O compromisso formal brasileiro com a paz mundial

O Brasil iniciou sua participação no âmbito da ONU em 1948, enviando observadores militares para a UNSCOB. A contribuição com tropas brasileiras ocorreu apenas em 1957 com o envio de um batalhão de infantaria para o Oriente Médio, na Primeira Força de Emergência das Nações Unidas - UNEF I (FONTOURA, 1999). Posteriormente, enviou: uma Companhia de Infantaria Paraquedista para Moçambique, em 1994; um Batalhão de Infantaria, uma Companhia de Engenharia, dois Postos de Saúde Avançados e em torno de 40 militares para compor o Estado-Maior da força militar da ONU, para a Angola, em 1995, na Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola - UNAVEM III. No Timor Leste, em 1999, enviou um Pelotão de Polícia do Exército e um oficial superior como comandante do contingente brasileiro. A última missão, no Haiti (MINUSTAH), em 2004, o Brasil enviou um Batalhão, assumindo, inclusive, o comando do componente militar (AGUILAR, 2011). Ou seja, essas missões, inicialmente de pequeno vulto, enviando militares como oficiais de ligação, de Estado Maior e como observadores militares, se mostraram constantes e crescentes (KENKEL, 2011; MIYAMOTO, 2008), ao ponto de, em 2004, o Brasil assumir a liderança do componente militar da Missão para a Estabilização no Haiti e o comando do componente naval da Força Interina das Nações Unidas no Líbano - UNIFIL, passando a se falar na existência de políticas públicas para missões de paz (NASSER, 2012).

O embasamento jurídico para o Brasil participar de Operações de Paz da ONU são: a Constituição Federal de 1988; e a Política de Defesa Nacional de 2005, na qual se objetiva defender e contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais. Com o advento da Constituição de 1988, o país ratificou sua aceitação à ordem internacional vigente e à "solução pacífica das controvérsias" (Preâmbulo da CF/88), bem como a adotar princípios de relações internacionais contra a guerra. Entre esses princípios, elencados no artigo 4º da CF/88, podem ser citados como os mais marcantes a "autodeterminação dos povos" (inciso III), a "não-intervenção" (inciso IV), a "defesa da paz" (inciso VI) e a "solução pacífica dos conflitos" (inciso VII), havendo outros que também se relacionam em menor intensidade (BRASIL, 1988; FETT, 2014).

Assim, a projeção internacional do poder nacional brasileiro, na expressão militar, foi limitada pela postura pacífica adotada. Não sendo o desejo do Estado se envolver em conflitos armados, o Brasil pautou suas ações externas pela participação em missões da ONU, correspondendo às expectativas da comunidade internacional, que deseja não que as Forças Armadas realizem ajuda humanitária, mas que proporcionem segurança para que Organismos Internacionais e Organizações Não Governamentais o façam (ROSA et al, 2014). Dessa forma, verifica-se que essa orientação estratégica constante na Política Nacional de Defesa (PND) determinou que o país intensificasse sua participação em ações humanitárias e em missões de paz sob a égide de organismos multilaterais. A Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que estabeleceu normas gerais para a organização, preparo e emprego das FA, definiu ser de responsabilidade do Presidente da República a participação de tropas em Operações de Paz, em que pese a saída de tropas armadas do país dependa de autorização do legislativo, nos termos da Lei nº 2.953, de 17 de novembro de 1956. Ainda, o Decreto nº 3.080 de 10 de junho de 1999, determina como sendo responsabilidade do MD o planejamento e o acompanhamento das forças de paz. Destaca-se que, embora não exista impedimento para o Brasil aceitar missões de imposição da paz no ordenamento jurídico, possui a tendência de ser utilizado em missões de manutenção da paz (BRACEY, 2011). Contudo, a participação brasileira na INTERFET (The International Force East Timor ou Força Internacional para o Timor-Leste) é polêmica sendo caracterizada por alguns como imposição da paz e, por outros, como manutenção da Paz, ou o chamado “Capítulo VI e meio” (AGUILAR, 2011).

Outro aspecto a ser considerado no compromisso brasileiro com as Operações de Paz é a institucionalização dessa responsabilidade com a comunidade internacional. Em 2001 foi criada a Divisão de Missão de Paz do Comando de Operações Terrestres (COTER) e o Centro de Preparação e Avaliação para Missões de Paz do Exército Brasileiro (CEPAEB), com a missão de orientar o preparo dos militares brasileiros. Em 2005, foi criado pelo Exército o Centro de Instrução de Operações de Paz (CIOPaz). A Portaria nº 952-MD, de 15 de junho de 2010, alterou sua denominação para Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil (CCOPAB), vinculando o Centro diretamente ao MD, apesar de permanecer subordinado ao EB, com a intenção de concentrar a preparação de militares, policiais e civis brasileiros e de nações amigas para missões de paz e desminagem humanitária.

Nasser (2012), considera que a participação brasileira em Operações de Paz passou a ter regularidade a partir de 1980 com o envio de tropas para a Angola. Se houve um padrão, Myamoto (2008) o estudou e, analisando o emprego de tropas brasileiras além-fronteiras, identifica as Operações de Paz possivelmente como a única forma do Brasil, por meio de suas FA, projetar poder no cenário internacional após a Segunda Guerra Mundial, verbis:

Possivelmente não se registram na história brasileira até o final dos anos 80, outras intervenções militares em Estados junto ou longe das fronteiras nacionais, exceto atendendo chamados da ONU e da OEA. Inúmeros conflitos internos podem ser registrados, mas aí se inscrevem nas relações sociedade civil versus Forças Armadas, e que não apresentam, necessariamente, reflexos na conduta do país no cenário internacional (Ibidem, p. 375).

O processo decisório nos países contribuintes com tropas tem requerido uma maior velocidade de processamento, especialmente dos que fazem parte das forças de pronto emprego da ONU, e que, por força legal interna, requerem autorização do Poder Legislativo para enviar FA ao exterior. No caso do Brasil, existe a necessidade da dupla aprovação no Congresso, primeiro autorizando o envio de tropas (componente político, caracterizado pela articulação do Executivo com o Legislativo), seguido da autorização de crédito suplementar para custear a operação (componente financeiro, caracterizado pela articulação com a área econômica do governo). Em que pese a existência da burocracia e sua consequente demora, evidencia-se que essa última aprovação é dominada pela importância política, uma vez que, no caso do terremoto de 2010 no Haiti, o processo ocorreu em menos de 30 dias, autorizando o envio de mais que um batalhão para realizar a ajuda humanitária (AGUILAR, 2015b).

Dessa forma, percebe-se nítido compromisso brasileiro com a ONU e a paz mundial, sendo as Operações de Paz um instrumento dessa opção. Entretanto, destaca-se nessa interação entre Brasil e ONU que a legislação vigente nacional está em consonância com a Política Externa Brasileira nessa área, havendo mecanismos que permitem a celeridade exigível pela ONU. Nesse ponto, Rocha (2009) considera que, embora o ordenamento constitucional forneça um adequado arcabouço institucional e normativo, ainda é muito deficiente na afirmação da autoridade civil no MD por não existirem processos políticos que produzam a relação civil-militar que se espera em uma democracia contemporânea. Essa posição é defendida com base em que, embora o MD tenha sido criado recentemente, a PDN só foi criada em 1996 e atualizada em 2005, sem haver, até 2018, ainda, uma carreira de especialistas civis em defesa, sendo os passos muito lentos. Da mesma forma, a END, em 2008, não prevê reformas institucionais necessárias para concretizar esse processo, como a subordinação dos Chefes de Estado-Maior das Forças ao Chefe de Estado-Maior Conjunto e o reconhecimento da necessidade de interlocuções de alto nível entre MD e Ministério de Relações Exteriores.