A internacionalização e a nacionalização são processos dialécticos, nos quais ambos os níveis de governação, nacional e europeu, se devem apoiar mutua- mente. Para um país exercer influência nas deliberações da UE, é necessária uma estratégia inteligente, que dê prioridade à coordenação de informação entre os representantes em Lisboa e os representantes portugueses colocados em Bruxelas. Os primeiros sabem quais são os interesses nacionais, enquanto os segundos sabem o que é possível conseguir no cenário multinacional da UE. Sem uma coordenação vertical eficaz entre os funcionários que estão na capital nacional e aqueles que estão na UE, existe o risco de que o que é decidido em Bruxelas ignore por omissão as prioridades nacionais.
O papel da UE na governação multinível constitui um desafio para os polí- ticos portugueses no que respeita à coordenação e definição de políticas entre Lisboa e o gabinete da Representação Permanente em Bruxelas, sendo este um representante do governo nacional. Quanto mais técnica for a proposta, mais o Gabinete depende de especialistas do ministério para fazer uma avaliação. Quanto maior visibilidade política tiver uma proposta, mais o Gabinete depende de orientação por parte do primeiro-ministro, ou de quem esteja autorizado a falar pelo Governo como um todo. Para garantir que as medidas da UE são politicamente aceitáveis e ao mesmo tempo administrativamente práticas no con- texto de Portugal, o governo nacional confia no gabinete da sua Representação Permanente para tirar partido da orientação dada nas deliberações multinacio- nais que determinam as políticas da UE (ver Kassim et al. 2001).
A primeira prioridade do gabinete da Representação Permanente é receber orientações claras e realistas do governo nacional que representa. Sem tais ins- truções, existe o risco de a REPER declarar uma posição que terá mais tarde de retirar por não reflectir as prioridades de Lisboa. Ficar em silêncio numa comis- são por falta de instruções evita esse embaraço, mas também retira ao Governo português qualquer hipótese de influência. A melhor situação ocorre quando o Governo consegue dar uma orientação clara, mas ainda assim deixa ao porta- -voz margem de manobra para que se consiga adaptar nos debates em Bruxelas, à medida que vai ficando mais claro o que vai emergir como política consensual.
A velocidade de comunicação entre os representantes portugueses é crucial. Como realçou um membro do gabinete da REPER em Bruxelas, “as coisas aqui andam muito depressa e nunca há tempo de preparar tudo”. O facto de Portugal ter um fuso horário com menos uma hora que Bruxelas pode fazer com que uma resposta de Lisboa a um pedido urgente de informação chegue às mãos de um membro da REPER tarde demais para uma reunião matinal. Na era da electrónica, as telecomunicações não são obstáculo para uma comunicação eficaz, mas as assimetrias na atenção criam dificuldades à coordenação vertical. As exigências do processo político da UE concorrem por atenção com as pressões nacionais. Acompanhar os desenvolvimentos em Bruxelas não é a primeira prioridade dos ministros e ministérios em Lisboa, envolvidos que estão em intensas trocas horizontais uns com os outros, com o Parlamento e com o público português. Embora todos os ministérios sejam susceptíveis de ser afectados de alguma forma pelas políticas da UE, existem grandes diferenças quanto ao que consideram importante em relação ao que se discute em Bruxelas (Figura 1.2).
Dado o volume de assuntos com que se lida em Bruxelas, o Governo por- tuguês criou instituições para monitorizar e coordenar a comunicação com o gabinete da REPER. Todavia, quanto mais elaborado é o mecanismo de coor- denação na capital nacional, maior o risco de ocorrer “coordenação excessiva do processo político”, isto é, demasiada atenção prestada às consultas formais entre os ministérios na capital e menos do que a necessária aos assuntos urgentes em Bruxelas (James, 2010: 945). O estabelecimento de ligações informais entre pessoas resultante da rotação de pessoal entre os ministérios e o gabinete da REPER são uma das formas de contornar as barreiras institucionais.
Quando lidam com o processo político da UE, os governantes por- tugueses gozam de vantagens estruturais que não são comuns a todos os Estados-membros. Como Estado unitário centralizado, Portugal não tem a necessidade de consultar parceiros federais para chegar a um consenso político nacional, como pode acontecer em países não centralizados, como a Espanha ou a Bélgica. Um governo de partido único evita os problemas de formar e manter uma coligação que pode criar dificuldades e instabilidade em países como a Itália ou a Holanda. Contrastando com o Reino Unido, onde o tema Europa tem sido um ponto de forte divisão política, em Portugal os partidos do Parlamento e as instituições da sociedade civil não confrontam o Governo sobre assuntos europeus (ver Jalali, 2012; Magone, 2001: 186).
Instituições portuguesas para a coordenação horizontal e vertical das políti- cas da UE. Se, por um lado, a pequena dimensão do gabinete da REPER facilita
do governo nacional tornam necessária uma coordenação horizontal entre ministérios para evitar o risco de o Governo apresentar tantas posições em Bruxelas quantos os ministérios que possui em Lisboa.
Figura 4.1 Monitorização de políticas da UE no Governo português
pcc DS Política Comercial Comum Ana Luísa Figueira Subdirectora-Geral
Maria João Botelho
rea DS Relações Externas Europeias e Alargamento Joana Galiano Tavares qef DS Questões Económicas e Finanaceiras Luísa Dias sps DS Políticas Internas e Sectoriais Cristina Falcão de Campos jai DS Justiça e Assuntos Internos Regina Quelhas Lima jur DS Assuntos Jurídicos Lénia Real blt DS Relações Bilaterais João Neves da Costa ins DS Assuntos Institucionais Nuno Mathias ciejd DS Centro de Informação Europeia Jacques Delors Clotilde Câmara Pestana Subdirectora-Geral Rita Faden Director-geral
Francisco Duarte Lopes
Comissão Interministerial
para os Assuntos Europeus Comissão Luso-Espanholapara a Cooperação Transfronteiriça
Comissão Interministerial de Limites e Bacias Hidrográficas
Luso-Espanhola – CILBH Gestão e Planeamento (SIADAP; Balanço; Relatório; Actividades; Expediente; Comunicações) Organigrama da Direcção-geral dos Assuntos Europeus – DGAE
Fonte: website do Ministério dos Negócios Estrangeiros português.
O Ministério dos Negócios Estrangeiros é responsável pela coordenação do fluxo de informação com origem no gabinete da REPER no que respeita a medidas em análise em Bruxelas e as posições dos ministérios corresponden- tes relativamente a estes assuntos. Dentro do ministério, a coordenação é da responsabilidade do director-geral dos Assuntos Europeus (DGAE). O leque e pormenor de responsabilidades que lhe estão atribuídas estão distribuí- dos por nove subunidades, agrupadas segundo os pilares da UE (Figura 4.1). A DGAE é responsável por distribuir pelos departamentos governamentais os dossiês e memorandos relevantes e, quando for adequado, chamar a aten- ção dos ministros – incluindo a do primeiro-ministro – para as questões com particular interesse político.
Formalmente, os ministérios deverão canalizar a sua orientação através do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Contudo, quando o tempo urge, uma comunicação directa entre Bruxelas e o funcionário certo de um ministério é
mais útil. Por outro lado, quando o efeito de uma proposta da UE afecta dois ou mais ministérios portugueses, surge a necessidade de uma coordenação formal ou informal entre os departamentos governamentais.
Do ponto de vista do primeiro-ministro, as políticas da UE são um meio para atingir o objectivo de manter a posição política do seu governo. Contudo, o chefe do governo de um pequeno Estado não pode ter a expectativa de bene- ficiar da aura de ser um líder político europeu, como pode a chanceler alemã. O Gabinete do primeiro-ministro tem pessoal a acompanhar um vasto leque de políticas governamentais, incluindo assuntos da UE. É responsável por alertá- -lo quanto a matérias excepcionais que necessitem da sua atenção pessoal, por terem um possível impacto na política nacional. Além disso, como membro ex officio do Conselho Europeu, o primeiro-ministro necessita de actualizações sobre as questões que surgem a curto prazo na sua agenda.
A actual dependência financeira de Portugal em relação à Comissão Europeia, o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) fez aumentar o impacto nacional das políticas da UE. A coordenação da política económica com Bruxelas é da responsabilidade do Ministério das Finanças, cujo ministro tem hierarquia semelhante à do ministro dos Negócios Estrangeiros como ministro de Estado junto do primeiro-ministro. Para super- visionar as implicações políticas da dependência económica de Portugal, o secretário de Estado adjunto do primeiro-ministro (ESAME) acompanha as propostas do Ministério das Finanças no sentido de corresponder aos critérios do Programa de Ajustamento Económico e as discussões com os representantes da UE, do BCE e do FMI. O carácter excepcional de um membro do Gabinete do primeiro-ministro ser co-responsável por um programa governamental da maior importância é mostrado pelo facto de que a sua autoridade termina no dia em que terminar a supervisão da economia portuguesa por parte da UE e do FMI.
O Governo português criou uma comissão interministerial que se reúne antes e depois de cada reunião do Conselho Europeu, com o objectivo de ante- cipar assuntos de maior importância que possam surgir num futuro próximo e tecer considerações sobre que iniciativas serão do interesse de Portugal colocar na sua agenda. Um exemplo dos assuntos considerados é o front-end loading (planeamento antecipado) dos compromissos de longo prazo da UE em pagar fundos estruturais a Portugal, com o objectivo de tornar disponível uma quan- tidade muito maior de fundos de Bruxelas enquanto durar a crise económica.
A coordenação portuguesa: uma comparação com o resto da Europa. Os gover-
nos dos Estados-membros enfrentam um problema comum na coordenação de políticas entre os gabinetes das suas REPER e os ministérios em cada capital. Os governos nacionais diferenciam-se relativamente ao quão centralizada está
a informação que enviam para Bruxelas (Kassim, 2003: 91ff). Portugal tem um sistema centralizado na capital, inversamente à abordagem encontrada nos sistemas políticos federais como a Alemanha e a Bélgica. Isto permite ao governo nacional fornecer ao gabinete da REPER orientação quanto à sua posição numa fase inicial do processo de deliberação.
A coordenação portuguesa de políticas na UE é selectiva, focando-se em medidas de elevada prioridade nacional. Portugal não procura uma coordenação abrangente para uma estratégia global – o ambicioso objectivo dos altamente centralizados governos britânico e francês. A abordagem selectiva é adequada a Portugal, uma vez que este não tem um elevado nível de envolvimento em todas as áreas políticas da UE e também não tem a expectativa da liderança abrangente a que os governos dos Estados de maior dimensão aspiram. Não utilizar um sistema de controlo hierarquicamente rígido dá aos ministérios portugueses directamente afectados por uma proposta de Bruxelas maior oportunidade de comunicar directamente com o gabinete da REPER.
Para tornar possível que uma posição nacional seja apresentada de forma eficaz nas deliberações multinacionais em Bruxelas, é necessário combinar duas capacidades distintas: experiência ministerial na área da proposta em causa e experiência diplomática para assegurar a inclusão de Portugal num consenso que esteja de acordo com a posição nacional. Quaisquer que sejam (ou devido a) os conteúdos técnicos, a orientação será inadequada se não levar em linha de conta as restrições diplomáticas. Nas palavras de um diplomata: “Penso que o maior problema é como tirar partido da experiência do perito.” O problema está na apresentação: “Muitas vezes os pontos de vista deles não são escritos no estilo adequado, sendo este muito técnico e pouco compreensível; por vezes elaboram sobre pormenores sem mencionar qual é a problemática e sem a expli- car” (Panke, 2010: 788). Quando Panke inquiriu os membros da REPER sobre a qualidade dos briefings dos ministérios nacionais, estes colocaram a orientação de Lisboa em 11.º lugar numa lista de 19 pequenos países (Tabela 4.1).
Os funcionários da REPER devem saber que elementos de uma medida política são de especial interesse para Lisboa, para agendarem uma intervenção adequada. Qualquer que seja a estrutura de coordenação usada a nível nacional, a orientação deve chegar quando é precisa em Bruxelas, ou seja, invariavelmente na fase inicial do processo de deliberação, altura em que Portugal tem mais oportunidade para influenciar o conteúdo de qualquer consenso que esteja a ser formado. Como explica um dos representantes:
Se as instruções chegam tarde, não poderemos utilizá-las e não será pos- sível apresentar a nossa posição. Não podemos defender uma posição quando não temos nenhuma. Quando se acorda tarde demais para isso
e se envia instruções apenas quando uma medida chega ao COREPER, pode ser já demasiado tarde. Quando os outros países já chegaram a um entendimento, já não querem fazer alterações, pois já trabalharam ardua- mente. É portanto uma grande desvantagem para nós próprios (citado a partir de Panke, 2010: 788).
Embora a estrutura institucional de gestão de políticas da UE em Lisboa imponha poucas barreiras à resposta rápida, os funcionários da REPER portu- guesa relataram que os atrasos ocorrem muitas vezes no envio de orientação relativa a propostas que integram a agenda corrente de Bruxelas, tendo ficado colocada em décimo quarto entre 19 pequenos Estados (Tabela 4.1).
Tabela 4.1 Comparação entre a coordenação de políticas em Portugal e noutros Estados -membros
Celeridade
das orientações das orientaçõesQualidade (Posição entre 19 pequenos
Estados-membros) Luxemburgo 1 1= Suécia 2 3 Finlândia 3 6 Dinamarca 4 1= Hungria 5 9= Bélgica 6 5 Irlanda 7 4 Malta 8 14 Lituânia 9 15 Áustria 10= 7 Eslováquia 10= 9= R. Checa 12 8 Letónia 13 13 PORTUGAL 14 11= Eslovénia 15 11= Bulgária 19 19 Estónia 17= 17= Chipre 17= 17= Grécia 16 17=
Fonte: Calculado a partir de Diana Panke, Good Instructions in No Time?
Domestic Coordination of EU Policies in 19 Small States, West European Politics,