Normas gerais e limites

Superado o primeiro desafio, acerca da amplitude semântica do signo prescrição, agora é hora de concentrar esforços no sentido de buscar construir o sentido da expressão normas gerais tal qual lançada no art. 146 da Constituição Federal de 1988, ainda no intuito de identificar os limites – mínimo e máximo – da atuação do legislador complementar e ordinário para tratar da prescrição tributária.

100

Como já ponderado, a expressão “tridimensional” utilizada no presente trabalho busca inspiração na obra de MIGUEL REALE100, especialmente naquela que aborda uma concepção tridimensional do direito positivo (fato, valor e norma). Todavia, a concepção aqui seguida não coincide com a defendida por aquele autor. A

tridimensionalidade aqui referida se refere à ambigüidade do signo “prescrição”, que permite uma compreensão sob três perspectivas distintas: norma, fato e relação.

O que significa dizer que determinada norma jurídica é geral? Qual o critério necessário para adjetivar como geral uma dada norma jurídica? A destinação (norma dirigida a todos) seria suficiente para tal adjetivação? Ou a profundidade do regramento (contrapondo-se à superficialidade do regramento) seria o critério mais adequado?

São estas as indagações a serem respondidas, necessariamente, para que se possa compreender a correta demarcação de poder (competência legislativa) atribuída ao legislador complementar, e mais especificamente quanto ao veículo normativo adequado para a quantificação do prazo prescricional, por exemplo, sobre o que muito se escreve na doutrina brasileira e se decide nos tribunais.

É nesse contexto que se localizava a controvérsia (antes da solução dada pelo STF)101, sobre a constitucionalidade do art. 46102 da Lei nº 8.212/91103, revogado pela Lei Complementar (LC) nº 118/05104 e que, ao arrepio das regras do Código Tributário Nacional, quantificava em 10 (dez) anos o prazo prescricional do direito estatal para exigir as contribuições devidas à seguridade social.

Boa parte da doutrina brasileira sempre defendeu, em matéria tributária, a impossibilidade de fixação de prazos prescricionais (e também decadenciais) por meio de lei ordinária, devendo esta tarefa quantificatória ser desempenhada pelo legislador complementar. Nessa linha, por exemplo, HUMBERTO ÁVILA105 defende que “prescrição e decadência ou são com prazos ou não são prescrição e decadência. Nesse sentido, fixar normas gerais sobre prescrição e decadência sem prever prazos é instituir normas autocontraditórias”. Ele complementa afirmando o seguinte, in verbis:

“(...) as normas referentes aos institutos da prescrição e da decadência só poderão ser havidas como realizadoras do princípio da segurança jurídica se garantirem acessibilidade, abrangência, compreensibilidade, estabilidade e previsibilidade do ordenamento jurídico. E só desse modo é

101

Vide Súmula Vinculante nº 8 (Anexo AO).

102

“Art. 46. O direito de cobrar os créditos da Seguridade Social, constituídos na forma do artigo anterior, prescreve em 10 (dez) anos. (Revogado pela Lei Complementar nº 128, de 2008)”

103

BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Disponível em

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8212cons.htm. Acesso em 19 nov. 2012.

104

BRASIL. Lei Complementar nº 118, de 09 de fevereiro de 2005. Disponível em

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp118.htm. Acesso em 19 nov. 2012.

105

ÁVILA, Humberto. Lei Complementar sobre normas gerais. Matéria de norma geral. Prescrição e decadência. Prazo. Fixação por lei ordinária contrária à Lei Complementar. Exame de constitucionalidade in Revista Dialética de Direito Tributário n° 157, 2008, p. 108.

que essas normas poderão ser também compatíveis com os ideais do Estado de Direito. Nesse sentido, indaga-se: normas de prescrição e decadência sem prazos garantem esses ideais que compõem o princípio da segurança jurídica? A resposta é negativa.”

As palavras de EURICO DE SANTI106 reforçam essa tese, quando afirma, em monografia sobre o tema, o seguinte, in verbis:

Diante dessa premissa, não é possível aceitar a interpretação de que o termo gerais da expressão constitucional “normas gerais em matéria de legislação tributária” designa apenas diretrizes genéricas, deixando o prazo formativo da decadência e da prescrição sujeito à competência ordinária de cada ente político. O prazo da decadência e da prescrição é o fato jurídico abstrato que conforma a hipótese dessas regras. (...)

(itálico no original)

Em sentido contrário, no entanto, deve-se destacar a posição de CARRAZZA107, dentre outros. Para ele, à lei complementar, enquanto norma geral, caberia fixar apenas métodos de contagem de prazos, mas nunca quantificá-los, in verbis:

Outros – como nós – não anteviam qualquer inconstitucionalidade nos preditos arts. 45 e 46 da Lei 8.212/91, já que partiam da premissa de que a Lei Complementar veiculadora de normas gerais em matéria de legislação tributária deve limitar-se a estabelecer os lineamentos básicos do assunto, sem, no entanto, descer a assuntos da economia interna dos entes tributantes, como a fixação dos prazos de decadência e prescrição tributárias.

A matéria se encontra superada pela Súmula Vinculante 8, aprovada por unanimidade na sessão plenária do STF de 12.6.2008, (...)

Sendo assim, está consagrada pelo Pretório Excelso a tese de que a decadência e a prescrição tributárias, inclusive no que concerne às contribuições previdenciárias, operam-se em cinco anos, a teor do disposto, respectivamente, nos arts. 173 e 174 do CTN. Esta é a posição a ser adotada seja nas lides forenses, seja em concurso públicos, embora, data máxima vênia, ela não nos pareça a mais científica.

106

SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Decadência e prescrição no direito tributário. 2ª edição: Max Limonad, 2001, p. 90-91.

107

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 26ª edição. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 986.

Pode-se concluir que, para CARRAZZA, portanto, o que qualifica uma lei complementar como norma geral é profundidade com que trata de determinado tema, isto é, o nível de detalhamento da disciplina jurídica. A norma geral, desse modo, deve ser “superficial”.

Mas não é essa a tese acolhida na jurisprudência atualmente, vez que, como dito, o STF108 já solucionou a controvérsia. Prevaleceu o critério da destinação para qualificar uma norma como geral. Dito de outro modo, a generalidade normativa decorre da obrigatória observância por todos os entes políticos, o que “preserva a força normativa da Constituição, que prevê disciplina homogênea, em âmbito nacional”.109

Cabe aqui destacar a ressalva de SOUTO MAIOR110 no sentido de que lei ordinária também pode se materialmente nacional, in verbis:

Conseqüentemente, a lei ordinária da União tanto veicula a disciplina de matérias estritamente federais, quanto de matérias de ordem nacional. Logo, o conteúdo da lei ordinária da União é cambiante, podendo conferir-lhe a feição ora de lei simplesmente federal, ora de lei nacional.

Basta essa constatação para demonstrar que a caracterização da Lei Complementar como lei nacional – o que adiante será examinado – é imprestável para lhe dar especificidade em confronto com a lei ordinária da União, porque esta também pode ser materialmente nacional. O aspecto pessoal também não introduz qualquer diversidade entre a Lei Complementar e a lei ordinária editadas pela União, porque ambas podem se revestir dos caracteres de lei nacional; ambas podem ter como destinatários não só a União, mas também os Estados-membros e Municípios.

(itálico no original)

Se o autor pernambucano está a sugerir que a prescrição tributária pode ser disciplina em lei ordinária da União, penso que aí haverá um equívoco. Explico.

De fato, a lei ordinária da União pode ter alcance nacional, mas somente quando ela gozar de competência constitucional para tanto. O problema se resolve, portanto, no âmbito da competência constitucional para legislar sobre determinados temas.

108

Vide Súmula Vinculante nº 8 (Anexo AO).

109

Vide RE nº 560.626-1/RS (Anexo AP).

110

Por essa razão, data venia, penso que o raciocínio construído por esse autor pernambucano não se aplica à produção de normas que disciplinam a prescrição tributária. É que, em matéria tributária, especificamente sobre a prescrição, a referida competência foi reservada ao legislador que representa à união dos entes políticos (legislador complementar), e não ao legislador ordinário federal, que representa a União.

Isto posto, é razoável concluir que o legislador ordinário federal não possui competência para produzir normas gerais no âmbito da prescrição tributária. Cabe somente ao legislador complementar veicular normas sobre a prescrição tributária, que, por seu caráter geral, deve ser observadas pelos entes políticos.

Portanto, em matéria tributária, todas as espécies ou tipos de prescrição se submetem ao regramento do inciso III do art. 146 da Constituição Federal de 1988. Isto significa dizer que cabe ao legislador complementar estabelecer normas gerais em matéria tributária, sobre a prescrição material ou pré-processual e sobre a prescrição processual ou intercorrente.

Dito de outro modo, estou convencido que o legislador ordinário não possui competência legislativa para introduzir tais normas no sistema jurídico. Isto significa dizer que os dispositivos do Código Civil, do CPC e da Lei 6.830/80, não são aplicáveis em matéria de prescrição tributária, assim como os arts. 45 e 46 da lei nº 8.212/91, que quantificavam em 10 (dez) anos o prazo prescricional do direito estatal para exigir as contribuições devidas à seguridade social, mas já revogados pela LC nº 118/05 em função da solução dada pelo STF111.