Notas sobre conceitos centrais em planejamento e gestão

Os conceitos de planejamento, estratégia, gestão, gerenciamento e governança se avizinham e se sobrepõem.

Um processo de planejamento permite ordenar aonde se quer chegar e estudar alternativas acerca de como é possível fazê-lo, etapa a etapa, articulando propostas que desestruturadas dificilmente levariam a resultados consistentes. Assim, o planejamento pode ser definido como um processo de construção de objetivos e dos meios para alcançá-los, buscando conferir racionalidade à ação, e elaborado antes de a ação ser executada (CHIAVENATO; SAPIRO, 2009; SANTOS, R. F. DOS, 2004).

Planejamentos setoriais e territoriais vêm sendo desenvolvidos e aperfeiçoados há séculos. Na evolução do planejamento urbano e regional, a percepção da necessidade de organizar o uso e ocupação do solo, incluindo

aspectos ambientais nas cidades e na região, inicia-se de forma mais sólida como urbanismo higienista e continua no urbanismo sanitarista, nos séculos VXIII e XIX (ANDRADE, C. R. M. DE, 1996). Posteriormente, o planejamento regional (ou territorial) passa a ser considerado fundamental para a organização territorial enquanto caminho para superar as desigualdades regionais (FELDMAN, 2005, 2009), e também para a integração dos diversos objetivos de planejamentos setoriais e que incidem no território (GUIMARÃES NETO, 2010).

Inserindo elementos da proteção ambiental no planejamento territorial, Santos (2004, p. 28) define como planejamento ambiental aquele que representa a “adequação de ações à potencialidade, vocação local, e à sua capacidade suporte, buscando o desenvolvimento harmônico da região e a manutenção da qualidade do ambiente físico, biológico e social”. Nessa definição, o entendimento de planejamento está alinhado ao que é preconizado pelo desenvolvimento sustentável para o planejamento territorial.

Apesar dos benefícios que essa organização racional da ação pode oferecer aos projetos de desenvolvimento, teorias sobre os processos decisórios deixam evidente que estes não são processos puramente racionais, sendo determinados por fatores para além de informações pré-estabelecidas, incluindo aspectos relacionados ao papel das instituições, interesses e ideologias dos atores (ADGER et al., 2003; SAMPAIO; MANTOVANELI JR., 2009; WEISS, 1999). Com isso, é preciso que haja uma visão mais ampla do contexto do processo decisório a fim de que se possa compreender de forma adequada as possibilidades de contribuição de um processo de planejamento.

Acerca do entendimento do conceito de estratégia, Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (1998) mostram que ele é diverso na literatura. Os autores apresentam uma revisão acerca dos significados do termo estratégia em dez escolas, concluindo que o termo é empregado essencialmente com cinco entendimentos:

• Estratégia como Plano (Plan): Aqui a estratégia é entendida como sendo um curso de ação, algo intencional e planejado, através do qual se buscam objetivos pré-determinados. É a interpretação mais comum do termo;

• Estratégia como Trama (Ploy): Usada no ambiente de gestão privada, pode ser considerada uma estratégia uma ação com a finalidade de

confundir, iludir ou comunicar uma mensagem falsa ou não, aos concorrentes;

• Estratégia como Padrão (Pattern): Nesse caso a estratégia é entendida como aquilo que já foi realizado, sem que tenha havido algum planejamento anterior para esse padrão se estabelecesse;

• Estratégia como Posição (Position): Aqui a organização busca um posicionamento que lhe permita sustentar-se e defender sua posição dentro de seu setor. Refere-se ao como uma empresa é percebida externamente, pelo mercado;

• Estratégia como Perspectiva (Perspective): Refere-se ao modo como uma organização se percebe frente ao mercado. Tem relação com a cultura, a ideologia e percepção interna da organização.

Focando-se no caso de estratégias como plano, elas podem ou não ser completamente alcançadas, configurando respectivamente estratégias deliberadas e estratégias não realizadas. Além dessas, há também as estratégias emergentes, que ocorrem quando a estratégia não é expressamente pretendida (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 1998). Assim, é possível afirmar que estratégias deliberadas requerem planejamento, enquanto as estratégias emergentes refletem respostas rápidas ao contexto, sem que haja um processo de planejamento como base. Para os autores, é preciso haver um combinação de estratégias deliberadas e emergentes, permitindo flexibilização, uma vez que se prender ao plano mostra que os aprendizados do caminho não foram incorporados nas ações, mas basear-se apenas em estratégias emergentes mostra que não há controle sobre o que está sendo realizado. Ou seja, parte da estratégia será planejada, parte da estratégia será fruto de aprendizagens e adaptações do processo planejado.

Na visão de Noble (2000) e de Partidário (2012b), a dimensão estratégica em processos de planejamentos está relacionada à proposição de uma visão de futuro, com estudo das alternativas possíveis para alcançar esse futuro. Assim, o atributo de ser estratégico pode ser conferido a iniciativas que traçam um cenário desejável e investigam as possibilidades de alcança-lo, buscando a situação de maior benecífio percebido.

Com isso, idealmente, os processos de planejamento como descritos acima são sempre estratégicos, à medida que visam a definição de um cenário de futuro desejável e estudam alternativas para sua concretização. Para Noble (2000), após a escolha de uma alternativa, todos os estudos subsequentes já não podem ser considerados estratégicos.

As atividades de implementação de um plano e outras relativas a estratégias emergentes são consideradas como parte do gerenciamento. Assim, o gerenciamento ambiental pode ser entendido como a aplicação, administração, controle e monitoramento da implementação do plano (HUGHES, 2003; SANTOS, R. F. DOS, 2004).

O processo de gestão é um processo mais amplo que os processos de planejamento e gerenciamento (HUGHES, 2003; MAXIMIANO, 2000; SANTOS, R. F. DOS, 2004). Administração e gestão também recebem significados semelhantes, sendo que há divergência sobre qual representa o mais abrangente (CHIAVENATO; SAPIRO, 2009; HUGHES, 2003). Para Hughes (2003), o conceito de gestão é mais amplo e inclui atividades da administração, sendo a administração focada em procedimentos que devem ser cumpridos seguindo regras definidas, alinhada então à ideia de gerenciamento. Já a gestão deve se preocupar com a execução dos procedimentos e também com a eficiência do processo como um todo para que sejam alcançados os melhores resultados globais. Mas para Chiavenato (2004, 2007), a administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a fim de alcançar objetivos de maneira eficiente e eficaz, definição que se aproxima do que é apresentado por Hughes como gestão25.

Na área de Ciências Ambientais, Souza (2000) define gestão ambiental como o conjunto de procedimentos que visam à conciliação entre desenvolvimento e qualidade ambiental. E essa conciliação acontece a partir da observância da capacidade de suporte do meio ambiente e das necessidades identificadas pela sociedade civil ou pelo governo ou ainda por ambos, que se dá por meio da implementação de instrumentos de gestão ambiental. Para Santos (2004) a gestão ambiental representa a integração entre as atividades de planejamento e gerenciamento expressas ou não em uma política ambiental. Philippi Jr. e Bruna (2004) destacam que os instrumentos de gestão ambiental vão dar a base para o desenvolvimento de planejamentos, sendo que a

25 _{Owen Hughes apresenta sua reflexão com base na área de Administração e Gestão Pública,} enquanto Idalberto Chiavenato apresenta a reflexão para a área de Administração e Planejamento Estratégico.

elaboração de planos, programas e projetos devem levar em consideração a realidade, as potencialidades e as prioridades locais.

Assim, a gestão ambiental pode ser compreendida como o conjunto de ações que visam a proteção ambiental, ações estas que incluem o planejamento ambiental e o gerenciamento ambiental, além de ações definidas por outros instrumentos, como zoneamentos, auditorias, e a avaliação de impacto ambiental. Com isso, o conceito de gestão proposto por Hughes está mais alinhado ao que outros autores propõem para a área de gestão ambiental.

Por fim, o conceito de governança também vem sendo usado de forma crescente. O uso do termo governança ressalta as interações entre os atores e seus papéis em processos decisórios e de gestão, incluindo mecanismos informais, de caráter não-governamental hierarquias e associações de diversos tipos, indo muito além da atuação dos governos (ROSENAU; CZEMPIEL, 2000; SANTOS, M. H. DE C., 1997). Com isso, esse conceito aplicado ao desenvolvimento sustentável engloba o debate público, tomada de decisão, a elaboração e implementação de políticas públicas, e as complexas interações entre autoridades públicas, empresas privadas e sociedade civil na atuação para concretizar ações de sustentabilidade (MEADOWCROFT, 2007, 2011).

Nessa pesquisa, com base nas propostas de Souza (2000), Hughes (2003), Santos (2004), e Rosenau e Czempiel (2000) é adotado o conceito de governança ambiental como um fenômeno mais amplo que a gestão ambiental, envolvendo diversas ações e organizações que se inter-relacionam na elaboração e implementação de políticas públicas e outras ações. A gestão ambiental como o conjunto de ações que visam a proteção ambiental, e que inclui o planejamento ambiental e o gerenciamento ambiental, entre outras atividades. A dimensão estratégica no planejamento será associada à característica de direcionamento da situação real para uma situação desejada, adotando uma visão de futuro e analisando as melhores possibilidade de concretizá-la (NOBLE, 2000; PARTIDÁRIO, 2012b).