O contexto do Setor Educacional do MERCOSUL

O MERCOSUL nasce como bloco regional em março de 1991, quando Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o “Tratado do Mercado Comum do Sul”, ou Tratado de Assunção. Em dezembro do mesmo ano, o recém-criado Conselho do Mercado Comum (CMC) criou, através da Decisão 07/91, a Reunião de Ministros de Educação dos Países Membros do MERCOSUL (RME). A estrutura decisória do MERCOSUL foi se tornando bastante complexa com o tempo. A posição atual da RME como instância de debate e decisão no MERCOSUL pode ser observada na Figura 3.

Em 1992, o Conselho aprovou o primeiro Plano Trienal do Setor Educacional do MERCOSUL. Somente em 1998, os Ministros de Educação firmaram novo plano, o Plano Trienal 1998-2000. Em 2001, o CMC, através da decisão 15/01, aprovou a “Estrutura orgânica do Setor Educacional do MERCOSUL”, que é descrita na Figura 4. Na mesma decisão, o CMC aprovou o Plano de Ação para o período 2001-2005. A partir de então os planos seriam quinquenais, aprovados pela RME e enviados ao CMC. Desta forma, os Ministros de Educação aprovaram o Plano 2006-2010 e o Plano 2011-2015, que está em curso no momento.

Figura 3: Estrutura do MERCOSUL e localização da Reunião de Ministros de Educação

Fonte: MERCOSUL (2012)

Figura 4: Estrutura do Setor Educacional do MERCOSUL a partir de 2001

Fonte: MERCOSUL (2001)

O Setor Educacional do MERCOSUL não tem sede fixa, nem um espaço físico na Secretaria do MERCOSUL (localizada em Montevidéu, Uruguai). Suas ações e decisões são conduzidas através das reuniões semestrais das várias instâncias descritas na Figura 4. Como a presidência do MERCOSUL se reveza entre os quatro países membros (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai - sempre nesta ordem) a cada semestre, as reuniões do Setor Educacional se realizam no país que ocupa a presidência pro-tempore, em locais definidos pelo respectivo Ministério da Educação de cada país, e seguindo um cronograma de reuniões aprovado pela

RME também semestralmente. Sendo o Setor Educacional um conjunto de várias reuniões regulares e grupos de trabalho ad hoc, é previsível que algum país tenha dificuldades em enviar um representante a uma reunião específica. Até 2012, salvo exceções sem grande importância, os quatro países membros enviavam regularmente seus representantes a todas as reuniões do Setor. A partir do segundo semestre de 2012, com a suspensão do Paraguai do bloco e a entrada da Venezuela como país membro, houve certa insegurança quanto ao processo decisório, e quanto à presença das delegações em todas as reuniões.

Embora somente os quatro países sejam membros do MERCOSUL até 2012, Bolívia, Chile, Peru, Equador e Colômbia são considerados países associados, e sempre são convidados a participar das reuniões do Setor Educacional (a Venezuela tem sido tratada como país associado, e em 2012 sua atuação como membro pleno ainda é discreta). No entanto, os países associados não participam das reuniões de forma regular. Comparecem quando algum órgão de governo destes países tem interesse em participar dos projetos ou políticas que são discutidos.

À medida que se identificavam novos problemas a serem resolvidos, novos grupos de trabalho foram sendo criados, alguns tornaram-se comissões permanentes e outros se desfizeram. Em 2011, a Reunião de Ministros definiu uma nova estrutura, descrita na Figura 5, para executar todas as ações do Plano 2011-2015.

Agranoff (2006) afirma que, em se tratando de redes, é melhor se referir aos seus processos deliberativos como "acordos", do que "decisões", porque o último termo tem uma conotação de implementação. O processo decisório no Setor Educacional do MERCOSUL é complexo, mais do que se pode ler na estrutura hierárquica disposta nas Figuras 4 e 5. Pode-se dizer que o processo é de cima para baixo porque a escolha de representantes para as reuniões do Setor é feita pelos ministérios de educação de cada país, e em sua maioria participam funcionários dos ministérios. De outra forma não poderia ser, porque as políticas de educação

são construídas a partir dos ministérios de cada país. Ao mesmo tempo se faz de baixo para cima porque a maior parte do processo decisório ou do processo de elaboração de políticas é conduzida não pelos ministros ou por altos funcionários, e sim levada aos ministros como proposta e consolidada em decisões políticas que retornam às instâncias inferiores.

Figura 5: Nova estrutura do Setor Educacional do MERCOSUL

Fonte: MERCOSUL EDUCACIONAL (2011)

Uma leitura ampla das atas de reuniões da RANA, CRC Educação Superior, CCR e RME permite identificar que as instâncias inferiores elaboram políticas, projetos, programas ou ações localizadas e levam às instâncias superiores, que entram em consenso, ou “acordo” a respeito, ou levam à próxima instância superior até atingir a Reunião de Ministros de Educação. Os ministros se reúnem por um dia a cada seis meses, e recebem a documentação e tomam as decisões necessárias, não havendo tempo para análise e debates aprofundados. O Comitê Coordenador Regional, composto pelos assessores internacionais de cada ministério (ou altos funcionários de gabinete dependendo da estrutura política de cada país) tem a maior de trabalho de análise e de articulação política. Em duas reuniões a cada semestre, o Comitê recebe e analisa todo o trabalho das comissões coordenadoras, comitês assessores e grupos ad

hoc traduzido em atas, relatórios de projetos e programas, propostas de projetos e programas e

acordo com a importância da proposta ou documento. Não se exclui a possibilidade de decisões de cima para baixo de forma intempestiva a partir da RME, mas tais eventos não representam a maior parte do conjunto de decisões, e normalmente são diluídos nas instâncias inferiores. O processo decisório pode ser resumido na Figura 6:

Figura 6: Descrição geral do processo decisório do Setor Educacional do MERCOSUL

Fonte: Elaboração do autor

Os planos estratégicos quinquenais são a parte mais importante desse processo decisório, pois definem as políticas que direcionam os programas e projetos por todo o período de vigência. O processo de construção dos Planos é o mesmo descrito acima. Durante um ano, as instâncias levam as propostas ao CCR que as condensa em um único documento a ser levado para aprovação da RME. Os Planos então são a formalização de um conjunto de tarefas que os países se propõem a cumprir em certo prazo.

Dentro de cada uma das comissões, comitês ou grupos de trabalho, os processos seguem ainda as afirmações de Agranoff (2006), ou seja, redes colaborativas, onde as decisões e acordos são baseados em consenso. Em cada uma das reuniões há debates em que todos os países têm voz e argumentos a colocar, e é possível a qualquer país bloquear decisões. Por tradição, ou os países cedem à maioria para atingir consenso, ou a maioria adia a decisão para a próxima reunião, ou simplesmente retira o tema da pauta. A atitude tomada depende em grande medida do poder de cada país de argumentar ou de bloquear a pauta em função do conjunto do Setor.

O mais importante neste contexto é salientar que a RANA faz parte de uma rede maior, que é o Setor Educacional do MERCOSUL, o que significa que o seu processo evolutivo acompanha o processo histórico do MERCOSUL e também que a RANA tem uma autonomia bastante limitada. Sua agenda é pautada formalmente e em última instância pela Reunião de Ministros.