O Brasil e o Sistema Interamericano de Direitos Humanos

Desde os anos noventa, o número de denúncias relativas ao Brasil tem crescido substancialmente no Sistema Interamericano de Direitos Humanos, o que se justifica no fato de que, antes, os governos militares ignoravam os objetivos do SIDH.

Antes do Brasil ter ratificado a Convenção, a CIDH solicitou informações ao Estado Brasileiro duas vezes, em 1972 e 1975, mesmo tendo recebido 77 petições contra o Brasil apenas entre 1969 e 1973, o que demonstra que claramente ignorou a grande maioria das denúncias.

Nos casos mencionados, o Brasil negou as ocorrências das violações, tendo apenas em um deles o estado sido considerado responsável pela detenção arbitrária, tortura e assassinato do líder sindical Olavo Hansen em 1970, quando o país se recusou a cumprir as

recomendações120_.

[...] logo após o retorno à democracia formal, o Brasil, assim como outros Estados americanos, desrespeitava rotineiramente as normas procedimentais do sistema. Não raro, respondia a graves denúncias com meses de atraso e um parco parágrafo, quase sempre para alegar que os denunciantes não haviam esgotado as vias internas de recurso. No entanto, o número ascendente de petições fez com que sucessivos governos buscassem a melhora do desempenho brasileiro (VENTURA; CETRA, 2012, p. 05).

Com efeito, o segundo caso teve desfecho diferente. Referia-se a violação de direitos humanos da etnia Yanomami, apresentado em 1980 e que perdurou até 1985, quando o Brasil já estava no contexto da redemocratização. Assim, o governo tomou medidas para proteger a integridade dos indígenas, que foram reconhecidas pela CIDH, com a recomendação de que fossem mantidas. A partir deste caso, constata-se que o Brasil começa a levar as violações de direitos humanos mais a sério (SANTOS, 2007, 38).

Atualmente, a tarefa de analisar o comportamento do Estado brasileiro em relação ao sistema interamericano é árdua, já que, apenas entre 1999 e 2011, 643 petições referentes ao Brasil foram recebidas pela CIDH, das quais cerca de noventa foram remetidas ao governo brasileiro. Já a Corte, desde 1998, adotou medidas provisórias em quatro casos relativos ao Brasil, a quem endereçou igualmente quatro sentenças condenatórias definitivas.

Notadamente, verifica-se uma evolução no Poder Executivo federal com relação à resposta brasileira às demandas internacionais relativas a direitos humanos. Em 1995, é criada uma Divisão de Direitos Humanos no Ministério das Relações Exteriores especializada nos sistemas da ONU e da OEA, que passa a ser o órgão que formalmente representa o Brasil nos assuntos de direitos humanos, recebendo todas as comunicações oriundas daquelas organizações internacionais.

Posteriormente, a Advocacia Geral da União também passa a desempenhar um papel na representação brasileira, ficando responsável pela resposta aos argumentos relativos à admissibilidade dos casos, em

120 _{Ver o Relatório Anual da Comissão Interamericana de Direitos Humanos,} 1973, Caso n. 1.683, iniciado em 1970. A CIDH não menciona os nomes dos peticionários.

especial, questões relativas ao esgotamento dos recursos internos (BERNARDES, 2011, p. 142).

Quanto à litigância, Santos destaca que,

Estima-se que as ONGs de direitos humanos sejam responsáveis por 90% dos casos apresentados à CIDH. Desde os anos oitenta, a maioria dos casos contra o Brasil na CIDH foi proposta pelas ONGs de direitos humanos. A maioria das petições foi elaborada e assinada por ONGs internacionais em parceria com ONGs locais, vítimas e suas famílias, atores do movimento social e/ou organizações não governamentais de base (2007, p. 39).

Na maioria dos casos, no entanto, o Estado Brasileiro não cumpre plenamente as suas obrigações e as vítimas têm que lutar novamente para garantir que as recomendações da CIDH sejam implementadas pelo Estado Brasileiro.

Nesse sentido, as respostas do Estado Brasileiro se relacionam como o conceito de “Estado heterogêneo”, um Estado que, devido as pressões nacionais e internacionais contraditórias, assume lógicas diferentes de desenvolvimento e ritmo, tornando impossível a identificação de um modelo coerente de ação estatal comum a todos os setores ou campos de ação (SANTOS, 2007, p. 28).

Isso porque da análise dos principais casos brasileiros que chegaram ao SIDH, do Gomes Lund, a Maria da Penha, verifica-se que os discursos e as práticas do Estado são heterogêneos e contraditórios nos âmbitos locais e nacionais.

Cavallaro utiliza o exemplo do primeiro caso do Brasil que chegou a Corte, o do presídio Urso Branco, em Rondônia, em que inumeras violações de direitos humanos foram verificadas, que haviam vitimado fatalmente um grande número de prisioneiros.

Foram solicitadas medidas cautelares a Comissão, que as concedeu, o que não impediu a morte de mais cinco presidiários no mesmo período. Com base nesses fatos, pela primeira vez na história, a Comissão solicitou medidas provisionais a Corte, que as garantiu em Junho de 2002.

No caso, mesmo com ambas as decisões da Comissão e Corte, Cavallaro relata que foi extremamente dificil forçar as autoridades que, diga-se de passagem, estavam extremamente isoladas do poder central no distante estado de Rondônia, a ceder a pressão internacional. Assim, para o autor, o caso de Urso Branco ilustra a recusa estatal em aceitar determinações de órgãos internacionais que caracterizou a posição das

autoridades brasileiras por anos, mesmo após a ratificação dos tratados de direitos humanos (2002).

Contudo, há consenso quanto ao reconhecimento do crescente papel que o sistema interamericano vem desempenhando no plano nacional, a exemplo da legislação de prevenção e sanção da violência contra as mulheres (caso Maria da Penha vs. Brasil)121_{, e a mudança do}

modelo assistencial em saúde mental (Damião Ximenes Lopez vs. Brasil), políticas públicas que têm inspiração em acordos e decisões geradas no âmbito do sistema interamericano.

Inclusive, a partir de 2008, no debate sobre a compatibilidade entre a Convenção e a Constituição Federal brasileira, tratados internacionais de direitos humanos são considerados ou de hierarquia constitucional (caso aprovados de acordo com o procedimento especial previsto pelo artigo 5º§3º da Constituição Federal), ou supralegais (situados abaixo da Constituição, mas acima da lei ordinária).

Entre as petições recebidas pela Comissão, o caso de maior repercussão foi de Maria da Penha, primeiro de aplicação por um organismo internacional de direitos humanos da Convenção Interamericana para prevenir, punir e erradicar a violência contra a mulher (Convenção de Belém do Pará, de 1994), “publicando uma decisão inédita em que um país signatário foi declarado responsável pela violência doméstica praticada por um particular” (VENTURA, CETRA, 2012, p. 15).

Os casos com sentença condenatória definitiva da Corte Interamericana referentes ao Brasil foram: Caso Damião Ximenes Lopez, sobre violência nas instituições de saúde mental; o Caso Arlei Escher e outros e o Caso Sétimo Garibaldi, referentes a violações de direitos humanos ocorridas nos conflitos de terra; e o Gomes Lund, referente a desaparição das pessoas que estavam no conflito comumente chamado de Guerrilha do Araguaia durante a Ditadura Militar. Além das quatro sentenças mencionadas, diversas “medidas provisórias” foram ordenadas

121 _{A CIDH indicou que a violência praticada contra Maria da Penha Maia} Fernandes, qual seja a dupla tentativa de homicídio praticada por seu então marido, deveria ser percebida como crime de gênero pelo Estado brasileiro; entendeu que tal violência era reflexo da ineficácia do Judiciário, recomendando uma investigação séria e a responsabilização penal do autor; por fim, recomendou a reparação da vítima, e a adoção, pelo Estado brasileiro, medidas de caráter nacional para coibir a violência contra a mulher. Até 2006 (data de promulgação da lei), o Brasil não tinha uma legislação para coibir a violência contra a mulher, seu ex-marido só foi preso pelo crime 19 anos depois do fato.

ao Brasil, em quatro situações encaminhadas pela Comissão à Corte. O Brasil, por sua vez, em seus relatórios de cumprimento de sentença apresentados à Corte, tem procurado demonstrar empenho com relação às “medidas provisórias” e sentenças. Ao menos oficialmente, o Poder Executivo jamais exteriorizou eventual inconformidade com o caráter vinculante e obrigatório das decisões, que deriva do texto da Convenção Americana, talvez em razão da voluntária sujeição estatal à jurisdição obrigatória da Corte, aceita no pleno exercício da soberania brasileira (VENTURA, CETRA, 2012, p. 31).

Com relação a medidas cautelares, o Brasil nunca foi o maior requerido ou destinatário. No ano de 2011, de 15 solicitações relativas ao Brasil, apenas duas foram acolhidas pela Comissão.

Dentre as medidas cautelares anteriormente outorgadas pela CIDH ao Brasil, nota-se o predomínio de dois tipos de situação: de detenção, inclusive de menores, em condições desumanas e degradantes, amiúde agravadas por motins; e de ameaças de eliminação de defensores de direitos humanos (sobretudo envolvidos em conflitos de terra e denúncias de tortura em presídios), de testemunhas de crimes praticados por policiais, grupos de extermínio e crime organizado, e de indígenas envolvidos em processos de demarcação de terra (VENTURA, CETRA, 2012, p. 23).

Apesar da gravidade dos casos referidos, jamais o Brasil havia reagido às medidas cautelares da Comissão por meio de rechaço público ao SIDH ou à OEA. Ao contrário, buscava paulatinamente a qualificação de suas respostas a tais recomendações.

Dessa forma, Deyse Ventura e Raísa Cetra sustentam que, até março de 2011, ao menos oficialmente, o governo brasileiro transparecia esforço em cumprir as decisões do sistema interamericano (2012, p. 32).

A partir de abril de 2011, uma medida cautelar da CIDH fez com que o Brasil, pela primeira vez desde a redemocratização, promovesse a desqualificação pública de um organismo de direitos humanos no plano interno. A medida questionava uma das principais obras do Programa de Aceleração de Crescimento do país, considerada prioritária na destinação dos recursos do BNDES, que, conforme vimos no capítulo 1, implicava em uma série de violações de direitos humanos dos povos tradicionais da bacia do rio Xingu, no estado do Pará.

4. BELO MONTE NA COMISSÃO INTERAMERICANA DE