O ator social: o cidadão e os movimentos e organizações populares

Este subcapítulo tem o propósito de identificar formas de constituição de atores sociais que surgem e passam a atuar em espaços institucionais de gestão de políticas públicas, a partir da ação de membros dos segmentos sociais que estão, de alguma forma, vinculados a tais políticas. Neste caso importa distinguir o cidadão que, geralmente de forma organizada, atua e participa de processos de negociações formais com a administração pública municipal.

Ao mesmo tempo, ao discorrer sobre o papel que pode ser desempenhado pelo cidadão nos espaços institucionais, pretende-se debater vantagens, limites e restrições do ideal político da democracia participativa nos governos locais.

3.2.1. O ator social na democracia participativa - reconstituição dos movimentos sociais locais

O terceiro ciclo de democratização global50 _{foi marcado pela forte adesão ao modelo} hegemônico de democracia, principalmente nos países da Europa Oriental – onde ocorreu forte substituição dos regimes então chamados de democracias populares pelo padrão democrático predominante nos países ocidentais. Nesse período, inúmeros países da América Latina substituíram suas ditaduras por governos eleitos e, nessa mesma época, colônias do continente africano e do sudeste asiático tornaram-se países já sob governos democráticos (FERRAZ, 2009).

No caso brasileiro, a transição democrática após vinte anos de regime militar foi

50_{Antônio Paim, em “A Questão Democrática”, considera como terceiro ciclo da democratização}

global os processos e o período subsequente a 1974, sendo que a primeira onda incluiu as nações que se democratizaram entre 1828 e 1926. Dessa data e até 1942, reduziram-se de 24 para 12 as democracias. Entre 1942 e 1963 ocorreu a segunda onda, com a ampliação para 36 democracias, muito em função da derrocada dos sistemas coloniais. Para além de quantificação, a terceira onda de democratização baseia-se em princípios democráticos mais amplos, como liberdade e igualdade. Ver: https://pt.scribd.com/document/163024710/Resumo-Ondas-Democracia; Ver: A Questão Democrática, de Antônio Paim.

76 marcada pela promulgação de uma nova Constituição Federal em 1988, quase uma década após a reforma do sistema eleitoral, ocorrida em 1979. Embora tenha viabilizado a volta de eleições pluripartidárias e gerais, exceto para presidente da República, ocorridas em 1982, a imposição do voto vinculado – o eleitor ficava obrigado a votar em candidatos do mesmo partido para os diversos cargos em disputa – beneficiou o partido do governo.

Avritzer (1995) põe em questão a consumação da transição, vista a existência de posturas não democráticas de parcelas das elites políticas e a persistência de práticas não democráticas em questões que afetam a cidadania civil e o acesso a direitos sociais consagrados na Constituição Federal (AVRITZER, 1995)

As capitais e grandes cidades recuperaram o direito de escolher seus prefeitos em 1985, mesmo ano em que o Colégio Eleitoral elegeu Tancredo Neves presidente do país, que faleceu sem ter assumido a presidência, após ter sido acometido por grave doença nas vésperas de sua posse, sendo substituído pelo vice-presidente eleito, José Sarney.

A redefinição do papel dos municípios na Constituição de 1988, com seu fortalecimento como ente federado, aliado ao acúmulo de lutas pela redemocratização e por direitos, principalmente nas cidades, formava um ambiente apropriado para práticas de gestão participativa.

Setores excluídos da política no período anterior começaram a ascender aos governos locais, ao se organizarem em torno de agendas compostas pela defesa de diretos, contra a tortura, pelos movimentos de moradia, movimentos contra a carestia etc. Inúmeras cidades brasileiras passaram a experimentar práticas de democratização da gestão e reconhecer demandas de setores antes excluídos, cujos métodos de formulação e gerenciamento de políticas públicas questionavam o modelo hegemônico da democracia liberal (FERNANDES, 2004).

Com isso, novos conselhos gestores vinculados principalmente às políticas sociais foram instituídos, tanto para atendimento e cumprimento às normas impostas pela Constituição Federal quanto como mecanismos experimentais de práticas de gestão democrática e participativa. Da mesma maneira, processos de discussão do

77 orçamento municipal passaram a ter espaço privilegiado em diversas cidades, dentre outras experiências.

Enquanto os primeiros podiam ser vistos muito mais como processos que visavam o atendimento aos novos requisitos impostos para o recebimento de recursos do Orçamento Geral da União, repassados pelo Governo Federal, o orçamento participativo, embora não explícito na Carta Magna, alinhava-se ao princípio da participação social contido em inúmeros dispositivos constitucionais (Rocha, 2008).51

O mesmo entendimento é observado em análise de Silva (2009), ao avaliar que, apesar do reconhecimento inovador da discussão do orçamento público municipal, sua adoção ficava incerta e dependente da opção do comando do executivo municipal, ocorrendo normalmente em governos alinhados ideologicamente aos partidos da esquerda política (SILVA, 2009).

Burnett (2009), considera que esses processos se conformaram pelas demandas de um segundo ciclo de lutas pela reforma das cidades, patrocinado por um arco de forças sociais mais amplo quando comparado ao anterior. Nesse ciclo havia o engajamento de lideranças populares e profissionais, religiosos, intelectuais, parlamentares, pesquisadores acadêmicos, ONGs etc., distinguindo-se do processo anterior de lutas sociais, interrompido em 1964 pelo golpe militar.

Esse autor avalia que, ao desvincular-se de grupos formados em torno de entidades operárias e sindicais, o segundo processo refletiu mais fortemente as formulações dos vários movimentos populares. Esse formato foi resultado de articulações arquitetadas a partir de inúmeras lutas populares e aglutinadas, na década de 80, pela Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), refletindo a diversificação de novos atores e novas demandas (BURNETT, 2009; SOUSA SANTOS, 2002).

51 _{A Constituição Brasileira de 1988 estabelece sistemas de gestão democrática na Administração}

Pública. Exemplos: planejamento municipal participativo com associações representativas - Art. 29, XII; organização e gestão pública - Art. 37, parágrafo 3º; gestão democrática na educação - Art. 206, VI; gestão da seguridade social, com participação de governos, trabalhadores, empresários e aposentados - art.114 (Ver: ROCHA, 2008);

78 O surgimento de espaços de compartilhamento do poder local, com a presença de representantes da sociedade civil em conselhos gestores e processos de discussão do orçamento, conformavam-se como zonas de aproximação entre o Estado e a sociedade.

No entanto, nas últimas décadas do século XX, o Brasil e a maior parte dos países latino-americanos, encontravam-se submetidos a políticas de reforma liberal do Estado. Reforma ancorada em ações que propunham a redução do papel do Estado e a supervalorização do mercado, quando os problemas sociais dessa região ainda não tinham sido superados. O grande capital coordenava ofensivas contra o trabalho organizado e contra direitos sociais e políticos recém conquistados por parcelas da população historicamente desassistidas. Ao impor seus interesses, sobrepondo-os ao papel desempenhado pelo Estado na definição e condução das políticas públicas, deteriorou-se a qualidade de vida da população (DELANOS, 2011).

Ou seja, ao mesmo tempo em que eram experimentadas iniciativas surgidas e fortalecidas a partir da retomada democrática emergida com a nova Constituição Federal de 1988, o país estava submetido a uma contra-reforma imposta pelo projeto neoliberal. A formulação e aprovação do Plano Real e o conjunto de ajustes econômicos e de restrições aos investimentos, principalmente em políticas sociais, consubstanciadas na aprovação da Lei de Reponsabilidade Fiscal (LRF), confirmaram a hegemonia do projeto neoliberal (BEHRING, 2003).

Ocorre que, mesmo no ambiente democrático, a efetivação da participação popular em espaços processa-se sob normas definidas e impostas e pelo chamamento do próprio comando da instância de governo, que ‘concede’ espaços aos setores sociais aos quais tais políticas dizem respeito. Tais concessões, embora eventuais, devem ser vistas como práticas que rompem com as posturas dos governos tradicionais que conduzem suas políticas em benefício de determinados setores sociais privilegiados (SANTOS, 2015).

79 durante o regime ditatorial, não sem oposição.52 _{No entanto, o agravamento das} condições de vida de grande parcela da população, principalmente a parcela da população que passou a compor as periferias das cidades, motivou o surgimento de movimentos persistentes, com pautas constituídas em defesa de melhores serviços públicos (transportes, saneamento, saúde, moradia etc.).

Em Vitória, podem ser citados como exemplos o Movimento por Direito à Moradia, iniciativa apoiada pela Arquidiocese de Vitória, que desempenhou papel singular na sua organização. Na mesma época, a organização de movimentos comunitários e de resistência à expulsão de famílias em áreas ocupadas na região da Grande São Pedro teve o auxílio de um grupo de estudante da UFES para a edição do Jornal Grito do Povo.53

Essas e tantas outras organizações e seus ativistas, na redemocratização, sobressaíram nos debates pela ocupação de espaços de participação dos movimentos populares nas instâncias de decisão da administração pública municipal.

No plano nacional e, principalmente, em nível local, novos atores sociais passaram a protagonizar processos incidentes não apenas na forma como eram geridos os recursos públicos, mas também na maneira como foram acolhidas demandas antes não atendidas. Fortalecidos, esses atores sociais protagonizaram a constituição de um ambiente no qual se produziu uma nova gramática social, caracterizada pela pluralidade política e pela efervescência de novas causas, com impactos na organização do Estado (SOUSA SANTOS, 2002).

52 _{A ditadura militar que se instalou no governo brasileiro com o golpe em 1964 perseguiu com mão}

de ferro todos os movimentos sociais civis, religiosos e, até mesmo, militares dissidentes. Houve perseguição a jornalistas e intelectuais: Movimentos estudantis; movimentos de camponeses; organizações de favelas; organizações da população e movimentos negros; comunidades LGBT; sindicatos de trabalhadores; associações comunitárias, etc. (ROCHA, 2008, p.132; Comissão da Verdade do Estado de São Paulo - Tomo I - Parte 2: Grupos Sociais e Movimentos Perseguidos ou Atingidos pela Ditadura).

53 _{Ver: Comissão de Direito à Moradia da Arquidiocese de Vitória - Planejamento Urbano - Política}

Habitacional. Vitória. 1981(mimeo); e Movimento Comunitário de São Pedro - Jornal Grito do Povo: 10 aos de São Pedro. Bairro São Pedro. Agosto 1987 (mimeo).

80 Pereira (2016), explicita uma outra leitura dos processos que valorizaram instrumentos democratizantes, como orçamento participativo, composição de conselhos gestores de políticas públicas e em outros espaços institucionais. O autor avalia que esses mecanismos são utilizados para desarmar os ativistas sociais, reduzindo a amplitude de sua ação. Ele propõe que há necessidade de ser identificado o quanto os processos de participação social estão contribuindo para manter a sociedade civil presa a uma agenda que é determinada quase que exclusivamente pela administração pública (PEREIRA, 2016).

Embora não possa ser compreendido como defesa da institucionalidade, Silva (2015) propõe debate das posturas de parcelas de governo, nas quais devem ser reconhecidos valores e bons propósitos. Segundo o autor “deve-se deixar de lado certa visão da sociedade civil como bloco virtuoso em oposição a um Estado intrinsecamente autoritário e dedicado à conquista e acúmulo do poder” (SILVA, 2015, p. 154).

Silva (2015) avalia, como anteriormente foi feito por Maricato (2014), que a presença de representantes efetivamente originários dos movimentos sociais em governos pode resultar em que essas organizações sociais perfurem o Estado, produzindo resultados positivos para parcelas significativas da sociedade. O autor ressalva que, em contrapartida, pode ocorrer a “estatização” de direções de movimentos e de atores sociais, quando esses apropriam-se de cargos públicos e de estruturas de governos (MARICATO, 2014; SILVA, 2015).

Silva (2015), entende que a participação em governos de ativistas populares, ao mesmo tempo em que refreiam a autonomia dos movimentos sociais, legitimam os governos. Esse autor avalia que esses deslizes decorrem do fato que os ativistas são convidados a participarem de governos a título pessoal e não como representantes de seus movimentos de origem. E, de modo geral, dependem de conhecimentos específicos para o enfrentamento da burocracia, constituem-se como minorias em equipes de governo. Ao não obterem resultados esperados, frustram-se e, em consequência, aos movimentos (SILVA, 2015).

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3.3. Instrumentos institucionais de participação social na gestão e