitoramento em SAN disponibilizados em plataformas oficiais
Plataforma Exemplos de indicadores disponibilizados Portal de Informações
• Número de famílias cadastradas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico)
Índio (FUNAI) • Área total de demarcações indígenas Fundação Cultural
Palmares • Área total de demarcações quilombolas Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA)
• Número de projetos de assentamento da reforma agrária
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Desenvolvimento da Educação (FNDE)
• Quantidade de alunos atendidos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar
• Percentual de compra de alimentos oriundos da agricultura familiar destinados para a alimentação escolar
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA)
• Quantidade de cisternas do Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e outras Tecnologias Sociais (Programa Cisternas) Sistema de Vigilância
Alimentar e Nutricional (SISVAN)
• Estado nutricional em diferentes fases da vida de usuários do Sistema Único de Saúde
Departamento de Informática do SUS
(DATASUS) • Incidência de baixo peso ao nascimento Fonte: Autoria própria.
Os estados e municípios devem agregar indicadores que considerem importantes para refletir os resultados da implementação de seus planos.
Recomenda-se que sejam consultadas fontes de informações do próprio município no intuito de que sejam localizados indicadores usualmente coletados que podem ser aplicados no monitoramento do plano de SAN (Brasil, 2017).
Organização de um fluxo de rotinas: Acompanhando ações por meio da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional
São comuns as situações onde a busca por indicadores existentes em plataformas virtuais se exaure sem localizar um número suficiente para um abrangente monitoramento do plano de SAN. Nesse caso, uma alternativa é a criação de um grupo de trabalho no âmbito da CAISAN local com vista a transpor os desafios surgidos na obtenção dos indicadores desejados.
Esse grupo deve ser responsável por definir metodologia de monitoramento do Plano de SAN e implementá-la, nos moldes do Comitê Técnico de Monitoramento instituído pela CAISAN nacional, por meio da Resolução CAISAN nº 5, de 28 de agosto de 2014, que resolve (CAISAN, 2014;
CONSEA, 2010):
Art. 1º - Instituir Comitê Técnico - CT 9 com as seguintes atribuições:
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I - Definir instrumentos e metodologia para monitorar, avaliar e divulgar a implementação dos objetivos e das metas pactuados no I Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - PLANSAN 2012/2015, aprovado pela Resolução nº 1, de 30 de abril de 2012, da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional - CAISAN;
II - Efetuar levantamento e caracterização, em articulação com outros órgãos do governo federal, de informações e sistemas de monitoramento e avaliação já existentes ou em desenvolvimento, que contemplam ações do PLANSAN 2012/2015;
III - Sistematizar e utilizar informações e indicadores disponibilizados nos sistemas de informações ou em outras fontes de dados, incluindo todas esferas de governo; e
IV - Definir estratégias de divulgação do monitoramento do I PLANSAN à sociedade, ao Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA e aos órgãos de governo.
Art. 2º - O Comitê Técnico será composto por representantes de Ministérios integrantes da CAISAN, além de representante do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA [...] (CAISAN, 2014).
Desta forma, o grupo deverá tratar de todas essas questões, de forma consensual, comprometendo, assim, todos os órgãos membros da Câmara Intersetorial (BRASIL, 2017). O Quadro 3, ilustra a experiência da CAISAN-CE, na definição dos passos operacionais para o monitoramento do PLANSAN-CE.
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Quadro 3 - Passos operacionais para monitoramento do PLANSAN
Etapa Passos / Atividades
Monitoramento do PLANSAN via CAISAN
Criação de Comitê Técnico (CT) de Monitoramento (com re-presentantes da CAISAN e CONSEA) onde serão definidas estratégias, rotinas padronizadas, processos e demais itens que irão compor o plano de monitoramento.
Elaboração e publicação de portaria de nomeação do CT.
Definição de instrumentos e metodologia para funcionamento do CT de Monitoramento (datas de reuniões, horários, etc.)
Oficina com o CT de Monitoramento sobre nivelamento de conceitos e planejamento de ações.
Levantamento e análise das fontes de dados/indicadores e sistemas existentes, tendo por base os sistemas de
monitoramento, em uso das diversas setoriais.
Análise do PLANSAN vigente.
Definição dos órgãos, setores, unidades responsáveis para preenchimento do sistema.
Planejamento das oficinas setoriais.
Realização das oficinas setoriais para definição de indicadores e metas, bem como definição da coleta de dados, das rotinas, dos processos e dos instrumentais a serem utilizados.
Apresentação e validação da matriz de indicadores e metas para CAISAN (Pleno Executivo).
Definição e treinamento preliminar de sistema de informação, fluxos e rotinas, relatórios, formulários e demais pontos necessários
Desenvolvimento (se possível) de sistema informatizado de monitoramento envolvendo equipes de Tecnologia da Infor-mação (TI) das setoriais.
Treinamento de sistema informatizado junto as equipes de TI, de planejamento e coordenadores de programas de SAN das diversas setoriais.
Envio de ofícios e e-mails aos órgãos responsáveis com tutorial e orientações sobre o preenchimento do sistema.
Produção do plano de monitoramento – com estruturação de um documento contemplando todo processo metodológico. Esse plano descreve os objetivos, atores envolvidos, competências e responsabilidades, metodologias, rotinas, etapas, processos, instrumentais, periodicidade, etc.
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Etapa Passos / Atividades
Validação do sistema pela CAISAN (Pleno Secretarial) e CONSEA.
Implementação e alimentação do sistema
informatizado
Reuniões sistemáticas do CT de Monitoramento.
Realização de oficinas intersetoriais por diretriz (para moni-toramento das metas) com setoriais e CONSEA.
Alimentação do sistema (constante).
Monitoramento no sistema das metas que não estão no PPA.
Preenchimento do sistema– uma vez por semestre (março e outubro, por exemplo).
Elaboração de relatórios de sistematização.
Realização de ajustes no sistema.
Divulgação semestral dos dados do Monitoramento (Boletins).
Revisão do PLANSAN
Reuniões específicas do CT de Monitoramento para planejar a revisão do PLANSAN.
Realização de oficina com o CONSEA.
Sistematização da revisão do PLANSAN.
Priorização e pactuação de metas do PLANSAN para moni-toramento.
Cruzamento (batimento) da execução das metas do PLANSAN com o PPA.
Revisão das metas (envio de formulários para setoriais).
Criação de um observatório vinculado à Secretaria Executiva da CAISAN com suporte do CONSEA e Universidades.
Realização de oficinas intersetoriais para revisão do PLANSAN a cada dois anos para pactuação, revisão e priorização de metas.
Realização do balanço do PLANSAN no segundo ano de execução e subsídio às conferências SAN + 2.
Produção de documento “Balanço do PLANSAN”.
Divulgação dos dados por meio de boletins, balanços, relatórios, etc.
Elaboração de relatórios e outros documentos para subsidiar reuniões da CAISAN – inclusive para tomadas de decisões.
Fonte: Autoria própria.
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Balanço das ações e programas do PLANSAN
Conforme o parágrafo único do art. 19 do Decreto nº 7.272/10 (BRASIL, 2010a), os PLANSAN deverão ser revisados a cada dois anos, com base:
a) Nas orientações das respectivas Câmaras Intersetoriais de SAN;
b) Nas propostas dos respectivos Conselhos de SAN;
c) No monitoramento da sua execução.
A realização do balanço é essencial para o acompanhamento da execução dos PLANSAN, fornecendo informações sobre quais processos permanecem, quais deveriam ser reforçados e quais deveriam ser corrigidos.
Diante dos resultados do balanço, parcerias poderiam ser buscadas como forma de atingir metas que não foram alcançadas, prioridades a serem monitoradas poderiam ser estabelecidas e considerações úteis à elaboração do próximo Plano poderiam ser registradas.
Ainda segundo o Decreto 7.272/10 (BRASIL, 2010a), no Parágrafo 3º de seu Artigo 21, têm se que:
§ 3o Caberá à Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional tornar públicas as informações relativas à segurança alimentar e nutricional da população brasileira (BRASIL, 2010a).
Neste sentido, é importante que a revisão do PLANSAN seja encarada como uma forma de tornar públicas as informações obtidas, devendo ser disponibilizada à população de forma semelhante ao próprio Plano.
ORGANIZANDO UM SISTEMA DE MONITORAMENTO
Como especificado no Art. 21 do Decreto n.º 7.272 de 2010 (BRASIL, 2010a) o monitoramento e avaliação do PLANSAN requer a necessidade de um sistema formal e, para tanto, é necessária a clara definição dos indicadores.
Idealmente, estes indicadores devem ser específicos e sensíveis às ações programadas, a fim de se tornarem, de fato, úteis para inferir se o programa está sendo implantado conforme planejado ou para permitir as correções (BRASIL, 2010b; 2014; JANNUZI, 2011).