Experiências de integração sulamericana: um estudo comparativo entre os casos CAN, MERCOSUL e UNASUL

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO

GRADUAÇÃO EM DIREITO

ANA PAULA MARCON MACIEL

EXPERIÊNCIAS DE INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE OS CASOS CAN, MERCOSUL E UNASUL

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Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará (UFC), como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Prof. William Paiva Marques Júnior.

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Universidade Federal do Ceará

Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito

M152e Maciel, Ana Paula Marcon.

Experiências de integração sul-americana: um estudo comparativo entre os casos CAN, MERCOSSUL e UNASUL / Ana Paula Marcon Maciel. – 2014.

86 f. : enc. ; 30 cm.

Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2014.

Área de Concentração: Direito Internacional.

Orientação: Prof. Me. William Paiva Marques Junior.

1. Mercosul. 2. Organizações internacionais. 3. Integração latino-americana. I. Marques Junior, William Paiva (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direito. III. Título.

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Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará (UFC), como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Aprovada em: ___/___/______.

BANCA EXAMINADORA

________________________________________ Prof. William Paiva Marques Júnior (Orientador)

Universidade Federal do Ceará (UFC)

_________________________________________ Prof. Dra. Tarin Cristino Frota Mont’Alverne

Universidade Federal do Ceará (UFC)

_________________________________________ Doutorando Álisson José Maia Melo

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AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, pelo amor imenso, mas também pela dedicação e pela abertura constantes, responsáveis pela construção do meu caráter e necessárias para que eu chegasse até aqui.

À minha querida irmã, pelo companheirismo de todas as horas. Por todo o apoio e carinho, todas as risadas, brigas, entendimentos, saídas, cuidados, enfim, pela amizade sincera com a qual eu posso sempre contar.

Ao meu namorado, Lucas, por seu apoio incondicional em todos os momentos. Pela dedicação e pelo cuidado, mesmo longe e com todas as dificuldades, e por todo o amor de sempre. Mais ainda, por toda ajuda na consecução deste trabalho e em sua revisão.

Aos meus avós e à minha tia Marta, pela torcida e pela preocupação com o meu futuro.

Às minhas amigas Bia, Jéssica e Dinda, pela amizade sincera, completa e pelo apoio em todos os momentos e em todos os sentidos. Aos meus amigos Aline, Cíntia, Nara, e Gabriel pela ajuda e pelo carinho constantes. E à minha amiga Lara, pelo companheirismo durante toda a Faculdade.

Aos meus guias espirituais, por sua força e sua proteção.

Ao professor William Marques, pela orientação acadêmica dedicada, por ter me fornecido um pouco do seu tempo tão concorrido e por todas as sugestões que levaram à conclusão deste trabalho.

Aos membros da banca examinadora Professora Dra. Tarin Cristino Frota

Mont’Alverne e Doutorando Álisson José Maia Melo pelo tempo, pelas valiosas colaborações

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RESUMO

A integração regional sul-americana é caracterizada por uma série de avanços e retrocessos, além de uma proliferação de mecanismos criados para de promovê-la, marcados pela dificuldade na consecução de seus objetivos. Os três principais mecanismos atualmente, CAN, MERCOSUL e UNASUL, têm buscado se desenvolver e se consolidar nos diversos âmbitos abarcados por um processo de integração. Um desenvolvimento paralelo das três organizações ao mesmo tempo, no entanto, pode levar a um conflito entre suas competências, já que todos apresentam objetivos semelhantes. Por isso, analisa-se o funcionamento dos três blocos, suas principais características e objetivos, para entender se é possível coordená-los e quais seriam as formas de fazê-lo de modo a institucionalizar a integração regional sul-americana. Para tanto, foram lidas obras pertinentes à temática da integração regional, principalmente aquelas que tratassem especificamente dos três mecanismos em estudo e que buscassem uma solução para esse possível conflito de competências. Ao final, chegou-se à conclusão de que, pelo menos por enquanto, é ideal que os três mecanismos coexistam, todos voltados para as mais diversas áreas de interesse da integração, sendo a melhor forma de evitar um conflito a divisão territorial do enfoque dos problemas, deixando aqueles de menor alcance territorial para os mecanismos sub-regionais, CAN e MERCOSUL, e aqueles capazes de atingir toda a região para o mecanismo mais abrangente, a UNASUL.

Palavras-chave: integração regional; institucionalização do espaço regional; CAN;

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ABSTRACT

Regional integration in South America is characterized by an amount of progresses and throwbacks, besides a proliferation of regional schemes aiming to attaint it, usually with little success in achieving their objectives. The three main processes nowadays, CAN, MERCOSUR and UNASUR, have been trying to develop and enforce themselves in every integration aspect. Their parallel development at the same pace, though, may lead to a competence conflict, given that they all present very similar goals. For that reason, the functioning of the three mechanisms, their main characteristics and objectives are analyzed, aiming to understand if it is possible to establish some sort of coordination between them, and what would be the best way of doing so in order to promote the institutionalization of South America’s regional integration. It was done by reading the literature related to the theme of regional integration, especially regarding the three schemes under appreciation and those witch addressed the problem of the possible competence conflict. After all, it was concluded that, at least for now, it is ideal that the three organisms coexist, all of them turned to the most wide integration scopes, being the territorial division of problems the best way to avoid conflict. The problems of smaller territorial reach would be addressed only by the subregional schemes, CAN and MERCOSUR, and those needing a broader perspective would be left to the larger mechanism, UNASUR.

Keywords: regional integration; regional institucionalization; CAN; MERCOSUR;

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ALADI ALALC ALCA ALCSA CAN CAF CASA CCM CECA CEE CEED CEPAL CIJ CMC EUA FARC FCES FOCEM GATT GMC GRAN IIRSA ISAGS MERCOSUL NAFTA

Associação Latino-Americana de Integração Associação Latino-Americana de Livre Comércio Área de Livre Comércio das Américas

Área de Livre Comércio Sul-Americana Comunidade Andina

Corporação Andina de Fomento

Comunidade Sul-Americana das Nações Comissão de Comércio do MERCOSUL Comunidade Europeia do Carvão e do Aço Comunidade Econômica Europeia

Centro de Estudos Estratégicos de Defesa

Comissão Econômica para a América Latina e Caribe Corte Internacional de Justiça

Conselho do Mercado Comum Estados Unidos da América

Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia Foro Consultivo Econômico e Social

Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL Acordo Geral de Tarifas e Comércio

Grupo Mercado Comum Grupo Andino

Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana Instituto Sul-Americano de Governança em Saúde Mercado Comum do Sul

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OEA OMC

PARLANDINO PARLASUL PICE

POP SAI SAM SM TEC TPR UE UNASUL URSS

Organização dos Estados Americanos Organização Mundial do Comércio Parlamento Andino

Parlamento do MERCOSUL

Programa de Integração e Cooperação Econômica Protocolo de Ouro Preto

Sistema Andino de Integração

Secretaria Administrativa do MERCOSUL Secretaria do MERCOSUL

Tarifa Externa Comum

Tribunal Permanente de Revisão União Europeia

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 13

2 A INTEGRAÇÃO REGIONAL ... 16

2.1CONCEITO, CARACTERÍSTICAS E VANTAGENS DA INTEGRAÇÃO REGIONAL ... 16

2.2HISTÓRIA DA INTEGRAÇÃO REGIONAL LATINO-AMERICANA... 27

3. OS TRÊS PRINCIPAIS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA DO SUL: CAN, MERCOSUL E UNASUL ... 37

3.1CAN ... 37

3.1.1 Evolução ... 37

3.1.2 Normatização e Institucionalidade. ... 40

3.1.3 Situação atual ... 46

3.2MERCOSUL ... 48

3.2.1 Criação, objetivos e características ... 48

3.2.2 Normatividade e institucionalidade ... 51

3.2.3 Evolução e Atualidade ... 57

3.3UNASUL ... 61

3.3.1 Evolução e Características ... 62

3.3.2 Normatividade e Institucionalidade ... 64

3.3.3 Conquistas e Desafios ... 68

4 POSSIBILIDADES DE COEXISTÊNCIA ENTRE OS MECANISMOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL SUL-AMERICANA ... 71

4.1 A POSSIBILIDADE DE CONFLITO DE COMPETÊNCIAS ENTRE OS PRINCIPAIS MECANISMOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL SUL-AMERICANA ... 71

4.2POSSIBILIDADES DE COORDENAÇÃO E COEXISTÊNCIA ... 73

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 82

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1 INTRODUÇÃO

A integração regional é um fenômeno que vem se desenvolvendo e adquirindo importância crescente nos últimos anos. Com a globalização e a interdependência cada vez maior entre os países, o estabelecimento de relações sólidas com os vizinhos tem se tornado essencial. Desde o fim da Segunda Guerra, com a formação da União Europeia (UE) e sua posterior consolidação e aparente sucesso até os dias de hoje, as vantagens de se promover um processo de integração regional têm se tornado cada vez mais claras, o que levou ao surgimento de diversos mecanismos com esse objetivo em todo o globo.

Do ponto de vista econômico, a integração regional significa uma oportunidade de promover trocas comerciais mais eficientes, com diminuição de barreiras e expansão de mercados, representando ainda uma forma de atrair investimentos para a região. Do ponto de vista político, significa uma possibilidade de resolução conjunta dos problemas que ultrapassam as fronteiras de um país, além de representar uma fortificação das demandas regionais nos foros internacionais. Há também diversas vantagens sociais que podem advir de um processo de integração. Além de facilitar as relações que já ocorrem naturalmente entre as sociedades civis dos diversos países de uma região, os mecanismos atuais de integração regional trazem agendas cada vez mais voltadas para o desenvolvimento social, até como forma de legitimar-se junto às populações de seus membros.

O continente sul-americano possui um histórico de tentativas de promover uma integração regional que não é recente. Apesar disso, seu desenvolvimento na região é caracterizado por avanços e retrocessos constantes, além de uma proliferação de mecanismos com graus variados de sucesso, marcados, em sua maioria, pela dificuldade de atingir os objetivos para os quais foram criados. Ainda assim, as tentativas persistem, tendo alcançado um pouco mais de solidez nos últimos anos.

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mecanismo integrador da região. Com a sua criação, surgiram diversos questionamentos sobre a necessidade de manutenção dos três mecanismos, até pelo enorme aparato institucional necessário para o seu funcionamento, uma retração em qualquer um deles, porém, iria de encontro aos seus objetivos atuais.1

Apesar da atual existência dos três, a integração regional ainda não foi institucionalizada no subcontinente, dependendo sobremaneira da vontade política dos governantes de cada país, principalmente daqueles mais desenvolvidos, como Argentina, Brasil e Venezuela. Além disso, o desenvolvimento dos três projetos paralelamente pode levar a um conflito de competências entre eles, o que poderia gerar um novo estancamento do processo integrativo.

O objetivo do trabalho é analisar o processo de integração regional sul-americana, com enfoque nos três mecanismos citados, para buscar quais são as possibilidades de surgimento de um conflito de competências entre eles e como coordená-los de forma a evitar um possível estancamento do processo como um todo. É, em última análise, um questionamento quanto à possibilidade de coexistência entre os três, buscando-se uma forma de promover a institucionalização da integração no espaço regional.

Para tanto, no segundo capítulo, é feita uma análise do instituto da integração regional, buscando-se compreender seu significado, suas vantagens e sua importância para os países de uma região. Também se faz uma breve análise histórica de seu desenvolvimento na América Latina e, mais especificamente, na América do Sul, para compreender o estágio atual em que se encontra o processo no continente. Depois, explicita-se mais profundamente a problemática abordada no trabalho, qual seja a possibilidade de choque de competências entre os principais mecanismos existentes. Em seguida, no terceiro capítulo, passa-se a uma análise minuciosa de cada um desses mecanismos, principalmente quanto aos seus objetivos e características, para compreender seu funcionamento e analisar a possibilidade de promover alguma forma de coordenação entre eles. Por fim, no quarto capítulo analisam-se as principais propostas da literatura sobre como se daria essa coordenação, se ela é possível ou se deveria haver uma redução de algum mecanismo em favor de outro, tendo sempre em mente objetivo de desenvolver a integração regional no subcontinente.

A metodologia adotada foi a análise bibliográfica dos temas tratados, através de autores que abordam a temática da integração regional, com enfoque na América Latina e na América do Sul; daqueles que abordam especificamente os mecanismos de integração em

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15

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16

2 A INTEGRAÇÃO REGIONAL

A integração regional é um fenômeno complexo, caracterizado por abranger diversas áreas, mecanismos e agentes, além de se apresentar de diversas formas nas diferentes partes do mundo. Por essa razão, para compreendê-la com clareza, faz-se necessário estudar detidamente suas diversas facetas. Sendo assim, inicia-se seu estudo através da busca de um conceito de integração regional que se adéque bem à realidade sul-americana. Em seguida, estuda-se quais são suas principais características, as vantagens que levam os países a tentar inserir-se em um processo integrativo e, finalmente, analisa-se o desenvolvimento histórico do processo latino-americano, para compreender qual a situação atual desse fenômeno no continente em estudo.

2.1 Conceito, características e vantagens da integração regional

O maior exemplo de integração regional existente na contemporaneidade é a UE.2 Até hoje bem sucedida, a União tem suas raízes na Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), criada em 1945 por Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos, com o objetivo de aproximá-los política e economicamente, de forma a tentar estabelecer uma paz duradoura após o fim da Segunda Guerra Mundial.3 Já em 1957 os seis países decidiram alargar sua cooperação econômica e assinaram o conhecido Tratado de Roma, que deu origem à Comunidade Econômica Europeia (CEE), um mercado comum cujo objetivo era estabelecer gradualmente a livre-circulação de mercadorias, serviços e pessoas entre seus Estados-membros.4 Em 1993 foi estabelecida a UE, com o nome atual. Conforme os objetivos almejados foram sendo alcançados, a UE foi se desenvolvendo tanto econômica quanto institucionalmente. Novos países aderiram ao bloco; outros objetivos foram traçados, como a adoção de uma moeda única, que se deu em 2002 com a entrada em circulação do Euro5; foram ainda criados diversos mecanismos de institucionalização como o Parlamento Europeu e a Corte Europeia de Direitos Humanos.

2

SMITH, Peter H. The politics of integration: concepts and themes. P. 06 In: SMITH; Peter H. (org.). The challenge of integration: Europe and the Americas. Florida: University of Miami, 1993, p. 01-14.

3_{HISTORIA da UE. Site Oficial da União Europeia. Disponível em:} <http://europa.eu/about-eu/eu-history/index_pt.htm>. Acesso em: 12 ago. 2014.

4

Id. Ibidem.

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Atualmente a UE conta com 28 países membros, possui o euro como moeda comum de 18 deles,6 já estabeleceu a livre circulação de mercadorias, serviços e pessoas e possui um eficiente e complexo quadro de instituições e organismos, responsáveis por definir prioridades, legislar e julgar7. Também possui uma Constituição própria, instituições financeiras sólidas e uma Corte Internacional com papel fundamental no Direito Internacional, a já mencionada Corte Europeia de Direitos Humanos.

Mesmo com a crise mundial de 2008 e a ameaça de rompimento profetizada por alguns economistas à época, a União Europeia conseguiu manter-se firme e permanece sólida até hoje.

Por esse motivo, o bloco europeu constitui um marco para a integração regional, tanto por sua eficácia, quanto por sua longa existência, sendo compreensível que, sempre que se faça referência a esse fenômeno, a experiência europeia surja como exemplo e como comparativo. É importante frisar, entretanto, que existem diversos tipos de integração regional, e muitas situações não são comparáveis às vividas pela União. Ao se falar em América Latina e, mais especificamente, em América do Sul, a primeira diferença que se encontra é conceitual, quando se trata de definir o que vem a ser essa integração regional e como se deve estudá-la.

Olivier Dabène8 explica que as definições clássicas para o instituto da integração regional, por se basearem na experiência europeia, tendem a sempre colocar sua ênfase em um método e em um objetivo, quais sejam, a forma como os Estados estariam dispostos a abdicar de partes de sua soberania para obter força política e o objetivo comum de construção da paz e solução de conflitos. Ele lembra que, mais recentemente, alguns teóricos que ainda assumem o modelo clássico em suas definições passaram a adicionar a esses conceitos a preocupação com as forças de mercado, mas critica que, apesar de os fins terem sido modificados, a definição ainda se centra na abdicação da soberania ou de parte dela. Para ele, neste ponto, é fundamental observar as diferenças entre a Europa e a América Latina.

Para começar, sendo a América Latina um continente relativamente pacificado, os motivos para iniciar um processo de integração dificilmente serão encontrados na vontade comum de solidificar a paz ou prevenir a guerra. [...] [A] relação entre integração regional e construção da paz não é relevante quando se trata da América Latina. Além disso, apesar do fato de alguns países latino-americanos terem, em

6

EURO. Site Oficial da Comissão Europeia. Assuntos econômicos e financeiros. Disponível em <http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/index_pt.htm>. Acesso em: 25 out 2014.

7_{INTITUIÇÕES e outros organismos da UE. In: Site oficial da União Europeia. Disponível em:} <http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/index_pt.htm>. Acesso em 12 ago. 2014.

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algum momento, acordado com a construção de entidades supranacionais imitando as europeias, eles jamais teriam aceitado perder o controle do processo de integração. Sendo assim, a questão aqui não é tanto como e por que Estados deixam de ser integralmente soberanos, mas sim como e por que, decidindo deixar de ser integralmente soberanos, eles podem ter a certeza de não perder o controle do processo. (Tradução livre) (grifou-se).9

Se os conceitos clássicos de integração regional não são ideais para a América Latina por não se adequarem à sua realidade, é preciso então buscar um conceito mais amplo, que vá além da necessidade de construir uma paz duradoura e da forma de abdicação da soberania integral. O autor aponta, entretanto, que a integração regional não deixa de ser sobre cooperação internacional e a tomada de decisões coletiva, sendo importante buscar identificar os atores envolvidos no processo e investigar suas motivações, métodos e os objetivos por eles traçados. Assim, pode-se utilizar a base dos conceitos clássicos, porém procurando alargá-los e flexibilizá-los, para que compreendam também o que se entende por integração regional na América Latina.

Após analisar diversas correntes teóricas e seus respectivos conceitos, Dabène10 chega a um conceito próprio de Integração Regional, definindo-a como:

[…] um processo histórico de aumento dos níveis de interação entre unidades

políticas (subnacionais, nacionais ou transnacionais) produzido por atores que almejam fins comuns, estabelecendo objetivos e definindo métodos para alcançá-los e, dessa forma, contribuindo para a construção de uma região. (Tradução livre).

De maneira mais simples, outros teóricos preferiram definir a integração regional mais ampla e objetivamente, de forma que os conceitos pudessem abranger diversas formas de integração, não sendo, entretanto, muito esclarecedores. É o caso de Béla Balassa11, que a conceitua como “o processo ou estado das coisas através do qual diferentes nações

decidem formar um grupo regional.” (Tradução livre).

9

DABÈNE, Olivier. The politics of regional integration in Latin America: theoretical and comparative

explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 07. Texto original: “To begin with, Latin American

being a relatively pacified continent, the motives to initiate an integration process can hardly be found on a common will to build peace or prevent war. […] the linkage between regional integration and peace-building is not relevant as regards Latin America. Furthermore, despite the fact that some states in Latin America did agree at some point to build institutions with supranational powers, imitating the European ones, they would never really have accepted losing control of the integration process. Therefore, the question is not so much how and why states cease to be wholly sovereign, but rather how and why deciding to cease to be wholly sovereign they

make sure not to lose control?”

10

Id. Ibidem, p. 10. Texto original: “[…]A historical process of increased levels of interaction between political units (subnational, national or transnational) provided by actors sharing common ideas, setting objectives and

defining methods to achieve them, and by doing so, contributing to building a region.”

11

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19

Nesse sentido, é interessante o conceito adotado por Peter H. Smith, que, embora siga essa linha mais ampla, ainda consegue destacar os aspectos fundamentais do instituto, encaixando-se bem no contexto latino-americano. O autor considera que:

Integração não é passível de uma definição simples, pois é fundamentalmente um processo, uma série de ações, muito mais que uma condição estática, um estado das coisas. Em termos gerais, ela representa a conjunção de unidades anteriormente independentes, com o propósito de criar uma nova entidade ou todo. [...] O processo de integração pode ser considerado como regional quando acontece entre Estados soberanos que compartilham uma identidade geográfica amplamente reconhecida, como a ocupação de um mesmo pedaço de terra ou água. (Tradução livre). 12

O autor explica que, na prática, a definição das áreas geográficas é estabelecida culturalmente, por convenção histórica e cálculo político mais que por critérios intelectuais imparciais. Não considera, porém, que esse fator cause problemas à sua conceituação.

Ao tratar do “propósito de criar uma nova entidade ou todo” em seu conceito, Smith destaca uma importante característica da integração regional, que a diferencia da mera cooperação política. Integração demanda a criação de uma unidade econômica regional, um organismo que seja capaz de absorver os interesses dos diversos países participantes e, de acordo com as decisões tomadas, organizar as ações a serem tomadas em seus diversos âmbitos de atuação. Assim, a integração estabelece expectativas comuns de longo prazo, trabalha com interesses convergentes e a divisão dos benefícios auferidos, assegurando algum nível de previsibilidade. Já a cooperação política não gera esse nível de comprometimento por parte dos Estados, persistindo apenas enquanto o aspecto que promove essa aproximação permanece útil a ambos os lados.13 Daí a importância dos organismos criados para promover a integração regional, os quais constituem ponto fundamental do processo integrativo.

A definição apresentada por Dabène mostra-se elucidativa, por explorar os diversos aspectos intrínsecos ao processo de integração, com destaque para seu fator histórico, por vezes negligenciado pelos demais autores. Além disso, destaca-se por modificar o enfoque dos atores responsáveis pelo processo, não restringindo o conceito à vontade puramente estatal. Como coloca o próprio autor:

12_{SMITH; Peter H. The politics of integration: concepts and themes. P. 3-4. In: SMITH; Peter H. (org.). The} challenge of integration: Europe and the Americas. Florida: University of Miami, 1993, p. 01-14. Texto

original: “Integration resists facile definition because it is fundamentally a process, a series of actions, rather

than a static condition or state of affairs. In general terms, it represents a joining together of previously independent units for the propose of creating a new entity or a whole. […]The process of integration can be characterized as regional when it takes place among sovereign states that share a widely recognized geographical identity, such as occupation of a common body of land or water.”

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Há três corolários para esta definição: 1. O processo pode abranger uma grande diversidade de atores, níveis e agendas; 2. Ele pode surgir como resultado de uma estratégia deliberada ou emergir como consequência de interações sociais não intencionais; e 3. Pode abarcar a construção de instituições. (Tradução livre).14

Essa definição, entretanto, não deixa clara a necessidade de criação de um mecanismo que promova a institucionalização da integração, diferenciando-a assim da cooperação política. Uma vez que o trabalho enfoca as Organizações Internacionais sul-americanas, será utilizado o conceito mais abrangente de Smith, já transcrito.

É importante notar que existem diversos tipos de integração econômica e, para além dela, os aspectos políticos e sociais da integração. Entretanto, os processos de maneira geral se iniciam com finalidade eminentemente econômica, para só mais tarde abarcar os demais. Vicent G. Arnaud, com base nos estudos de Béla Balassa, diferencia cinco formas de integração econômica, as quais denotam diferentes níveis de interdependência, são elas: zonas de livre comércio; união aduaneira; mercado comum; união econômica; e a integração econômica completa.15

Zonas de livre comércio são os processos regionais em que se eliminam por completo os direitos aduaneiros e demais obstáculos ao livre comércio entre os países membros do grupo. Cada país, todavia, conserva sua própria política comercial e aduaneira em relação às trocas comerciais feitas com países externos à zona. São os processos de integração com menor abdicação da soberania, permitindo aos Estados-partes a manutenção de sua própria política comercial com terceiros.16

A união aduaneira, por sua vez, constitui-se com a eliminação completa de tarifas entre os Estados-membros, mais o estabelecimento de uma tarifa uniforme sobre as importações provenientes de países a ela não pertencentes. Nela, a distribuição dos bens ingressados pela aduana se dá através de uma fórmula pré-acordada, pelo menos em relação aos produtos essenciais advindos dos países-membros. A Organização Mundial do Comércio (OMC) hoje estabelece, conforme cláusula XXIV do Acordo Geral de Tarifas (GATT), que o objetivo de uma união aduaneira deveria ser facilitar o comércio entre os países-membros, sem criar obstáculos ao comércio com os demais. Além disso, no comércio entre os membros

14_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative}

Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 11. Texto original: “There are three corollaries to this

definition: 1. The process can encompass a great diversity of actors, levels and agendas; 2. It can result from a deliberate strategy or emerge as an unintended consequence of a social interaction; and 3. It can entail institution

building.”

15

ARNAUD, Vicente G. Mercosur, Unión Europea, NAFTA y los processos de integración regional. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1996, p. 18.

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21

do grupo e terceiros, não podem ser praticadas tarifas maiores que aquelas praticadas antes da criação da união aduaneira.17

Em um mercado comum, busca-se a criação gradual de um só mercado dentro de uma área determinada, onde haverá a livre circulação de mercadorias, trabalhadores, capitais e serviços. Seu objetivo é o de conduzir os países-membros a uma maior eficiência, implicando uma redistribuição de recursos e uma tentativa de maximização dos fatores de produção.18 Nele já não existem aduanas nem barreiras tarifárias entre os membros, a política comercial é estabelecida por todos, ocorre a livre utilização dos fatores de produção e adota-se uma política aduaneira unificada frente aos demais países.19

Já na união econômica, além dos elementos do mercado comum, os Estados-partes passam a coordenar suas políticas monetárias e fiscais através de órgãos criados para estabelecê-las.20

Por fim, uma integração econômica completa só se dá com o estabelecimento de uma autoridade supranacional que obrigue os Estados-membros, além da unificação das políticas monetária, fiscal, social e anticíclica. É o caso de abolição total da soberania, como se dá entre os estados componentes dos Estados Unidos da América (EUA), e como já ocorreu no caso da antiga União Soviética (URSS), por exemplo.

Como será visto mais adiante, os diversos processos integrativos já iniciados na América Latina e na América do Sul sempre tiveram por objetivo inicial estabelecer alguma dessas formas de integração econômica, com maior ou menor interdependência e também com êxito variável. Os aspectos políticos e sociais foram sendo incorporados a esses projetos mais recentemente, sendo a UNASUL o projeto mais recente e mais ambicioso, por se propor a estabelecer uma união, trazendo, já desde a sua criação, preocupações que ultrapassam a esfera meramente econômica, dando mais ênfase a outros aspectos da integração.

Ao se falar em tipos de integração regional ou formas de se integrar, cabe

destacar também a diferença existente entre a integração “promovida por cima” (tradução

livre)21e aquela “promovida por baixo” (tradução livre)22. A primeira é aquela promovida

17

18_{Fatores de produção são os elementos básicos utilizados na produção de bens e serviços, conforme definiu a} Escola Clássica dos economistas dos séculos XVIII e XIX.

19

20_{Id. Ibidem. p. 18.} 21

DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 7. Termo original: “from above”

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22

pelos governos, entre Estados soberanos com interesses comuns, através de organismos existentes para essa finalidade. A segunda é uma integração informal, promovida pela interação, cada vez mais constante, entre os indivíduos, empresas e sociedade de maneira geral das diferentes nações. Nesse sentido, Dabène23 ressalta:

De fato, como devemos ver em breve, integração não é apenas sobre instituições formais ou governos negociando alguma forma de resolver problemas ou tentando impulsionar enlaces comerciais; é também sobre comunidades ou sociedades civis interagindo em bases transnacionais e, na maior parte do tempo, informais. (Tradução livre).

Essa diferenciação é importante, porque, embora nosso estudo se concentre na integração promovida pelas entidades Estatais, portanto na integração “promovida por cima”, não se pode negligenciar a importância da integração “promovida por baixo”, sendo muitas vezes esta a responsável por determinar os interesses que guiarão o Estado na promoção de uma integração regional.

Uma vez que o interesse em promover um processo de integração na América Latina não tem como principal ponto a construção e manutenção da paz, como ocorreu na União Europeia, cabe perquirir quais seriam os interesses por detrás dessa iniciativa. Primeiramente, deve-se destacar que a vontade de promover uma integração regional no continente não é recente, tendo sofrido diversos avanços e retrocessos ao longo dos anos e sendo motivada de diferentes maneiras a cada nova tentativa.

Apesar disso, pode-se dizer que, de modo geral, o ponto de partida para iniciar o processo foi, em geral, eminentemente econômico.24 Como já mencionado, apenas mais recentemente se tem dado importância aos aspectos políticos e sociais de se promover uma integração regional. Nesse ponto, Smith25 critica a falta de importância dada aos fins políticos da integração na América Latina, apontando este como um dos grandes problemas que sofrem os processos iniciados no continente:

23_{Id. Ibidem, p.7. Texto}_{Original: “Indeed, as we shall see in a moment, integration is not only about formal} institutions or governments negotiating some kind of dispute settlements or trying to foster commercial ties; it is also about communities or civil societies interacting on a transnational and most of the time informal basis.” 24_{MORA, Luz Maria de la; RODRÍGUEZ, Dora. ¿Por qué vale la pena repensar la integración} latinoamericana? Integración y Comércio. Buenos Aires, v. 15, nº 33, p. 7-15. jul.-dec. 2011.

25

SMITH, Peter H. The politics of integration: concepts and themes. P. 2. In: SMITH; Peter H. (org.). The challenge of integration: Europe and the Americas. Florida: University of Miami, 1993, p. 01-14. Texto

original: “It is our believe that political considerations play crucial roles in regional integration schemes. The most successful integration experiments have political purposes that are central to the overall mission. They employ political compromise and political institutions to surmount serious policy challenges. And they attempt to achieve a distribution of political as well as economic benefits that comes to be regarded as legitimate by

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23

É nosso entendimento que considerações políticas têm papel fundamental nos esquemas integrativos. Os experimentos de maior sucesso em termos de integração têm fins políticos que são centrais para todo o processo. Eles empregam compromisso político e instituições políticas para superar seus sérios desafios. Tentam conseguir uma distribuição dos benefícios políticos, assim como dos econômicos, que venha a ser considerada legitima por todos os Estados-membros. (Tradução livre).

São diversos os motivos que levam os Estados a buscarem inserir-se em um arcabouço de integração regional, tanto de cunho econômico, quanto político e social.

Inicialmente, é importante pontuar que, após a Segunda Guerra Mundial, com a formação da União Europeia e do Bloco Socialista, iniciou-se uma tendência à regionalização do comércio e uma tentativa de aproximação comercial dos países vizinhos, através da diminuição de barreiras alfandegárias, como forma de evitar as perdas advindas da prioridade dada ao comércio dentro desses blocos. Com o avanço atual dos sistemas regionais, a não exclusão passou a ser um dos pontos centrais a motivarem a busca pela integração regional.

Uma vez que diversos países fazem parte de processos de integração econômica regional e, por isso, obtém vantagens em suas trocas comerciais com todos os países do mesmo processo, um país que esteja de fora de qualquer processo integrativo, portanto, terá desvantagem em suas trocas comerciais com todos esses países, sem que tenha uma contrapartida. Ao inserir-se em um desses processos, porém, permanece com as desvantagens que tinha em relação aos demais, entretanto, pode desfrutar dos benefícios das trocas comerciais mais livres com os membros desse processo. Smith26 comenta que

É nesse sentido que a formação de blocos regionais tem significado não apenas para os Estados-membros: eles constituem uma zona de privilégio de onde não membros estão excluídos. (Tradução livre).

Nesse sentido, é elucidativa também a explicação de Vicent G. Arnaud27_:

A principal motivação defensiva para participar de acordos comerciais discriminatórios é evitar os custos da exclusão, o isolamento e, com ele, a perda da possibilidade de livre acesso a maiores mercados, diminuição do poder de negociação etc. Como os custos de ingresso para os países não incorporados ou discriminados crescem proporcionalmente ao número de participantes dos acordos preferenciais, os incentivos defensivos para aqueles que ficam de fora aumentarão à medida que aumente o número de integrantes do processo de integração. (Tradução livre).

26_{Id. Ibi}_{dem, p. 4. Texto original: “It is in this sense that the formation of regional blocs ha}_{s significance not} only for member states: it constitutes a zone of privilege from which non-members are excluded.”

27

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24

Outro fator econômico importante, próximo à não exclusão, é que a integração com a região pode ser muito útil às economias menos consolidadas, como as da América Latina, como forma de proteção. Embora as reduções tarifárias possam trazer vantagens ao comércio de um determinado país28, aqueles com menor reserva monetária não têm como reduzir tarifas unilateralmente, devido aos altos prejuízos que isso traria à produção nacional. Em um esquema de integração regional, principalmente entre países em condições de desenvolvimento mais ou menos semelhantes, a quebra de barreiras alfandegárias é recíproca, o que permite aos países aproveitarem os benefícios do livre-comércio entre si, enquanto mantém uma barreira de proteção em relação aos produtores globais já consolidados e, portanto, mais eficientes.29

A regionalização do comércio também traz a vantagem de criar uma cadeia de produção mais eficiente, permitindo aos países se aproveitarem das pequenas economias, que podem ser obtidas em escala em grandes mercados. Essa eficiência é gerada por uma característica intrínseca ao comércio dentro da região, qual seja a proximidade entre os comerciantes. Assim, são reduzidos os custos com transporte, descarregamento e armazenamento, o tempo de entrega é minimizado, a comunicação é facilitada, além de serem quase completamente extintos os atrasos nas fronteiras.30 Segundo Whiting Jr., esse tipo de economia é muito importante para as empresas no atual estágio do comércio mundial, pois as margens de lucro das indústrias competitivas estão cada vez mais estreitas, sendo proveitosa para elas qualquer forma de economizar na cadeia produtiva. Nesse contexto, “[...] mesmo as

menores barreiras alfandegárias podem fazer diferença.” (Tradução livre).31

Outro fator econômico bastante citado pela doutrina como responsável por motivar a formação de blocos econômicos regionais foi a adoção da cláusula da nação mais favorecida pelo GATT, posteriormente incorporada pela OMC. Tal cláusula prevê que o privilégio que seja concedido ao produto oriundo de um determinado país deve ser estendido

28_{“Em economia, a teoria das vantagens comparativas (ou princípio das vantagens comparativas) explica por} que o comércio entre dois países, regiões ou pessoas pode ser benéfico, mesmo quando um deles é mais produtivo na fabricação de todos os bens. O que importa aqui não é o custo absoluto de produção, mas a razão de produtividade que cada país possui. O conceito é muito importante para a teoria do comércio internacional moderno. [...] A teoria foi formulada por David Ricardo, que criou uma explicação sistemática no seu livro The

Principles of Political Economy and Taxation (1831)”. VANTAGEM comparativa. In: Wikipédia: a enciclopédia

livre. Disponível em: < http://pt.wikipedia.org/wiki/Vantagem_comparativa>. Acesso em: 20 out 2014. 29

WHITNING JR.; Van R.. The dynamics of regionalization: road map to an open future? P. 23-24. In: SMITH; Peter H. (org.). The challenge of integration: Europe and the Americas. Florida: University of Miami, 1993, p. 17-49; ARNAUD, Vicente G. Mercosur, Unión Europea, NAFTA y los processos de integración regional. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1996, p. 16.

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25

a todos os países assinantes do GATT, hoje, participantes da OMC. Apenas algumas exceções foram estabelecidas à cláusula da nação mais favorecida, sendo uma delas referente aos benefícios concedidos a produtos provenientes de países pertencentes a um projeto de integração regional.32 Dessa forma, participar de um esquema de integração regional é bastante compensador, também como forma de proteção, pois assim é possível conceder benefícios a produtos de países participantes do mesmo esquema, sem que tais benefícios precisem ser estendidos a todos os demais países pertencentes à OMC.

A integração regional também tem a vantagem de atrair investimentos para a região, uma vez que, pelos benefícios citados em relação aos lucros provenientes de uma maior eficiência na cadeia produtiva, empresas estrangeiras sentem-se motivadas a investir em países da região, criando uma nova forma de investimento chamada de “produção regional integrada” (tradução livre),33 na qual se busca a produção de bens de qualidade dentro da região, voltados para o abastecimento da própria região.34

Conforme já mencionado, as razões para promover uma integração regional não se limitam ao caráter econômico. As experiências mais recentes na América Latina trazem também outras motivações. Uma delas é o poder de negociação em bloco promovido pelos processos de integração regional, tanto em questões econômicas quanto políticas. Muitas vezes, um país considerado menos desenvolvido tem um menor poder de barganha frente aos demais, em qualquer desses contextos. Entretanto, quando se impõem em bloco, a pressão aumenta e é mais fácil conseguirem fazer valer seus interesses.35 Dabène36 cita diversas situações ao longo da história de sua integração regional em que a negociação em bloco trouxe vantagens para os países da América Latina, como por exemplo, na solução da crise de débitos que afetou o continente na década de 1980.

Outro fator político que tem aparecido de forma cada vez mais recorrente como razão e preocupação dos processos de integração regional é a consolidação da democracia. Tendo a maioria dos países do continente passado, não apenas recentemente, mas diversas vezes ao longo de sua história, por experiências de regimes totalitários, consolidar os valores

32

FRIEDRICH, Tatyana Scheila. O caminho para o fortalecimento do comércio, do desenvolvimento e da integração regional: retorno ao keynesianismo? In: BARRAL, Welber; BACELLAR FILHO, Romeu Felipe (Orgs.). Integração Regional e desenvolvimento. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2007.

33

WHITNING JR.; Van R.. The dynamics of regionalization: road map to an open future? P. 29. In: SMITH; Peter H. (org.). The challenge of integration: Europe and the Americas. Florida: University of Miami, 1993, p. 17-49. Texto original: “integrated regional production”.

34_{Id. Ibidem.} 35

DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 11 – 24.

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26

democráticos se lhes apresenta como um objetivo comum, mais fácil de ser alcançado quando expresso como interesse do todos os integrantes do processo.37 Segundo Dabène38:

Os novos tratados não são mais politicamente “neutros”, já que eles claramente visam contribuir para a consolidação da democracia. A última onda de tratados de integração regional está muito relacionada às importantes mudanças políticas do período, marcadamente a democratização e a implementação de reformas neoliberais. (tradução livre).

Essa preocupação com a consolidação dos valores democráticos aparece marcadamente nas clausulas de exclusão em casos de quebra da democracia, que os tratados constitutivos recentes passaram a adotar, como o caso da adoção do Protocolo de Ushuaia no âmbito do MERCOSUL. Além disso, as lideranças dos países latino-americanos têm se empenhado em deixar claro esse posicionamento. Como pontua Félix Peña39, um grande exemplo disso foi a Cúpula de Santiago, convocada em 2008 no âmbito da UNASUL para discutir os conflitos internos que na época poderiam ameaçar a democracia boliviana e que teve como resultado uma declaração que admitia de forma clara os problemas da democracia como sendo pertinentes a todos os países da América do Sul.

A integração serve ainda para buscar solucionar os problemas que são comuns aos países fronteiriços. Em um mundo cada vez mais globalizado, é muito difícil que os problemas se restrinjam ao âmbito interno de cada país. Diversos são os problemas que demandam soluções conjuntas de vários países de uma mesma região, sendo o contexto de um projeto de integração o ideal para que tais soluções sejam colocadas em prática. O narcotráfico e o aproveitamento de matrizes energéticas são alguns desses problemas citados a título de exemplo por Peña.40

Especificamente no caso brasileiro, a integração com a região sul-americana mostra-se vantajosa, além de todos os aspectos já mencionados, devido ao aspecto geográfico,

37_{MARQUES JÚNIOR, William Paiva. Contributo do Constitucionalismo Andino Transformador na mutação} paradigmática da democracia e dos direitos humanos nos países da UNASUL ante o retrocesso do caso do Paraguai. In: Wagner Menezes; Valeska Raizer Borges Moschen. (Org.). Direito Internacional. 01 ed. Florianópolis: FUNJAB, 2014, v. 01, p. 01-30; PEÑA, Felix. A integração no espaço sul-americano: A Unasul e o Mercosul podem se complementar?. Tradução de Eduardo Szklarz. Revista Nueva Sociedad especial em português. Edição n° 2. Buenos Aires: Fundación Friedrich Ebert, Outubro de 2008. Disponível na Internet: <http://www.nuso.org/upload/portugues/2008/Pena.pdf>. Acesso em: 11 set. 2014.

38

DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 22. Texto Original: “The new treaties are no longer

politically “neutral” as they clearly aim to contribute to the consolidation of democracy. The last wave of

regional integration agreements is very much related to the major political shifts of the period, most notably

democratization and implementation of neoliberal reforms.”

39_{PEÑA, Felix. A integração no espaço sul-americano: A Unasul e o Mercosul podem se complementar?.} Tradução de Eduardo Szklarz. Revista Nueva Sociedad especial em português. Edição n° 2. Buenos Aires:

Fundación Friedrich Ebert, Outubro de 2008. Disponível na Internet:

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27

por se tratar de um país que faz fronteira com quase todos os países da região e por isso tem necessidade de uma interação profunda com todos eles.

2.2 História da integração regional latino-americana

Como mencionado anteriormente, a busca por uma integração regional entre os países da América Latina não é recente. Foram tantos os avanços e retrocessos nesse sentido ao longo dos anos, que muitos teóricos chegam a duvidar se de fato é possível que se estabeleça no continente uma integração regional de fato. Apesar disso, as tentativas permanecem e, para compreender como está a situação de sua integração regional hoje, é preciso que se entenda o desenvolvimento de seu processo integrativo.

Inicialmente, cabe mencionar que, durante muito tempo, ao se falar em integração regional, teve-se em mente a América Latina como um todo, criando-se organismos que abarcassem o maior número possível de países do continente. Mais recentemente, por volta da década de 1990, o enfoque mudou. A aproximação do México aos EUA, no contexto do Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA), e seu consequente afastamento dos demais países latino-americanos, o concerto existente entre os países do Caribe e a necessidade de expansão sentida por alguns mecanismos sub-regionais localizados mais ao sul, fizeram com que muitos países passassem a pensar em uma integração um pouco mais localizada, voltada apenas para a América do Sul.41 Daí a menção às vezes à integração latino-americana, às vezes à integração sul-americana ao longo do trabalho.

Mesmo antes da independência das colônias americanas, no início do século XIX, já havia quem preconizasse a ideia de uma união americana, formada por todas as colônias espanholas aqui situadas.42 A elite intelectual da época, inspirada pelos ideais das Revoluções Francesa e Americana, sonhava com a libertação, mas também sugeria a unificação de todo o território latino-americano. As guerras pela independência acabaram por unir os novos países em torno de um objetivo comum, e mesmo aqueles que apenas buscavam

41_{INTEGRAÇÃO sul-americana. Aula nº 14 de política internacional do curso preparatório para o concurso de}

admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.

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28

aliados por questões de segurança passaram a buscar a consolidação de uma Confederação Americana.43

Diversas foram as tentativas de criação dessa Confederação e de promoção de uma maior unidade entre os países recém-independentes, sem, contudo, que se obtivesse sucesso.44 O localismo e o nacionalismo surgiram como obstáculos à promoção de uma maior integração entre os países.45 As elites nacionais eram poderosas e interessadas em manter seus privilégios, o que poderia ser prejudicado por uma integração com as elites de outros países. Além disso, o comércio com a Europa, conforme já estruturado no período colonial, era mais cômodo, sendo mantido por grande parte delas. Tais fatores serviram para consolidar as divisões políticas existentes e minar as possibilidades de uma integração na região.46 O reflexo desse distanciamento foi tamanho que, embora tenha havido entre os países da região diversos congressos, encontros e reuniões para tratar de assuntos referentes à América Latina, algum tipo de integração mais sólida entre esses países só voltou a ser discutida de fato após a Segunda Guerra Mundial, no contexto de criação de diversos novos organismos internacionais. Dabène47_{comenta que:}

O balanço do hispano-americanismo, porém, acabou sendo um tanto pobre. Muitas declarações foram assinadas, mas nunca postas em prática, e nenhum progresso foi feito em direção à liberalização do comércio ou à unificação política, embora uma cooperação continental em questões não-políticas tenha prosperado. (Tradução livre).

Desde o fim do século XIX até aproximadamente 1950, a lógica que imperou na maioria dos países do continente americano foi a do estabelecimento de relações em bases bilaterais.48 A criação da ONU em 1945 e da Organização dos Estados Americanos (OEA) 1948, organismos de base marcadamente multilaterais, iniciou uma alteração nessa lógica,

43_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative} Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 12-13.

44_{CARRANZA, Mario Esteban. South American free trade area or free trade area of the Americas? Open} regionalism and the future of regional economic integration in South America. Aldershot: Ashgate Publishing, 2000, p. 41.

45_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative} Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 13.

46

Id. Ibidem, p. 14.

47_{Id. Ibidem, p.14. Texto}_{original: “The balance of Hispano}_{-Americanism was rather poor, though. Many} declarations had been signed that never got enforced, and no progress was made toward free trade or political unification, although a continental cooperation on non-political matters did prosper.”

48_{INTEGRAÇÃO sul-americana. Aula nº 14 de política internacional do curso preparatório para o concurso de}

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que se consolidou com a adoção da teoria da substituição das importações dentro da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL).49

A CEPAL foi criada em 1948 dentro da ONU, como mecanismo voltado para auxiliar o desenvolvimento dos países latino-americanos e, posteriormente, também dos caribenhos.50 Para tanto, promoveu uma série de estudos e ações de monitoramento das políticas econômicas desenvolvidas na região e, sob o comando do economista argentino Raúl Prebisch, concluiu que, para ultrapassar o subdesenvolvimento, essas nações deveriam adotar o modelo protecionista de substituição das importações e promover a integração regional.51

A ideia era que, devido à degradação dos termos de troca, ou seja, produtos primários terem passado a valer muito menos que produtos industrializados, um país que exporte os primeiros e importe os segundos terá sempre uma balança comercial desfavorável e estará sempre em dependência dos países que exportam tecnologia.

De acordo com Prebisch, o papel desempenhado pela América Latina na periferia da economia mundial lhe negava uma proporção igual em progresso material e tecnológico, condenando-a a um subdesenvolvimento perpétuo. (Tradução livre).52

Era preciso, portanto, iniciar imediatamente um processo de industrialização, de desenvolvimento e diversificação das indústrias nacionais, de forma a substituir gradualmente a importação desse tipo de produto. Enquanto isso, deveriam ser buscados novos mercados para as exportações primárias, ainda principal fonte de renda desses países. A integração regional mostrava-se fundamental dentro dessa lógica, pois seria possível criar barreiras protecionistas contra os países mais industrializados, aproveitando os benefícios do livre comércio com os países da região, que se encontravam na mesma situação. Além disso, acreditava-se que um programa regional de substituição das importações facilitaria o abandono do modelo tradicional de exportação de primários. Também expandiria o mercado consumidor e ajudaria a diversificar a cadeia produtiva, beneficiando a todos.53-54

49_{OSSADON, Marcelo. Le processus d’integration em Amérique Latine: entre l’espoir}_{et le doute. P. 61 In:} RYCK, Serge de; et al. L'Amérique latine: mondalisation, intégration et démocratisation. Bruxelas: CERCAL, 1995. P. 61-70.

50

O QUE É A CEPAL. In: Site oficial brasileiro da CEPAL. Disponível em: < http://www.cepal.org/cgi- bin/getProd.asp?xml=/brasil/noticias/paginas/2/5562/p5562.xml&xsl=/brasil/tpl/p18f.xsl&base=/brasil/tpl/top-bottom.xsl>. Acesso em: 15 set 2014.

51

DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 16-18.

52_{CARRANZA, Mario Esteban. South American free trade area or free trade area of the Americas? Open} regionalism and the future of regional economic integration in South America. Aldershot: Ashgate Publishing,

2000, p. 42. Texto Original: “According to Prebisch, Latin America’s role in the periphery of the world economy denied it an equal share in material and technological progress, condemning it to perpetual underdevelopment.”

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30

Além da influência do pensamento cepalino, a década de 1950 encontrou contexto muito favorável à integração regional. A deposição de diversos governos ditatoriais no continente trouxe uma renovação política, com líderes muito mais abertos à região. A CEE foi criada, demonstrando a possibilidade de coordenação em bloco para países de uma mesma região e assim servindo de modelo e inspiração para a América Latina55, mas também causando alguma preocupação, relativa à possibilidade de diminuição das trocas comerciais com a Europa, o que serviu para que a região visse em si mesma uma forma de evitar perdas.56

Nesse clima favorável, onze países da América Latina assinam em 1960 o I Tratado de Montevidéu, estabelecendo a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), primeira instituição voltada para a integração econômica no continente. O objetivo da ALALC era aumentar o comércio entre os países signatários, de forma a estabelecer gradual e progressivamente um mercado comum latino-americano, buscando, aos poucos, atingir a complementaridade e integração de suas economias. Inicialmente um período de doze anos foi estabelecido para que se tivesse instaurado por completo uma zona de livre comércio entre eles, através da redução de tarifas negociada periodicamente.57 - 58Mario Estevan Carranza59 chama atenção para o fato que tal redução não seria linear nem automática, devendo ser negociada produto a produto, e Arnaud60

explica:

O processo se daria através de negociações periódicas, tendo por base dois tipos de instrumentos: as Listas Nacionais, nas quais se incluíam as concessões que cada país outorgava ao restante da zona, e a Lista Comum, na qual todo produto acrescentado estaria isento de todo tipo de barreira alfandegária ou do estabelecimento de qualquer quota. (Tradução livre).

54

INTEGRAÇÃO sul-americana. Aula nº 14 de política internacional do curso preparatório para o concurso de admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.

56

57_{CARRANZA, Mario Esteban. South American free trade area or free trade area of the Americas? Open} regionalism and the future of regional economic integration in South America. Aldershot: Ashgate Publishing, 2000, p. 42-43.

58

DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 18.

59_{CARRANZA, Mario Esteban. South American free trade area or free trade area of the Americas? Open} regionalism and the future of regional economic integration in South America. Aldershot: Ashgate Publishing, 2000, p. 42-43.

(30)

31

Durante os primeiros anos, a ALALC funcionou bem, e algumas tarifas foram reduzidas nos países signatários, mas ao final do prazo de doze anos, apenas 10% dos produtos haviam sido objeto de discussão, obrigando os países-membros a reconsiderá-lo.61 Um novo prazo ficou estabelecido para dezembro de 1980, sem que este, tampouco, fosse cumprido.62

Ainda em 1969, antes de findo o primeiro prazo, a ALALC sofreu um duro golpe quando Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e, alguns anos mais tarde, Venezuela, liderados pelo Chile, decidiram abandoná-la, sob o argumento de que o organismo era demasiado comercialista e estruturado de modo a privilegiar os países mais desenvolvidos da região, no caso, Argentina, Brasil e México. Buscando um novo modelo de integração regional, mais adequado a suas necessidades, assinaram o Acordo de Cartagena, também conhecido como Pacto Andino. Seguindo os moldes europeus, tratava-se de um processo muito mais institucionalizado e que aspirava ir além de uma zona de livre comércio. O Pacto se desenvolveu e funcionou bem até aproximadamente 1976, quando o Chile, já governado por Pinochet e tendo assumido um modelo econômico fortemente liberal, retira-se do processo, abalando-o profundamente.63

Diversas são as razões apontadas para a baixa efetividade da ALALC como instrumento de integração regional, dentre elas as diferenças de desenvolvimento econômico entre os países signatários, que inclusive motivou a dissidência do Grupo Andino, e o complicado sistema adotado para redução das tarifas, que, para funcionar, deveria ser automático e aplicável a todos os países ou pelo menos a um grande número deles.64 Fala-se ainda no contexto político desfavorável após alguns anos de seu estabelecimento, devido à proliferação de regimes militares autoritários na região, que, de modo geral, viam a vizinhança como concorrência, incentivavam o nacionalismo como forma de manutenção do

62

63_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative} Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 18; ARNAUD, Vicente G. Mercosur, Unión Europea, NAFTA y los processos de integración regional. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1996, p. 173-174; INTEGRAÇÃO sul-americana. Aula nº 14 de política internacional do curso preparatório para o concurso de admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.

64

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32

poder e não eram favoráveis a uma cooperação mais profunda, embora esta existisse em algum nível.65 Seja como for, o fracasso da ALALC era patente.

Durante a década de 1970, os promotores da integração regional na América Latina tiveram de admitir que o processo não se desenvolvera como planejado. Fosse como uma construção política, um instrumento para o desenvolvimento ou simplesmente um mecanismo para incentivar o comércio, a integração regional tinha falhado no cumprimento de suas aspirações iniciais. (Tradução livre).66

Apesar de tudo, durante aquele período, o desejo de promover uma integração regional não foi completamente abandonado e, mesmo sob o comando dos diversos governos militares, alguns acordos foram firmados e algumas tentativas iniciadas, de caráter mais sub-regional e sem grande sucesso. Uma vez que se aproximava o segundo prazo estabelecido pela ALALC sem qualquer progresso, os líderes latino-americanos viram a necessidade de repensar seu projeto integrativo. Assim, em 1980, através da assinatura do II Tratado de Montevidéu, foi criada a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), em substituição à ALALC. O novo processo integrativo era muito mais flexível que o anterior, não estipulando nenhuma metodologia específica para redução de tarifas, nem qualquer tipo de prazo.67 Carranza68explica:

Por outro lado, porém, o tratado de 1980 introduziu mudanças significativas tanto no conceito quanto na prática da integração econômica. Em vez de cortes tarifários que obrigassem a todos, o tratado previa a formação de uma área de preferências econômicas, construída através de vários mecanismos: um esquema de preferência tarifária regional, tratados de alcance regional e tratados de alcance parcial, o elemento mais dinâmico e inovador da ALADI. [...] Todos os marcos temporais e quantitativos para atingir o livre comércio foram abandonados. O objetivo era criar

uma “área de preferências econômicas” como parte de um gradual movimento em

direção a uma eventual integração de toda a região. (Tradução livre).

65

INTEGRAÇÃO sul-americana. Aula nº 14 de política internacional do curso preparatório para o concurso de admissão à carreira diplomática. Professor Paulo Velasco. Curso Clio. 145’. 2010.

66_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative}

Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 19. Texto original: “During the 1970’s, Latin

American promoters of integration had to admit that the process did not go as planned. As a political construction, an instrument of development or a simple device for trade promotion, regional integration failed to

fulfill the initial aspirations.”

67_{DABÈNE, Olivier. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and Comparative} Explorations. Nova York: Palgrave Macmilliam, 2009, p. 20

68_{CARRANZA, Mario Esteban. South American free trade area or free trade area of the Americas? Open} regionalism and the future of regional economic integration in South America. Aldershot: Ashgate Publishing,

2000, p. 44. Texto Original: “On the other hand, however, the 1980 treaty introduced significant changes in both

the concept and operation of economic integration. Instead of across- the-board tariff cuts, the treaty envisaged an area of economic preferences, made up of several mechanisms: a regional tariff preference scheme, regional-scope agreements and partial-scope agreements, the most dynamic and innovative element of ALADI. […] All quantitative and temporal targets to achieve intra-regional free trade were abandoned. The purpose was to create