2.3 Estudos de caso
2.3.2 O caso do turismo em Portugal
De acordo com Edwards & Sampaio (1993) o turismo começou a ser estimulado em Portugal nos anos cinqüenta. Em 1956, o governo português criou o Fundo de Turismo – para conceder empréstimos subsidiados – e as escolas de treinamento para o turismo. Todavia, foi na década de sessenta que Portugal destacou-se como destino turístico, com a abertura de hotéis nas áreas de Algarve e na costa oriental do Atlântico. Com Algarve, pretendia-se atrair o turista estrangeiro de alto poder aquisitivo. O incentivo ao desenvolvimento do turismo de luxo tinha em vista diferenciar o produto português do produto espanhol, que era popularizado.80
Os turistas estrangeiros neste país são, em grande parte, de procedência européia: espanhóis, britânicos, alemães, franceses e nórdicos. Portugal costuma receber em menor proporção americanos e brasileiros. Como os demais destinos do Sul da Europa, o ápice da procura por aquele país concentra-se nos meses de verão, julho, agosto e setembro. Embora os britânicos e nórdicos, em decorrência do rigor do inverno em seus países distribuam também suas visitas entre os meses de outubro e abril.81
Segundo Ribeiro (2000), dentre os produtos turísticos típicos de Portugal predomina “sol e praia”. Em seguida, destaca-se o que ela designa “cidades e monumentos”, e, por fim, em uma proporção bastante inferior em relação aos primeiros, encontra-se o turismo religioso. Ao longo do tempo, a exploração destes produtos teria provocado a concentração da oferta turística em regiões restritas de Portugal: Algarve, costa de Lisboa e Arquipélago da Madeira. Após a entrada deste país na Comunidade Econômica, e em conformidade com as propostas levantadas em outros países europeus, as autoridades que cuidavam do setor turístico português procuraram reverter este quadro, contando para tanto com ajuda de recursos oriundos dos fundos estruturais da Comunidade.82
Várias foram as mudanças introduzidas na coordenação do setor em Portugal nos últimos quarenta anos - em decorrência, inclusive, de questões de ordem política nas quais se incluiriam: a ditadura que assolou o país, o ulterior processo de democratização, e a entrada do país na Comunidade Econômica Européia. Um recorte sobre o ano de 1987, por exemplo, mostraria que além do já citado Fundo de Turismo estavam também subordinados à Secretaria de Turismo os seguintes órgãos: Direção Geral do Turismo, DGT, que
80 Lewis & Williams (1991).
81 Lewis & Williams (1991) e Edwards & Sampaio (1993).
82 Fundo Social Europeu, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Fundo Europeu de Orientação e
cuidava da informação e concessão de licença de funcionamento para os negócios turísticos; Empresa Nacional de Turismo, ENATUR, responsável pela administração de pousadas estatais; o Instituto Nacional de Formação Profissional, que incluía as escolas de turismo; e o Instituto de Promoção Turística, responsável pala divulgação externa do turismo português83. Em anos recentes, como será visto mais à frente, ocorreram
novos arranjos nesta estrutura administrativa. Todavia, em que pesem as alterações sofridas na coordenação estatal do setor, há um certo consenso sobre a inequívoca importância do Fundo de Turismo para financiar a oferta turística portuguesa, bem como sobre a participação dos fundos estruturais da Comunidade neste processo, nas últimas duas décadas.
No ano de 1982, os fundos estruturais da Comunidade foram reunidos para a criação de um fundo de investimento conhecido como SIIT (Sistema de Incentivos para Investimentos em Turismo) que vigiu até 1988. Edwards & Sampaio (1993) afirmam que a maior parte dos investimentos implantados com recursos do SIIT localizou-se nos tradicionais destinos turísticos portugueses. Mas este fundo foi substituído, em 1988, pelo SIFIT (Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento em Turismo), que já incorporava a preocupação da Comunidade e autoridades portuguesas em favorecer o desenvolvimento do turismo rural neste país. Assim, os projetos financiados encontravam-se, sobretudo, no interior do país.
A criação do SIFIT se deu no marco do Plano Nacional de Turismo para o período 1986-1989. Neste plano, as autoridades portuguesas reconheciam a importância do turismo como meio: i) para reduzir a dívida externa do país; ii) para contribuir para diminuir as diferenças regionais; iii) para promover a melhoria da qualidade de vida dos portugueses; e iv) para contribuir com a conservação da natureza e a herança cultural do país.
Para a consecução destes objetivos eram citadas medidas amplas, como a redução de importações do setor turístico e o aumento dos investimentos externos no setor, estímulo ao desenvolvimento do turismo rural, do turismo de habitação e, ainda, a necessária definição da carga de absorção do turismo dentro de uma perspectiva de controle ambiental.84
Assim, a partir deste plano de 1986, e com forte apoio dos fundos da Comunidade, tomou forma um novo produto no país, o turismo em espaço rural. Este era, constituído pelos seguintes tipos de alojamento: o turismo de habitação, o turismo rural e o agroturismo. As regulamentações quanto aos critérios definidores de cada modalidade eram bem precisas, e os padrões fixados para acesso aos fundos de investimentos eram típicos de empreendimentos voltados para um mercado de alto poder aquisitivo.85
A interiorização do turismo era uma resposta ao crescimento do chamado “ turismo azul, no qual se
vinham acumulando os sintomas e as manifestações negativas de um processo de crescimento rápido e massivo” (Ribeiro, 2000: 213). Para esta autora, a limitação quanto ao número de hóspedes e a extensão da
área na qual se distribuía a oferta turística certamente garantiria que o turismo em espaço rural se apresentasse como “produto distinto e genuíno”.
83 Lewis e Williams (1991). 84 Lewis & Williams (1991).
Nos anos noventa, verificaram-se alterações na estrutura administrativa montada a partir do Plano de 1986. Os principais órgãos subordinados à Secretaria de Turismo no ano 2000 eram: a Direção Geral de Turismo, DGT; a Inspeção Geral de Jogos, IGJ; o Instituto de Financiamento ao Turismo; o Instituto Nacional de Formação Turística; as Regiões de Turismo; e a ENATUR86. A Lei Orgânica do Ministério da Economia,
de 1996, atribuiu ao DGT a responsabilidade de definir, avaliar e executar a política de turismo do país. Nesta nova institucionalidade, destacava-se ainda como órgão independente da Secretaria de Turismo o ICEP (Investimento, Comércio e Turismo de Portugal), responsável pela divulgação dos produtos turísticos portugueses no exterior e pelos investimentos externos no turismo português. Tanto a Secretaria de Turismo como o ICEP encontravam-se subordinados ao Ministério da Economia.
Em que pese toda esta estrutura, o fato é que, desde a entrada de Portugal na Comunidade, os recursos dos fundos comunitários tornaram-se parcela muito importante dos recursos de alguns dos principais programas de financiamento administrados pelo IFT (Instituto de Financiamento do Turismo) e pelo ICEP (Investimento, Comércio e Turismo de Portugal ). Nos últimos anos, por exemplo, destacou-se o Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo (SIFIT III). Mas, a dimensão que o turismo assumiu para a economia portuguesa pode ser melhor avaliada pelo programa que lhe sucedeu, o SIVETUR.
Em fins do ano 2000, o governo português lançou o SIVETUR (Sistema de Incentivos a Produtos Turísticos de Vocação Estratégica)87 no âmbito do POE (Programa Operacional de Economia)88. Na
regulamentação do SIVETUR encontra-se a seguinte explicação para sua montagem:
“(...) tal enquadramento integra, a par da atuação sobre os fatores de competitividade das empresas e do melhoramento da envolvente empresarial, a promoção de áreas estratégicas para o desenvolvimento, através do estímulo ao crescimento de atividades de forte crescimento e de elevado conteúdo de inovação, apoiando o desenvolvimento de produtos de vocação estratégica e fomentando a busca de excelência na valorização, criação e oferta de produtos e serviços tradicionais.” (Diário da República nº 297, de 27.12.2000).
Para fins analíticos convém abordar o sistema de incentivos contido na regulamentação citada acima. O SIVETUR destina-se ao financiamento: i) de instalação, ampliação ou recuperação dos negócios de
85 As regulamentações abrangiam o número de quartos, mobiliário, características ambientais e arquitetônicas
das instalações, domínio de língua estrangeira por parte dos proprietários que se candidatassem a acolher hóspedes em suas casa, e conhecimento da história local, dentre outras exigências. Ribeiro (2000).
86 A descrição acima tem em vista expor sumariamente os meandros da complexa burocracia portuguesa, pois
ao lado de órgãos relativamente recentes e com funções bem definidas encontram-se entidades que cresceram durante a Revolução dos Cravos, como as Regiões de Turismo. Mas, em muitos casos, estas últimas operam tendo em vista os territórios locais, ficando as Regiões a que se ligam em segundo plano. Vinculadas a estas Regiões encontram-se ainda as Juntas de Turismo, resquícios do início do Século XX. Segundo Edwards & Sampaio (1993: 275) “Por razões históricas, estas juntas ainda podem se esforçar para representar os interesses do turismo local com pouca (ou nenhuma) coordenação com os interesses regionais ou nacionais.” Embora esta citação seja retirada de uma publicação de anos atrás, não parece ter havido alteração neste quadro em 2001.
87 Este programa envolvia os três Ministérios: das Finanças; da Economia; e do Ambiente e do Ordenamento
do Território.
88 Consta no sítio do POE (http://www.poe.min-economia.pt) que este programa, aprovado pela Comissão
Européia em julho de 2000, define as prioridades econômicas para o período de 2000 a 2006, e contempla os seguintes setores: indústria, construção, energia, transporte, turismo, comércio e serviços. Orçado em 10,6 bilhões de euros, os fundos estruturais, FSE e FEDER, cobririam 31% deste valor e o setor público português arcaria com 20%. Os 49% restantes deveriam ser cobertos pela iniciativa privada.
acomodação (nos diversos segmentos que compõe este setor, inclusive nas áreas rurais); ii) de projetos relativos ao “turismo de natureza” empreendidos por médias ou pequenas empresas; iii) de projetos de “turismo sustentável” que localizem-se em áreas protegidas ou limítrofes a estas; e iv) de projetos destinados à implantação, ampliação ou recuperação de negócios de animação turística, mas restritos aos campos de golfe, marinas ou porto de recreio, centros de congressos e parques temáticos.
A capacitação para o financiamento no âmbito do SIVETUR é sujeita a forte regulamentação e o acesso aos seus recursos está baseado no atendimento satisfatório de dois critérios: “mérito setorial do projeto” e “qualificação do risco”. Através da consideração destes dois aspectos realiza-se o cálculo da “valia econômica”, expressa por uma pontuação. Todavia, há distinção quanto aos pesos atribuídos a cada critério, caso se trate de empresa nova ou que já esteja estabelecida. O alcance de uma pontuação minimamente adequada assegura ao proponente os recursos do SIVETUR no financiamento de seu projeto.
Para efeito do cálculo acima leva-se em conta o retorno social do projeto, avaliado segundo a política de turismo de Portugal, vis-à-vis o risco deste investimento. Assim, embora o “mérito setorial” (ver abaixo) - que expressa o retorno social do projeto - tenha um peso bem maior na avaliação, não se desconsidera a capacidade financeira do tomador (“risco do investimento”).
No que diz respeito a análise do mérito setorial do projeto, examina-se se ele está em conformidade com os objetivos constantes do Programa Operacional da Economia, e para tanto se observa os seguintes atributos:
i) com relação à localização do investimento, se o mesmo está baseado em áreas definidas como prioritárias no âmbito das políticas públicas;
ii) a qualidade e diversidade do produto a ser gerado, que determinam sua classificação, aferida por órgão público específico;
iii) se o mesmo enfrenta o problema da sazonalidade do turismo, com a atração de novos e ricos mercados que permitam aumentar a receita média gerada por turista no local;
iv) se o empreendimento é capaz de introduzir inovações no processo e gestão do produto, em consonância com as políticas ambientais e energéticas do país;
v) se é capaz de atrair novos mercados, através da inserção do produto do investimento em extensas redes de comercialização;
vi) se é capaz de criar emprego e impor a qualificação do mesmo à estrutura do empreendimento. Quanto a qualificação do risco, os principais fatores considerados são: a capacidade administrativa do potencial investidor – cujo parâmetro é o cumprimento contratual de financiamentos públicos contraídos anteriormente pela empresa tomadora – e o poder de mercado que desfruta esta empresa; o volume de recursos próprios no total do financiamento; a participação de intermediários financeiros e a taxa de juros fixada por eles para a parcela de financiamento que vão cobrir; e ainda, a avaliação externa do risco da empresa, feita por agências de classificação de risco conhecidas no mercado.
Os projetos devem envolver um montante mínimo para obter acesso ao SIVETUR, estipulados de acordo com o tipo de investimento: variando entre dez mil euros, para negócios com turismo de natureza de pequenas e médias empresas, e 2,5 milhões de euros, para os projetos de animação. Mas os investimentos reconhecidos como importantes por seus efeitos sobre a diversificação e internacionalização do turismo em Portugal podem
ser enquadrados na condição de “projeto de regime contratual” e obter financiamento mínimo acima do valor de 5 milhões de euros.89
A estrutura de incentivos do SIVETUR comporta uma parcela de financiamento que deve ser quitada, ou reembolsada, e outra parcela que é concedida a fundo perdido. E ainda, caso os investimentos financiados cumpram os termos contratuais, recebem um bônus em contrapartida, a título de “prêmio de realização”. A soma de incentivos não pode exceder o percentual de 45% do montante de investimento das grandes empresas e o limite de 50% das pequenas e médias empresas.
A coordenação do SIVETUR fica a cargo do ICEP e do IFT. O primeiro órgão é o responsável pelo julgamento e acompanhamento dos projetos de investimentos estrangeiros que se instalam em Portugal, e o IFT coordena os demais projetos. Com relação a esta instituição de fomento, as atribuições que lhe cabem para desenvolver o setor em Portugal são as seguintes:
“...
• Conceder empréstimos, bonificados ou não, e proceder à sua gestão;
• Conceder comparticipações e subsídios, diretos ou indiretos, incluindo bonificações de rendas e juros; • Participar em operações de co-financiamento ou refinanciamento com outras entidades; (...)
• Proceder à guarda de verbas consignadas e participar na definição do seu modelo de aplicação e gestão, de acordo com as disposições aplicáveis;
• Prestar e receber garantias;
• Subscrever unidades de participação de quaisquer fundos especialmente vocacionados para o investimento turístico;
• Participar em ações de promoção, no país e no estrangeiro, e de formação profissional na área do turismo, em estreita colaboração com os organismos vocacionados para aqueles fins que sejam tutelados pelo Ministro da Economia (...)90”
Os chamados sistemas de incentivos do próprio IFT dirigiam-se aos setores público91 e privado. Com
relação aos primeiros, existiam duas linhas de financiamento para desenvolver projetos específicos: Apoio às Rotas do Vinho e Apoio à Sinalização Turística. Os empreendimentos privados de exploração turística da vinicultura também tinham acesso ao financiamento de Apoio às Rotas do Vinho. Outra modalidade de financiamento para o setor privado era o Programa de Apoio à Modernização e Requalificação de Estabelecimentos de Restauração e Bebidas (PROREST), a qual era caracterizada pela participação dos bancos comercias nos empréstimos.92
Os financiamentos do IFT cobriam 80% do valor total do investimento. Com exceção do PROREST, desse percentual 20% eram provenientes da chamada “comparticipação” comunitária, e consistiam em empréstimo a fundo perdido, enquanto os 60% restantes correspondiam ao percentual reembolsável, mas com taxa de juros preferencial. Não havia montantes mínimos ou máximos fixados para as operações, e o prazo
89 Ao câmbio de jul/2001, estes valores em dólares correspondiam aproximadamente aos seguintes montantes:
US$ 11,5 mil; US$ 2,88 milhões; e 5,75 milhões, respectivamente.
90 Conforme http://www.ifturismo.min-economia.pt, em julho de 2001.
91 Os setores públicos abrangiam as entidades de direito público, as Regiões de Turismo, as Juntas de Turismo
e as Associações de Desenvolvimento Regional de Turismo.
92 O PROREST se dirigia a pequenos investimentos. O financiamento igualmente cobria 80% do
investimento, com 50% do IFT e 30% dos bancos comerciais associados. O prazo de pagamento do empréstimo era de 5 anos, com 1 ano de carência.
máximo para pagamento dos empréstimos era de 10 anos, com 3 anos de carência. Com relação as empresas tomadoras, estavam aptas a participar dos programas de financiamento os hotéis, as agências de viagens e turismo, as empresas do ramo restaurantes e bebidas, dentre outros.
O Instituto de Financiamento do Turismo também montou esquemas de financiamento mais arrojados para favorecer o desenvolvimento do setor, como a criação da F. Turismo e Fundo de Capital de Risco , FCR – F. Turismo. Este fundo dispunha de um capital de vinte e cinco milhões de euros93, 94. A participação deste
fundo em negócios turísticos levava em conta a rentabilidade do investimento, mas também as estratégias pensadas para o setor, privilegiando projetos que levassem à internacionalização, modernização do produto turístico, dentre outros aspectos. A participação nos empreendimentos turísticos obedecia ao seguinte conjunto de condições: i) eram minoritárias, entre 20 e 40%; ii) transitórias, entre 5 e 10 anos; iii) e impediam a ocupação de cargos de direção da empresa.
Um outro exemplo de montagem de esquemas complexos de financiamento público para o turismo foi a criação da F. Turismo – Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Imobiliário, S.A.- a F. Turismo SGFII S.A. A empresa dispunha de dois fundos: o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Turístico I, com capital de quase 25 milhões de euros, e o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Turístico II, com capital de 200 milhões de euros. Os dois fundos voltavam-se para projetos de entretenimento turístico e de hotelaria. No caso de participação no ramo hoteleiro privilegiavam-se os negócios em que os proprietários pretendessem a separação da parte imobiliária da gestão do empreendimento, mas igualmente atribuíam-se peso ao caráter inovador que o investimento traria ao produto turístico.
Enfim, as leituras dos incentivos financeiros portugueses para o setor de turismo esclarecem que o governo de Portugal procurou ao longo do tempo resolver em parte as dificuldades de financiamento privado, características de países subdesenvolvidos. Ao mesmo tempo revela que a Comunidade Econômica parece ter visto no turismo a possibilidade de integração efetiva deste país à União Européia. Assim, o turismo assumiu uma importância para a economia portuguesa que é possível compreender, nos últimos anos, a articulação de diferentes ministérios em seu fomento. Em última análise, este envolvimento manifesta-se na coexistência de planos como o SIVETUR ao lado daqueles programas de financiamento montados no âmbito exclusivo da Secretaria de Turismo, mais precisamente no Instituto de Financiamento do Turismo.
Em que pese esta ressalva, todos estes incentivos financeiros têm por base desenvolver produtos turísticos compatíveis com a política de turismo do país, a exemplo do que ocorre com o México. Esta convergência entre as políticas de financiamento para o setor entre os dois países ocorre não obstante as imensas diferenças de ordem burocrática que cercam as estratégias de desenvolvimento do setor no México e em Portugal.
93 A Taxa de câmbio de julho de 2001, este valor corresponderia a cerca de vinte e nove milhões de dólares. 94O IFT detinha 60% do capital social da empresa e alguns bancos o restante.
Para finalizar, deve-se ressaltar que a política de turismo portuguesa é reconhecida como das mais bem sucedidas entre vinte países europeus analisados95. As evidências parecem apontar neste sentido, pois dão
conta da afirmação de Portugal como destino turístico mundial: entre 1953 e 1998, o número de turistas internacionais que visitaram esse país passou de 150.000 para 11.200.00096. Considerando que o número de
habitantes de Portugal era próximo de dez milhões pessoas neste último ano, o número de turistas estrangeiros que passaram pelo país neste ano foi superior ao tamanho de sua população.
95 Segundo Bennett (1994:31) “(...) uma comparação recente de turismo em vinte Estados membros da União
Européia identificou com clareza, que uma política de turismo coerente é um dos fatores chaves no sucesso de três países (França, Irlanda e Portugal) os quais têm experimentado o mais rápido crescimento na receita turística internacional na década passada”.
Capítulo 3
Em busca de uma tipologia
As experiências internacionais no campo do turismo apontam para a possibilidade de se definir um ordenamento de critérios gerais a partir do qual torna-se possível avaliar a eficácia ou coerência interna de uma política de turismo. O processo consiste, inicialmente, em identificar quais são as variáveis básicas que podem posteriormente ser reduzidas a um conjunto restrito de fatores que condicionam, ou subordinam em