MUNICÍPIO
IDH‐M IDH‐RENDA IDH‐LONG.DADE IDH‐EDUCAÇÃO
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 Diadema 0,746 0,79 0,715 0,721 0,719 0,749 0,805 0,901 São Caetano do Sul 0,842 0,919 0,832 0,896 0,782 0,886 0,913 0,975 Santo André 0,808 0,835 0,786 0,814 0,756 0,76 0,882 0,932 São Bernardo do Campo 0,806 0,834 0,805 0,812 0,732 0,749 0,882 0,94 Ribeirão Pires 0,776 0,807 0,741 0,757 0,722 0,749 0,864 0,915 Mauá 0,754 0,781 0,713 0,71 0,719 0,725 0,83 0,909 Rio Grande da Serra 0,727 0,764 0,662 0,654 0,719 0,749 0,801 0,89 Estado de São Paulo 0,778 0,82 0,766 0,79 0,73 0,77 0,837 0,901 Brasil 0,696 0,766 0,681 0,723 0,662 0,727 0,745 0,849 Fonte: PNUD. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Entende‐se que esse efeito seja em parte motivado pelas condições proporcionadas pela Administração Municipal de Diadema de não limitar a chegada de novas famílias e de oferecer condições de atendimento à demanda de serviços básicos como saúde, educação, transportes etc., resultando em reunir as melhores condições em termos de demanda e capacidade contributiva para uma população de limitada capacidade de renda; aspecto que encontra aderência no modelo de Tiebout.
Em todas as dimensões, o Município de Diadema fica abaixo dos seus vizinhos mais próximos da região: Santo André, São Bernardo e São Caetano, permanecendo num bloco intermediário. Os índices de Diadema apresentam uma posição intermediária entre as médias paulista e brasileira. Por meio desses indicadores, a situação relativa do município, segundo o “Atlas do Desenvolvimento Humano” do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), é descrita como:
‐ No período 1991‐2000, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH‐M) de Diadema cresceu 5,90%, passando de 0,746 em 1991 para 0,790 em 2000. A dimensão que mais contribuiu para este crescimento foi a Educação, com 72,7%, seguida pela Longevidade, com 22,7% e pela Renda, com 4,5%. Em 2000 sua situação em relação aos outros municípios do Estado apresenta uma situação intermediária: ocupa a 240ª posição ª posição, sendo que 239 municípios (37,1%) estão em situação melhor e 405 municípios (62,9%) estão em situação pior ou igual. (PNUD)
a seguir, são destacados os valores médios do índice (IDH‐M) e sua dimensão para a renda (IDH renda). A ordem decrescente da posição das cidades nas duas séries corresponde a da tabela 3.12. GRÁFICO 3.08 – Dispersão das séries IDH‐M e IDH‐Renda. Municípios da Região do ABCD, Estado de São Paulo e Brasil, 1991 e 2000 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 ID H .20 00 IDH 1991 Diadema ‐ IDH‐M ABC ‐ IDH‐M ESP ‐ IDH‐M BRASIL ‐ IDH‐M Diadema ‐ IDH‐Renda ABC ‐ IDH‐Renda BRASIL ‐ IDH‐Renda ESP ‐ IDH‐Renda Fonte: PNUD. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Com evolução inferior à dimensão média (IDH‐M) para o conjunto das cidades brasileiras paulistas e da própria região, o Município de Diadema praticamente não apresenta evolução no quesito renda (4,5% da composição do índice no período), e a pequena evolução foi acompanhada de um aumento da desigualdade dessa distribuição como indicado no índice de Gini (vide gráfico 3.04).
6.02 Dificuldades para o desenvolvimento de políticas públicas com base na renda fundiária
Com a ampliação da população nas AEIS, se caracteriza de modo mais contundente o dilema da Administração Municipal, pois, ao reconhecer o direito à moradia e garantir, em certa medida, o atendimento às demandas sociais emergentes agregou valor de uso às localizações. Com isso, os moradores desprovidos de condições que lhes garantissem
acumular recursos com a alienação da ocupação.
As áreas públicas é a base para a instalação do modelo de ocupação e a alternativa pública para o desenvolvimento da habitação de interesse social no município, e de sua escassez decorrem dois movimentos: (i) o adensamento dos núcleos existentes e conseqüente aumento do valor da terra; e (ii) o surgimento de modalidades de ocupação na forma de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS), originalmente previstos nas AEIS1 (áreas vagas).
Os empreendimentos do tipo EHIS é uma modalidade que se intensifica, existindo razões para essa ampliação relativa. Uma delas é a “liberdade” ou “tolerância” urbanística que implica um maior aproveitamento do terreno, se comparado às restrições existentes na legislação regular, o mesmo ocorrendo em relação ao padrão construtivo. Outra razão é a amplitude de lugares onde é permitida sua construção, pois a LC161/02 estabelece essa possibilidade não apenas nas AEIS como em toda a Macrozona Adensável (MA). (Vide cartograma 3.04).
Outro aspecto com implicação direta sobre o tema da renda fundiária está relacionado à situação jurídica das ocupações, pois essa não se esgotou na expedição dos certificados de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), com a reivindicação da regularização fundiária dessas áreas. Os temas da ampliação dos EHIS e da regularização fundiária constituem forte pressão pela concessão de direitos adicionais ao fixados pela norma municipal e são formas particulares de captura de renda fundiária.
O impasse sobre a apropriação de renda fundiária, decorrente da alienação da ocupação pelo permissionário ou ocupante que não chegou a registrar a transferência da permissão, constitui um dilema para o governo local, pois, além de não recuperar o investimento realizado nas áreas em função de sua reurbanização e do custeio de serviços sociais, rompe com o princípio de isonomia com relação aos demais moradores da cidade
e benefícios entre contribuintes.62
No capítulo anterior, foi apresentado um esquema conceitual com base no trabalho de Schechinger & Smolka (2005) e Schechinger (2007 [A];[B]), que consistiu relacionar os círculos virtuosos da gestão do solo na América Latina (Capítulo II. Item 4.02). Em contraposição ao ambiente favorável à ampliação da carga fiscal, sobretudo as unidades de valor elevado, a figura 3.01 apresenta os “círculos viciosos” da gestão do solo na América Latina, situação que leva à precariedade da Administração municipal. baixos investimentos em serviços escassez de solo servido sobre preço para o solo servido aumento da especulação refugio na informalidade empobrecimento das famílias expectativa de valorização aumento das expectativas PRECARIEDADE MUNICIPAL ESPECULAÇÃO INFORMALIDADE compensação com isenção fiscal diminuição da gravação do imóvel debilidade na carga fiscal base fiscal insuficiente exclusão do mercado formal poucos recursos públicos
FIGURA 3.01 – Os círculos viciosos da gestão do solo na América Latina. FONTE: SCHECHINGER & SMOLKA (2005),
adaptado.
O diagnóstico que leva à precariedade da Administração Municipal em função da gestão do solo está centrado em duas relações que se apresentam dominantes sobre o processo: (i) informalidade; e (ii) especulação.
A informalidade levou ao afastamento da tutela do Estado e dos procedimentos regulares de funcionamento da propriedade e da função social da cidade, o que implica a contradição entre o reconhecimento de direitos e na justa apropriação de cargas e
melhorias são atividades que resultam na transferência de consideráveis somas de capital.
No caso das habitações sociais em AEIS, o afastamento da regulação da propriedade pelo Estado e o desenvolvimento da informalidade conduz à maximização da acumulação da renda fundiária pelos possuidores (em processo de disputa com agentes intermediários), o que levará ao empobrecimento das famílias e à debilidade da política para habitação de interesse social no município.
Pode‐se discutir o esforço das famílias em melhorar o ambiente local, o que lhes garantiria legitimidade na apropriação do capital liberado na alienação (proto especulação), mas é claro que o processo reforça a especulação passiva em que os agentes não realizam qualquer atividade para ampliação do valor de uso das unidades imobiliárias, sobretudo a partir da alienação que sucede a expedição da CDRU.
Nas AEIS, a ausência de lançamento fiscal constitui fator de ampliação do preço da terra, pois a totalidade da capitalização da renda é transferida ao possuidor que a disputará com agentes intermediários que participam do processo. O comprador pagará o máximo que pode dispor para conseguir ter o domínio de um lugar, e dessa maneira preencher uma necessidade básica. Conhecedor do fato que não pagará impostos ou qualquer valor posterior na forma de encargos destinará o que tem acumulado nessa transação. O resultado disso é que a terra aumenta o seu preço e faz com que se alimente um ciclo de empobrecimento das famílias que se instalam.
Em Diadema, observações realizadas indicam que o preço unitário da terra no interior de alguns núcleos é superior ao verificado em áreas formais próximas a esses. Tal fato decorre: (i) da dimensão das áreas ocupadas que via de regra são muito reduzidas em relação às unidades do mercado formal (valores unitários mais elevados); (ii) a ausência de regulamentos específicos que podem aumentar o custo da unidade (“liberdade urbanística”); (iii) não pagamento de taxas ou impostos.
Sem capacidade de recuperar parte dos investimentos que realiza, o governo local torna vulnerável sua situação, pois diminui a capacidade de investimento em serviços, que dessa
segmento. No caso de Diadema, esse subsídio advém das indústrias ainda existentes na cidade, mas que tem diminuído sua participação na receita do imposto sobre a propriedade (IPTU) ao longo da última década.
As condições que garantem o modelo local em Diadema são:
(i) Reconhecimento do direito à habitação, o que implicou / implica a Concessão de Direito Real de Uso aos ocupantes de solo público localizado em Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS);
(ii) Manutenção dos níveis de receita fiscal relativa aos tributos imobiliários dos contribuintes que desenvolvem atividade econômica na cidade (indústria, comércio e prestação de serviço). A manutenção implica a redução da participação relativa desses segmentos que apresentam baixa taxa de inadimplência comparativamente a imóveis residenciais;
(iii) Liberdade urbanística e fiscal aos moradores de áreas especiais de interesse social; (iv) Manutenção dos serviços sociais básicos;
(v) Receita do imposto predial per capita elevada comparativamente a média da região.
6.03 Dilemas do governo local para o financiamento da política de habitação de interesse social
Por meio da análise realizada, transparece que, em decorrência da política municipal estabelecida pela Administração Municipal, que mantém sua linha geral desde 1983 no sentido de observar o direito à moradia e o atendimento aos serviços sociais básicos a todos os moradores da cidade, os moradores das Áreas Especiais de Interesse Social recebem um subsídio para permanecerem nas AEIS. Esse subsídio traduziu‐se numa melhoria de vários itens de sua condição socioeconômica, à exceção da renda, responsável pelo domicílio informado pelos Censos que se manteve praticamente inalterada.
O crescimento populacional é fator de preocupação, pois expressa um movimento migratório que, na década de 90, indicou ser três vezes superior nos setores especiais em relação aos demais setores censitários da cidade.
Em meio a esse complexo cenário, compete ao governo local avaliar e definir alternativas para o financiamento das funções urbanas e sociais da cidade, tendo em vista
municipal.
É necessário aos governos locais estabelecer suas políticas fiscais com o objetivo de criar as condições para o financiamento de atividades que permitam a realização das atividades econômicas e sociais na cidade. Nesse sentido, as políticas de desenvolvimento relacionadas à terra representam uma possibilidade concreta de contribuição com esse objetivo.
A consideração básica e repetida aqui é que a existência do ambiente construído é uma condição necessária para o desenvolvimento das atividades de produção, o que inclui a reprodução social. Seu desenvolvimento apresenta forte dependência da atuação do Estado, não sendo possível a nenhum outro agente individual reunir condições para essa atuação, que implica a coordenação dos aspectos legal, econômico, financeiro, administrativo e operacional que regulam o funcionamento das atividades econômicas e sociais. A coordenação das necessidades manifestadas pelo desenvolvimento das atividades econômicas e sociais no território leva à ampliação do valor de uso das localizações. Com isso amplia‐se a utilidade dessas localizações e acumula‐se renda na terra.
No caso do reconhecimento das ocupações em áreas, predominantemente públicas, em Diadema, a concessão do Direito Real de Uso resultou no reconhecimento da posse dos ocupantes por um período de 90 anos de maneira não onerosa. Essa condição já implicou subsídio por parte do Estado à população, que ocupou o espaço que adquiriu uma condição diferenciada, sendo reconhecido como Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS). Foi o processo de reurbanização dessas áreas coordenado pelo governo local e financiado com investimento público, que propiciou o aumento do seu valor de uso, condição que é complementada pela extensão da rede de serviços sociais.
O detentor da posse de uma localização ao aliená‐la transforma o benefício que lhe foi concedido em um valor presente, que se apropria integralmente e de modo informal. O governo local, não estabelecendo condições para recuperar esse financiamento
segmento da população incapacitado de conseguir financiar sua própria habitação.
O dilema que o governo se coloca é o de procurar estabelecer as condições de controle para garantir a continuidade de sua política de financiamento de modo sustentável. A captura de ingressos fiscais pela via da terra é uma maneira legítima de operar essa recuperação, sobretudo por parte dos governos locais, pois a utilização desse mecanismo não gera externalidade negativa aos demais entes.
No estabelecimento das condições necessárias à sustentabilidade da política municipal em relação habitação de interesse social, há questões complexas a serem operadas como a própria capacidade contributiva do sujeito passivo e a garantia a sua mobilidade, direitos que apresentam garantias constitucionais, direitos que levam à liberação da renda fundiária e sua apropriação pelo ocupante.
Por fim, deve ser estabelecido um entendimento que a integração socioespacial e a titulação não são a mesma coisa e podem ser inclusive contraditórios enquanto políticas públicas (FERNANDES, 2007). Não é o objetivo no encerramento deste capítulo a abertura da discussão sobre o assunto da regularização fundiária, mas apenas dissociar os temas que por vezes aparecem de modo conjugado.
A regularização fundiária é um processo que pode dar origem inclusive a outras formas de atuação que poderão agravar o problema da habitação de interesse social ao invés de resolvê‐lo (SMOLKA, 2003), cabendo exame oportuno de proposições como as apresentadas por De Soto (2001, 29‐50), que propõe a transformação do “capital morto” num vigoroso programa de titulação.
PROBLEMAS E ESPECIFICIDADES DA RENDA FUNDIÁRIA E SUA RECUPERAÇÃO NO BRASIL