3. OS TRÊS PRINCIPAIS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL NA
3.2 MERCOSUL
3.2.2 Normatividade e institucionalidade
O MERCOSUL é regido por um sistema normativo formado por seu tratado constitutivo e uma série de protocolos mais específicos. O Tratado de Assunção cria o MERCOSUL, estabelece seus objetivos e características e o define em linhas gerais. O tratado, no entanto, é omisso em muitos aspectos, não trazendo normas específicas sobre o funcionamento e institucionalização do sistema.
Apenas com o Protocolo de Ouro Preto (POP)144, aprovado em 1994, foi que se estabeleceu uma estrutura institucional bem definida para o MERCOSUL, além de alguns outros pontos importantes. O protocolo conferiu personalidade jurídica de direito internacional ao bloco, permitindo que ele passasse a contrair direitos e obrigações no plano internacional em seu próprio nome. Estabeleceu o caráter intergovernamental de seus órgãos ao estabelecer que qualquer de suas decisões careceriam de ratificação e internalização em cada um dos países-membros, estando ausente qualquer tipo de supranacionalidade. Apenas a vontade soberana dos Estados é que conferiria legitimidade às suas normas. Foi também
141 MERCOSUL. Aula nº 12 de política internacional do curso preparatório para o concurso de admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.
142
PEREIRA, Ana Cristina P.. Direito institucional e material do MERCOSUL. 2ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 165 – 169.
143 MERCOSUL. In: Site Oficial do Ministério das Relações Exteriores do Governo brasileiro. Disponível em: < http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/mercosul>. Acesso em: 24 set 2014. 144 MERCOSUL. Protocolo de Ouro Preto. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
52 responsável por consagrar os princípios da consensualidade e da vigência simultânea nos processos decisórios do MERCOSUL. Significa dizer que todas as decisões emanadas do bloco deveriam ser tomadas por consenso entre as partes; se um dos países for contra uma determinada decisão, ela não pode ser aprovada no âmbito do MERCOSUL. Além disso, qualquer decisão só entra em vigor para o MERCOSUL quando todos os países membros a tiverem ratificado e internalizado; enquanto um deles ainda estiver nesse trâmite, mesmo que todos os demais já tenham depositado suas ratificações, a norma não vige. A partir do momento que este último deposita sua ratificação, a norma passa a valer para todos ao mesmo tempo, daí dizer-se que a vigência é simultânea. Tal instituto, embora vise à igualdade entre as partes em todas as instâncias do processo decisório, é responsável por um dos maiores problemas enfrentados hoje pelo MERCOSUL: a demora demasiada para que qualquer das suas decisões se torne efetiva.
Finalmente, o POP promoveu sua institucionalização, estabelecendo seus principais órgãos, suas funções e funcionamento. Os órgãos decisórios que compõem a estrutura institucional do MERCOSUL, conforme seu artigo 2º, são o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comissão de Comércio do MERCOSUL (CCM). Também foram criados uma Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM), que depois passaria a chamar-se apenas Secretaria do MERCOSUL (SM), um Foro Consultivo Econômico e Social (FCES) e uma Comissão Parlamentar Conjunta, que mais tarde seria substituída pelo Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL).
O CMC é o órgão máximo do MERCOSUL, responsável pelas decisões políticas aptas a conduzir o processo de integração de modo a cumprir os objetivos estabelecidos em seu tratado constitutivo. Ele é formado por dois representantes de cada país- membro, necessariamente os Ministros das Relações Exteriores e da Economia (ou seus equivalentes, caso a denominação varie de país para país). As principais funções e atribuições do Conselho estão previstas no Protocolo de Ouro Preto, em seu artigo 8º, a saber:
I. Velar pelo cumprimento do Tratado de Assunção, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu âmbito;
II. Formular políticas e promover as ações necessárias à conformação do mercado comum;
III. Exercer a titularidade da personalidade jurídica do Mercosul.
IV. Negociar e assinar acordos em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de países e organizações internacionais. Estas funções podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condições estipuladas no inciso VII do artigo 14;
V. Manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam elevadas pelo Grupo Mercado Comum;
53 VI. Criar reuniões de ministros e pronunciar-se sobre os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas;
VII. Criar os órgãos que estime pertinentes, assim como modificá-los ou extingui- los;
VIII. Esclarecer, quando estime necessário, o conteúdo e o alcance de suas Decisões; IX. Designar o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul.
X. Adotar Decisões em matéria financeira e orçamentária;
XI. Homologar o Regimento Interno do Grupo Mercado Comum.145
Para realizar tais funções, o CMC pode manifestar-se através de Decisões ou de Recomendações, sendo que apenas as primeiras têm caráter obrigatório, enquanto as demais funcionam mais como forma de instar os países-membros a agirem de acordo com as diretrizes traçadas pelo MERCOSUL, seja em suas políticas internas ou externas.146
Há diversos órgãos menores ligados ao CMC, criados por ele, dentro de suas prerrogativas, para auxiliá-lo em suas funções. Não convém, entretanto, entrar em detalhes sobre eles.
O GMC, por sua vez, é considerado o órgão executivo do MERCOSUL. Dessa forma, suas funções principais são dar cumprimento às normas emanadas do CMC e encaminhar as propostas que julgar pertinentes para que sejam deliberadas pelo Conselho. O Grupo é regido pelos Ministérios das Relações Exteriores dos países-membros e formado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por país, dentre os quais devem constar necessariamente representantes dos Ministérios das Relações Exteriores e da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. Suas atribuições também estão definidas no Protocolo, em seu art. 14.
São funções e atribuições do Grupo Mercado Comum:
I. Velar, nos limites de suas competências, pelo cumprimento do Tratado de Assunção, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu âmbito;
II. Propor projetos de Decisão ao Conselho do Mercado Comum;
III. Tomar as medidas necessárias ao cumprimento das Decisões adotadas pelo Conselho do Mercado Comum;
IV. Fixar programas de trabalho que assegurem avanços para o estabelecimento do mercado comum;
V. Criar, modificar ou extinguir órgãos tais como subgrupos de trabalho e reuniões especializadas, para o cumprimento de seus objetivos;
VI. Manifestar-se sobre as propostas ou recomendações que lhe forem submetidas pelos demais órgãos do Mercosul no âmbito de suas competências;
VII. Negociar, com a participação de representantes de todos os Estados Partes, por delegação expressa do Conselho do Mercado Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos específicos concedidos para esse fim, acordos em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de países e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, procederá à assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado
145 MERCOSUL. Protocolo de Ouro Preto. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/protocolo-de-ouro-preto-1/>. Acesso em: 21 out 2014.
146 PEREIRA, Ana Cristina P.. Direito institucional e material do MERCOSUL. 2ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 31-33.
54 pelo Conselho do Mercado Comum, poderá delegar os referidos poderes à Comissão de Comércio do Mercosul;
VIII. Aprovar o orçamento e a prestação de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul;
IX. Adotar Resoluções em matéria financeira e orçamentária, com base nas orientações emanadas do Conselho do Mercado Comum;
X. Submeter ao Conselho do Mercado Comum seu Regimento Interno;
XI. Organizar as reuniões do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatórios e estudos que este lhe solicitar.
XII. Eleger o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIII. Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIV. Homologar os Regimentos Internos da Comissão de Comércio e do Foro Consultivo Econômico-Social.147
O GMC é um órgão que possui secretaria fixa, com sede em Montevidéu. Seus representantes se reúnem a cada três meses pelo menos, manifestando-se através de Resoluções que têm caráter obrigatório para os Estados-membros. Como o poder decisório se concentra nas mãos do CMC, a Resoluções do GMC são, em geral, de caráter mais técnico e procedimental, mas pode ocorrer de tratarem de questões institucionais, principalmente regulamentando ou complementando Decisões do Conselho.
O GMC também possui uma série de órgãos auxiliares, principalmente Grupos de Trabalho, os quais estudam e recomendam ao GMC quais seriam as questões prioritárias, bem como prazos, orçamentos e necessidades em termos de recursos técnicos e humanos.
Subordinado tanto ao CMC quanto ao GMC, mas ligada diretamente a este último, está a CCM. É um órgão técnico ao qual compete adotar normas administrativas de caráter comercial e acompanhar a política comum quanto às questões comerciais. Também é coordenada pelos Ministérios das Relações Exteriores de cada país e formada por quatro membros titulares e quatro alternos, designados pelos próprios Ministérios. Suas atribuições também são listadas pelo POP, valendo observar que todas estão relacionadas a aspectos bastante específicos do âmbito econômico da integração, sendo essa a característica primordial da Comissão.
São funções e atribuições da Comissão de Comércio do Mercosul:
I. Velar pela aplicação dos instrumentos comuns de política comercial intra- Mercosul e com terceiros países, organismos internacionais e acordos de comércio; II. Considerar e pronunciar-se sobre as solicitações apresentadas pelos Estados Partes com respeito à aplicação e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de política comercial comum;
III. Acompanhar a aplicação dos instrumentos de política comercial comum nos Estados Partes;
IV. Analisar a evolução dos instrumentos de política comercial comum para o funcionamento da união aduaneira e formular Propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum;
147 MERCOSUL. Protocolo de Ouro Preto. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/protocolo-de-ouro-preto-1/>. Acesso em: 21 out 2014.
55 V. Tomar as decisões vinculadas à administração e à aplicação da tarifa externa comum e dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados Partes;
VI. Informar ao Grupo Mercado Comum sobre a evolução e a aplicação dos instrumentos de política comercial comum, sobre o trâmite das solicitações recebidas e sobre as decisões adotadas a respeito delas;
VII. Propor ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificações às normas existentes referentes à matéria comercial e aduaneira do Mercosul;
VIII. Propor a revisão das alíquotas tarifárias de itens específicos da tarifa externa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas atividades produtivas no âmbito do Mercosul;
IX. Estabelecer os comitês técnicos necessários ao adequado cumprimento de suas funções, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos mesmos;
X. Desempenhar as tarefas vinculadas à política comercial comum que lhe solicite o Grupo Mercado Comum;
XI. Adotar o Regimento Interno, que submeterá ao Grupo Mercado Comum para sua homologação.
Além dessas atribuições, também compete à Comissão considerar as reclamações apresentadas no âmbito dos mecanismos de solução de controvérsias do MERCOSUL e emitir pareceres técnicos a respeito, sem, contudo, ter qualquer papel na solução do conflito.
Sobre os órgãos decisórios do MERCOSUL, Ana Cristina148
conclui:
Ao final da análise dos três órgãos do MERCOSUL com poder normativo, conclui- se que todos são compostos de pessoas que representam de alguma forma os Estados-Partes, estando vinculados a estes. Ademais, verifica-se que os Estados- Partes encontram-se representados em número igual em cada um desses órgãos e que o processo de deliberação predominante é o do consenso, o que confere a cada um deles o direito de vetar a adoção de qualquer normativa MERCOSUL, consagrando-se assim a igualdade jurídica entre os Estados-Partes do MERCOSUL. A Secretaria do MERCOSUL é o órgão administrativo do bloco, competindo a ela todas as questões organizacionais, como o arquivo e tradução dos documentos oficiais, apoio logístico e orçamentário e a edição do Boletim Oficial. Já o FCES deveria atuar como consultor, emitindo Recomendações nas situações de interesse social. Sindicatos e entidades de classe buscam se manifestar no âmbito do órgão, mas a realidade é que ele, até hoje, raramente é consultado.
Por fim, a Comissão Parlamentar Conjunta foi criada com o objetivo de unir parlamentares nacionais para que estes pudessem avaliar o andamento do processo de integração e promover as diretrizes do MERCOSUL em seus próprios países, de forma a facilitar a internalização de suas decisões, por exemplo. A atuação da CPC, todavia, foi inexpressiva, não tendo qualquer relevância para o processo.
148 PEREIRA, Ana Cristina P.. Direito institucional e material do MERCOSUL. 2ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 40.
56 A CPC foi substituída, em dezembro de 2005, pelo Parlamento do MERCOSUL, através de seu respectivo Protocolo Constitutivo149. O Parlamento surgiu, principalmente, da necessidade de se promover uma aproximação entre o processo integrador e a população dos Estados-partes. Seus principais objetivos são contribuir para a democracia, a participação, a representatividade, a transparência e a legitimidade social do bloco, além de facilitar a cooperação interparlamentar, de modo a avançar nos objetivos previstos de harmonização das legislações nacionais nas áreas pertinentes e internalização. Assim, o PARLASUL foi concebido como um órgão representativo dos cidadãos do bloco, e não de seus países-membros. Lucas Lixinski e Fabiano de Andrade Correa150 esclarecem:
A atuação do Parlamento visa, em muitos sentidos, à cobertura do “déficit democrático” no MERCOSUL, trazendo o bloco e sua construção jurídico-política para perto das políticas nacionais. O objetivo a ser atingido é, assim, representação, o que se espera que deve ocorrer através das eleições diretas de representantes para o PARLASUL. (Tradução livre).
Por essa razão, após alguns desentendimentos a respeito, ficou decidido que, a partir de 2010, seria adotado o critério de representação cidadã para o órgão, através da qual são atribuídos pesos diferentes na representação das populações dos Estados, a partir do princípio da proporcionalidade atenuada, uma vez que o critério da mera proporcionalidade seria injusto, devido à imensa diferença existente entre as populações dos países integrantes do MERCOSUL, o que faria com que o Brasil sozinho, ocupasse mais de 50% (cinquenta por cento) das cadeiras do Parlamento. Ao final ficou definido que há um número mínimo de representante, 18 (dezoito) por país, e uma escala de assentos adicionais a ser aplicada para cada Estado-membro em proporção à sua população. Também ficou decidido que seus representantes em cada país seriam escolhidos pela população, através de sufrágio direto, universal e secreto. Até hoje, porém, apenas o Uruguai realizou tais eleições.
Outro Protocolo fundamental que faz parte do arcabouço normativo do MERCOSUL e também é responsável por sua conformação institucional, complementando, assim, o POP, é o Protocolo de Olivos151 de 2002 (com algumas pequenas modificações
149
MERCOSUL. Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e-protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
150 LIXINSKI, Lucas; CORREA, Fabiano de A.. The legal future of MERCOSUR. In: FILHO, Marcílio T. F.; LIXINSKI, Lucas; GIUPPONI, María B. O [orgs.]. The law of MERCOSUR. Oxford e Portland: Hart Publishing, 2010. p. 414.Texto Original: “The operation of the Parliament aims in many ways at bridging the ‘democratic deficit’ in MERCOSUR, bringing the bloc and its policy-and-law making closer to the national polities. The objective to be achieved is thus representation, which it is intended will happen through direct elections of representatives for positions in PARLASUR.”
151 MERCOSUL. Protocolo de Olivos. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
57 trazidas pelo Protocolo Modificativo do Protocolo de Olivos152, este de 2007), o qual instituiu uma instância permanente de solução de controvérsias, qual seja, o Tribunal Permanente de Revisão (TPR). O Tribunal tem como objetivo garantir a correta interpretação, aplicação e cumprimento do conjunto normativo do bloco, funcionando como uma segunda instância, enquanto a primeira continua sendo formada pelos Tribunais ad hoc, criados especificamente para cada caso, conforme previsto no Protocolo de Brasília153 de 1991.
Por fim, completando as previsões normativas do MERCOSUL, existem os dois Protocolos de Ushuaia, de 1998154 e de 2011155, sobre o Compromisso com a Democracia, através dos quais os países do bloco instauraram a cláusula democrática como elemento necessário à entrada e permanência no bloco e estabelecem diretrizes de ação em caso de tentativa de quebra da democracia sofrida por algum dos países-membros.
Fazem parte ainda da estrutura normativa do bloco, embora não estabeleçam normas específicas, os dois Protocolos de Adesão da República Bolivariana da Venezuela156 e do Estado Plurinacional da Bolívia157. O primeiro já tendo sido internalizado por todos os países-membros do bloco, tornando, em 2012, a Venezuela o quinto Estado a compor o quadro permanente de membros do MERCOSUL e o segundo ainda em fase de ratificação.
3.2.3 Evolução e Atualidade
A literatura considera, de modo geral, três momentos distintos na evolução do MERCOSUL. Primeiramente, há o período inicial, que se estende de sua criação em 1991 até 1998. É considerado o período auge do bloco, devido à grande expansão no comércio entre os países-membros, as progressivas desgravações tarifárias e sua consolidação normativa e institucional, que geravam um clima de otimismo e faziam crer em seu efetivo sucesso.158
152 MERCOSUL. Protocolo Modificativo do Protocolo de Olivos. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e-protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
153 MERCOSUL. Protocolo de Brasília. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
154
MEROSUL. Protocolo de Ushuaia. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
155 MERCOSUL. Protocolo de Ushuaia II. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e- protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
156
MERCOSUL. Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e-protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
157 MERCOSUL. Protocolo de adesão do Estado Plurinacional da Bolívia ao MERCOSUL. Disponível em: < http://www.mercosul.gov.br/normativa/tratados-e-protocolos/>. Acesso em: 23 out 2014.
158 MERCOSUL. Aula nº 12 de política internacional do curso preparatório para o concurso de admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.
58 Depois, veio um segundo momento de crise, que durou aproximadamente até 2003. Foi um período de queda progressiva no comércio intrabloco e de desentendimento entre os países-membros.159 Devido à maxidesvalorização totalmente unilateral do real em janeiro de 1999, a Argentina se sentiu prejudicada e passou aplicar taxas protecionistas contra diversos produtos brasileiros, indo de encontro à livre-circulação preconizada pelo MERCOSUL. A fragilidade criada entre as relações bilaterais seria problema suficiente para o bloco, mas, além disso, suas instâncias internas foram incapazes de resolver a controvérsia, que teve de ser levada à OMC, acarretando uma enorme perda de credibilidade no MERCOSUL por parte dos agentes externos, principalmente investidores.160
Foi nesse período também que teve início a crise da economia argentina em razão da manutenção da paridade de sua moeda com o dólar americano por mais tempo do que o país podia suportar, que acabou culminando em sua declaração de moratória no início do ano 2000, o que enfraqueceu enormemente a Argentina e, consequentemente, o MERCOSUL.161 Por fim, em meio a esse contexto de fragilidade, os países menores do processo, Paraguai e Uruguai, passaram a questionar as vantagens de se manter como parte do MERCOSUL, alegando que haviam sido deixados de lado pelas economias maiores.162
Finalmente, por volta de 2003, iniciou-se o novo período, quando os países decidiram retomar o projeto de integração, recuperando-o e dando-lhe nova força. Lucas Lixinski e Fabiano de Andrade Correa163 explicam:
O MERCOSUL, apesar de todas as suas dificuldades, pode ser considerado como o