CAPÍTULO 1. DO CABILDO COLONIAL PARA O AYUNTAMIENTO
1.3 O cabildo no final do período colonial (1808-1812)
Ao inscrever o cabildo dentro dos que, na tradição hispânica, foram os “corpos intermediários”, Morelli colocou em perspectiva alguns fatores centrais para a compreensão do funcionamento do governo local. Foram corporações que, para o caso da administração periférica do império espanhol, formavam parte dos mecanismos administrativos criados para o controle geográfico e populacional na época colonial: as cidades. Assim, estamos ante estruturas corporativas que funcionavam como “conectores” administrativos e jurisdicionais entre as periferias sociais e materiais do império espanhol e seus centros de decisão política (os Vice-Reinados). Dentro da tradição medieval, funcionavam como espectros da administração local dentro da qual adquiria importância a administração da justiça local como contrapeso às pretensões monárquicas. Segundo Morelli, isso pode explicar, em primeiro lugar, a presença recorrente das elites locais dentro do cabildo.94
No caso do cabildo de Quito, a presença dos notáveis locais demonstrou que monopolizar cargos dentro da corporação possuía especial importância para essas elites, não somente no sentido de utilizar tais nichos de poder e representação como parte de suas necessidades de projeção social e de prestígio, como também como aspirações concretas relacionadas ao controle sobre o trabalho indígena e frente ao reparto de terras.95
Longe de limitar a influência jurisdicional do cabildo de Quito (assim como nas demais periferias imperiais), o reformismo ilustrado acabou concedendo uma margem maior de ação a essas instituições. Diante das propostas centralizadoras do reformismo ilustrado, as corporações locais asseguraram sua influência nas principais cidades por conta de sua capacidade para estabelecer alianças com diferentes estamentos sociais, o que permitiu contrabalançar os esforços centralizadores das reformas ilustradas, propensas, concretamente, a intervir na arrecadação de impostos e na administração da
94 MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit., pp. 191-264. Veja-se também MORELLI, Federica. “Entre el antiguo y el nuevo régimen… op. cit., pp. 89-113.
95 “[…]. La distancia y la falta de comunicación que existió entre la metrópoli y los órganos administrativos de gobierno que implicaron el control total de las poblaciones avecinadas en las ciudades, determinaron que el poder asignado a los cabildos fuera adquiriendo poco a poco mayores dimensiones que, lejos de amparar las intereses generales de la comunidad que supuestamente representaba, reprodujo los intereses del grupo hegemónico que integró”. PORRAS, María Elena. La elite quiteña en el cabildo… op. cit.
justiça. Com as reformas, as autoridades locais designadas dentro do sistema de corregimento foram substituídas e diversas funções desses burocratas (entre as quais estavam cobranças fiscais provenientes dos estancos e da tributação indígena) passaram ao presidente da Audiência.96
Segundo aponta Morelli, foram três fatores que asseguraram o poder dos governos locais durante a desestruturação do império hispânico e a emergência do republicanismo do norte andino: em primeiro lugar, seu caráter como espaço administrativo e de poder. O
cabildo funcionou com dois alcaldes ordinários cujas decisões possuíam caráter legal.
Esses eram “dos jueces que impartían la justicia ordinaria de primera instancia sobre el
conjunto del distrito municipal, incluidas las ciudades de las zonas rurales, y de los demás miembros del municipio (regidores)”.97 Os alcaldes ordinários eram eleitos no início de cada ano, durante a primeira sessão do cabildo, juntamente com os demais oficiais do corpo corporativo. Mediante mecanismos de cooptação de cargos por parte das elites de Quito,
asociaron siempre a los miembros que pertenecieron a los ya conocidos clanes familiares y, por esto, en lugar de posibles conflictos surgidos por ‘impedimentos’ se registraron más bien altos grados de solidaridad entre ellos, gracias a las relaciones de parentesco que tenían.98
Em segundo lugar, há uma dupla característica dos cargos dentro do cabildo: eram constituídos por uma articulação entre eleições e sucessões hereditárias, ou seja, espaços onde os grupos de poder locais estabeleciam suas próprias formas de exercício de representação por meio da designação de cargos e distribuição de responsabilidades e, ao mesmo tempo, criavam condições para tais nomeações circularem dentro de seus próprios núcleos familiares de poder.99
O caráter da representação local dentro do cabildo encontrava sua legitimidade não tanto no exercício de designação de cargos (por eleição ou por meio de relações contratuais ou hereditárias), tal qualidade estava mais relacionada com o tipo de laços
96 MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit. 97 Ibidem., pp. 193.
98 PORRAS, María Elena. La elite quiteña en el cabildo… op. cit., pp. 114. 99 MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit., pp. 193-194.
comunitários que expressava, ou seja, dependia dos vínculos com o corpo social dentro de um marco de reciprocidades próprias de natureza representativa do corpo municipal.100
Em terceiro lugar, o direito sancionado pelas Leyes de Indias acerca da política territorial que considerava que “Las ciudades americanas eran, en efecto, los únicos
sujetos que gozaban del derecho de representación frente al rey, razón por la cual sus municipalidades representaban un territorio que iba más allá de los límites del territorio urbano, que englobaba una serie de villas y pueblos”.101 Tal capacidade política estava ligada, como aponta Morelli, com o “conceito de representação virtual de território”.
Justiça local e a administração urbana
A representação do cabildo urbano “em nome de” um território maior permitia a articulação política dessas zonas e a conformação de redes de poder que articulavam as periferias rurais com as sedes de governo das cidades maiores por meio de interesses comerciais, de prestígio social e/ou aproveitamento dos espaços de decisão e de pareceres da justiça para solucionarem questões pessoais e interesses particulares sobre o controle da terra e da mão-de-obra diante das mesmas instâncias de governos indígenas.
Durante a época colonial, a administração da coroa possibilitou o estabelecimento de mecanismos próprios de autogoverno e eleições cabildantes para aglomerados urbanos maiores. Esses cabildos, como aponta Gabriella Chiaramonti, foram constituídos com base no modelo peninsular de um alcalde ou dois (cujas atribuições eram as de juízes principais), assim como de um grupo de funcionários regedores, procuradores síndicos e de um flutuante número de cargos e deputações.102 Tal modelo de governo privilegiava, como já antes explicitado, a presença de elites locais como participantes dos governos à medida que a corporação cabildante apresentava-se como um contrapeso político e judicial diante da autoridade do Rei.103
100 “Aunque la designación por elección fuese uno de los mecanismos tradicionales, la noción de representación no se constituía a partir de la voluntad de los representados, sino desde una vinculación natural entre éstos y los representantes, como la que puede existir entre padre e hijo, o persistiendo en la metáfora organicista, entre la cabeza y cuerpo”. MORELLI, Federica. “Pueblos, alcaldes y municipios:… op. cit., pp. 41.
101 Ibidem., pp. 94.
102 Veja-se CHIARAMONTI, Gabriella. “De marchas y contramarchas:... op. cit., pp. 155. 103 MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit.
O funcionamento dos órgãos cabildantes americanos foi uma resposta aos
cabildos medievais peninsulares, que constituíam núcleos de autoridade nos mundos
locais, articulados ao corpo da coroa por meio de relações de vassalagem, e expressavam interesses de tais povoados e vilas frente aos demais corpos da monarquia. Eram, ademais, importantes transmissores da autoridade real. Os territórios hispano-americanos, desde o início, foram administrados por meio de cidades, utilizadas como peças centrais no controle territorial e populacional de grupos conquistados.104
As funções cabildantes não gozavam de remuneração econômica mas, segundo Rosario Coronel, o acesso aos cargos dentro do cabildo “era la puerta de ingreso para
acceder a cargos fiscales y/o militares, ya sea de la Audiencia o del Virreinato, dependiendo de la cuantía”.105 No nível jurisdicional, incluindo administradores da segurança pública, os cargos cabildantes eram três: alcaldes, procuradores e regedores. Quem obtinha o título de alcalde ordinário permanecia no cargo por um ano, podendo ser reeleito, e sua jurisdição abarcava não apenas a região central, mas também influía sobre questões administrativas e jurisdicionais dos povoados e centros menores.106 Essas
atribuições incluíam relações de governo com a república dos índios. Dentro da população indígena, a organização cabildante também era um dos espaços privilegiados para a reprodução de poder dos velhos caciques indígenas que, não em poucos casos, ingressavam no cabildo de índios por meio de redes de influência indiretas ou colocando membros de suas famílias dentro do cabildo de índios.
Decisões deliberadas pelos alcaldes ordinários sobre distribuição de terras ou controle da mão-de-obra indígena que não fazia parte dos complexos fazendeiros, foram os motivos que, com maior frequência, desataram conflitos entre os representantes do alto escalão do cabildo urbano: querelas que eram solucionadas por meio de negociações com as autoridades do governo indígena (os alcaldes indígenas) ou de apelações ante o corregedor, perante o próprio cabildo ou a presidência da Audiência. Nesse sentido, as disposições da justiça local, ou seja, decisões tomadas pelos alcaldes ordinários estavam suscetíveis a apelações por parte dos grupos afetados, de acordo com a Política Indiana,
104 PONCE LEIVA, Pilar. Certezas ante la incertidumbre… op. cit., pp. 106-190.
105 CORONEL FEIJÓO, Rosario. Poder local entre la colonia y la república… op. cit., pp. 71-72. 106 CHIARAMONTI, Gabriella. “De marchas y contramarchas… op. cit., pp. 155.
que reconhecia o direito quando as decisões dos alcaldes ordinários, segundo alguma das partes, merecia algum tipo de revisão ou eram consideradas injustas ou prejudiciais.107
O cargo de procurador geral estava ligado à defesa jurídica dos interesses locais com relação às instâncias mais altas do poder monárquico (Conselho de Índias, Audiência ou tribunais), do poder eclesiástico e, incluso, dos representantes locais de outras jurisdições. O funcionário que exercia a função de advogado apresentava uma causa do cabildo ante esses espaços de justiça com o propósito de obter resolução favorável à corporação. Essa descrição funcional permite identificar os procuradores gerais em termos da administração da justiça estatal sobre os interesses do governo local, como um cargo capitular de intermediação entre o poder central monárquico e os interesses da cidade.108 As acusações levadas a cabo pelo cabildo, diretamente ou as que o envolviam, poderiam ser elevadas aos níveis mais importantes da estrutura estatal monárquica, chegando inclusive ao Conselho de Índias. A administração das circunstâncias cotidianas da cidade permaneceu dentro das preocupações do cabildo e foi executada pelos regedores, responsáveis por questões acerca do abastecimento de víveres e seu controle de venda, impondo multas e/ou impostos.
Tais obrigações possibilitavam a construção de estreitos laços entre a autoridade
cabildante e comerciantes, abastecedores e vendedores. Abriam-se também canais de
relação com as populações rurais – o campo –, de onde provinha a maior parte dos bens consumidos na cidade. Essa vinculação operava com base na fixação de preços dos bens de consumo e da regulamentação sobre sua venda, o que estabelecia fortes enlaces entre o campo e a cidade. Além disso, afirmava a dependência da cidade com relação ao campo quanto ao abastecimento de produtos pecuários e agrícolas.109
Os alcaldes de la santa hermandad mantinham, por sua parte, responsabilidades nas zonas não urbanas relacionadas com a segurança em povoados e estradas e, com isso, poderiam exercer um certo controle informal sobre atividades econômicas ou estabelecer mecanismos de controle não formais da população campesina. Prover ou encarregar-se da
107 SOLÓRZANO Y PEREYRA, Juan de. Política Indiana. Madrid: Imprenta por Diego Díaz de Carrera, MDCXLVIII.
108 PORRAS, María Elena. La élite quiteña en el cabildo… op. cit., pp. 174. 109 Ibidem.
segurança rural comportava, em muitos sentidos, gestões que permitiam coações sociais ou exercícios privativos de segurança.
Outro conjunto de tensões entre a realidade urbana e a campesina indígena emergia quando se tratava do acesso a fontes de água para irrigação de terras comunitárias, latifúndios ou para uso de serviços da cidade. O domínio sobre as fontes de água, sua utilização e fornecimento estavam também sob a jurisdição do cabildo que, através dos alcaldes de águas, regulava o uso de mananciais e seus arrendamentos. Esses juízes também possuíam autoridade jurisdicional sobre os litígios de usos indevidos ou não consentidos do recurso hídrico, envolvendo proprietários privados de terras, indígenas da comunidade e ordens religiosas.110
Tais conflitos judiciais provenientes de questões como cobrança dos arrendamentos de fontes de água e pagamentos pendentes de multas sobre seu uso, resultavam em um orçamento para o governo local que ficava sob a jurisdição do
depositario general que, junto com mayordomo de propios e o escrivão, formavam parte
de uma tríade de funções locais com jurisdição sobre assuntos fiscais. Com tal qualidade, administravam a documentação contábil mais delicada do cabildo.
As articulações entre o governo local e a realidade urbana de Quito deram-se nas deliberações do Conselho através da representação dos distritos urbanos, por meio dos
alcaldes de barrios. Esses funcionários, membros do cabildo e designados por ele,
incidiram no controle social da plebe, especialmente, relacionado a sufocar eventuais levantamentos, ademais de representar esses grupos dentro do cabildo em deliberações administrativas e políticas. No final do século XVIII, a agitação urbana em Quito tornou- se evidente pelas pressões fiscais sobre as atividades econômicas populares e independentes realizadas nos bairros. O caso já mencionado do distrito de San Roque e sua participação na denominada “revolta dos distritos de Quito” (em 22 de maio de 1765), ilustra não somente o mal-estar social na cidade pela pressão fiscal, como a presença de uma série de consensos tácitos entre os setores populares e o governo local, sobre a qual foi impossível aplicar os ajustes fiscais bourbônicos.111
110 Ibidem.
111 “la rebelión constriñó a los aliados de la corona a aliarse con la élite local, sacrificando una parte del proyecto reformista. […] el temor de nuevas rebeliones condujo a los funcionarios españoles a renegociar la relación contractual entre el centro y la periferia”. MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit.,
A justiça no mundo rural
O elenco de povoados rurais subordinados ao cabildo de Quito constituiu um espaço regional cuja característica comum foi sua composição: uma população, majoritariamente, indígena. Sua administração dependia dos juízes pedâneos ou juízes de
aldeas. Esses funcionários pertenciam a um nível inferior dentro da organização do cabildo e operavam como observadores da situação local – através da “vista de ojos” –,
uma constatação in situ dos aspectos administrativos, governamentais e populacionais que servia como uma espécie de insumo para a tomada de decisões dos alcaldes ordinários sobre a administração da população indígena, sobre os conflitos desses grupos com proprietários de terra e a arrecadação dos tributos.
Quanto às relações com o mundo rural, os juízes pedâneos constituíam, talvez, o elemento nodal do funcionamento da justiça jurisdicional e da administração dos corregimentos, pois eram funcionários que, no desempenho de suas funções, habitavam os povoados, vilas e arredores, o que permitia-lhes acesso a informações de caráter mais local que os demais cabildantes não possuíam. Eram como delegados de primeira linha do governo local, e, com essa qualidade, uma espécie de “intermediários de baixo”.112 Os pedâneos julgavam casos considerados menores que envolviam pequenas quantias monetárias ou delitos de ordem doméstica. Suas atribuições locais eram as mesmas dos
alcaldes de la santa hermandad. Em termos funcionais, esses atores do governo local
transitavam, até o começo da República, com a nomeação de juízes paroquiais ou
alcaldes pedâneos.113
Os pedâneos eram peças-chave no conceito de governo bipartido organizado para a administração da população no regime colonial. Entre a república dos brancos e a república dos índios, os mecanismos de intermediação política dependiam dos alcaldes indígenas, dos juízes pedâneos e dos caciques. Na conjuntura da nossa análise, as
pp. 195. Uma leitura alternativa ao trabalho de Morelli é o de Martin Minchom. Para este autor, longe de mostrar um conjunto de alianças políticas entre as elites e os setores mais baixos da sociedade, em nome do “bem comum”. Este “ha sido invocado normalmente para reforzar interpretaciones de la rebelión como la expresión de alianzas de clase”. MINCHOM, Martin. El pueblo de Quito… op. cit., pp. 233. Ao contrário, aparentemente, opera na mobilização de uma espécie de “consenso coletivo local” orientado para recusar qualquer intervenção estrangeira nos assuntos da cidade. Outra leitura sobre a rebelião do distrito de Quito corresponde à MCFARLANE, Anthony. “The Rebellion of the Barrios… op. cit., pp. 283-330.
112 MORELLI, Federica. Territorio o nación… op. cit., pp. 198-202. 113 Comunicação de Federica Morelli, em 13 de agosto de 2016.
negociações entre as autoridades indígenas e os grupos de poder de Quito passaram pelo crivo de seus próprios conflitos na ordem de exploração da mão-de-obra indígena e dos interesses desses grupos pelo acúmulo de terras da comunidade.
No primeiro caso, a historiografia expõe que os índios recusaram o primeiro movimento juntista, mas apoiaram o segundo, talvez devido à presença de representantes designados diretamente pela Regência dentro do governo criollo, com tal reconhecimento peninsular esses empreendimentos de soberania local adquiriram certo caráter de legitimidade.114 Casos como os dos índios de Riobamba diante da conformação da primeira Junta, das eleições para integrar o Supremo Congresso convocado pela segunda Junta, em fevereiro de 1810, ou das decisões tomadas pelo cacique Otavalo Puento de Salazar diante das mesmas circunstâncias, ilustram essas dinâmicas.115
1.4 O cabildo e a Junta Superior de 1810
As formas como as relações entre o governo, a cidade de Quito e a Junta Superior do Governo de 1810 foram tecidas proporcionam pistas sobre as maneiras em que as cidadanias juntista, primeiro, e gaditana depois, estabeleceram seus mecanismos de participação a partir de atribuições provenientes dos antigos mecanismos de contagem da população do reino (com base em padroncillos e censos locais) com o objetivo de definir plenamente a porcentagem da população tributária. Com a introdução da Constituição de Cádiz, depois da derrota da Junta Superior de 1810, foi iniciado um novo processo de demarcação sobre a ideia de cidadania, com base na abertura de novos ayuntamientos constitucionais pautados agora nos artigos gaditanos e o delineamento populacional dos
114 Uma coisa era apoiar o pronunciamento autônomo de um grupo de membros, em sua maioria, proveniente da elite local que reivindicava ao apelativo da Junta Soberana para representar todo o território da Audiência, e outra coisa era reconhecer a legitimidade do segundo ensaio juntista, legitimada pela presença, entre seus integrantes, do comissário real Carlos Montúfar.
115 Veja-se CORONEL FEIJÓO, Rosario. Poder local entre la colonia y la república… op. cit., pp. 209- 231 (especialmente o capítulo 8) e BORCHART, Christiana.” El cacicazgo y los caciques mayores de Otavalo entre el imperio incario y la república”. In: Congreso Ecuatoriano de Antropología y Arqueología. Tomo II: Balance de la última década: aportes, retos y nuevos temas. Quito: Abya-Yala, Banco Mundial, 2007, pp. 203-240.